2013-12-25 10:17:12
ГлавнаяАдминистративное право — Теория административно-правовых режимов



Теория административно-правовых режимов


Широкое использование административного принуждения в целом и особенно административной ответственности, а в отдельных случаях и ответственности уголовной прямо следует из существа административно-правовых режимов и детально регламентировано требованиями законодательства об административных правонарушениях [32] и уголовного законодательства.

С точки зрения средств обеспечения административно-правовых режимов особый интерес представляют также:

- формализация и широкое использование нормативных регуляторов из области нравственности и морали в сфере регуляции административного усмотрения и областей самоуправления;

- использование особого рода дисциплинарных санкций, которые чаще всего кодифицируются в уставные;

- формализация и использование норм из области нравственности и морали, зачастую приобретающих форму позитивной ответственности, в целом сводящейся к понятию служебного долга, и переход через служебный долг к возможному использованию негативной ответственности, которая не характерна для лежащих в основе долга морально-нравственных регуляторов;

- статусное регулирование отношений между участниками управленческих отношений.

В современном государственном управлении все эти особые средства обеспечения и реализации административно-правовых режимов институированы как особый административно-правовой режим, в качестве которого выступает институт государственной и вообще публичной службы и тесно связанный с ним институт службы муниципальной. Главными регуляторами соответствующих институированных режимов выступают соответствующие федеральные законы, на основе которых формируется законодательство о государственной и муниципальной службе субъектов Российской Федерации [33], а также законодательство об особых видах государственной службы.

К последним, в частности, относятся дипломатическая служба, военная служба, служба в органах внутренних дел [34], служба в таможенных органах, служба в органах налоговой полиции, служба в прокуратуре, органах юстиции и др. [35] Специфические виды государственной службы имеют собственное законодательное регулирование. Кроме того, многие вопросы государственной службы определяются нормативными актами Президента Российской Федерации.

Как можно убедиться из приведенного выше анализа, достаточно абстрактная схема разновидностей и средств обеспечения административно-правовых режимов, которая вытекает из общетеоретических представлений о социальном управлении, в целом имеет адекватную представленность в реальном государственном управлении. Вместе с тем здесь она получает множественные трансформации. При этом самым главным представляется то, что практика государственного управления и правовое регулирование административно-правовых режимов имеют общую тенденцию к постоянному наращиванию числа и разновидностей административно-правовых режимов, имеющих многоцелевую направленность и рассчитанных на реализацию либо значительного, либо вообще неопределенного числа субъектов, объектов и в целом систем управления. Иными словами, главный признак этих режимов - комплексность и соответственно нормативность в отношении структур государственного управления и их компонентов. В дальнейшем мы будем именовать их комплексными. Именно им, этим режимам, уделяется наибольшее внимание в данном разделе работы. Отметим также, что в теории административного права именно эти режимы обозначаются как собственно административно-правовые.

Анализ комплексных режимов неизбежно приводит к выводу о том, что их число в практике государственного управления постоянно возрастает, а перечень в принципиальном отношении открыт. Поэтому специально проанализировать каждый из режимов в одном исследовании, нацеленном в общем-то на уяснение сути и содержания этого явления, практически невозможно.

Предметный анализ отдельных комплексных режимов и их совокупностей - это предмет специальных научных работ. Тенденция к формированию комплексных административно-правовых режимов является в практике государственного управления, по всей видимости, определяющей. Поэтому в данной работе наибольший интерес представляют вопросы классификации таких режимов, выявления их характерных черт и особенностей правового регулирования.

Резюмируем изложенное в ряде выводов:

1. С точки зрения своей режимной организации государственное управление не являет собой что-то принципиально новое по отношению к общетеоретическим основаниям управленческих режимов, которые были раскрыты в предыдущем разделе работы. Речь идет, скорее, об особенностях, связанных со спецификой самого государственного управления.

2. Поскольку государственное управление имеет место во всех основных ветвях государственной власти, то во всех них имеют место административно-правовые режимы. Более того, то же самое при соблюдении требований законодательства относится к органам местного самоуправления и иным уполномоченным на осуществление государственного управления организациям.

В этой связи представляется не вполне корректным рассматривать государственное управление с точки зрения его исключительной принадлежности к административному праву и считать его исключительно содержанием исполнительной власти. Анализ показывает, что источники административно-правовых режимов порой встречаются как в нормах процессуального законодательства, относящегося к компетенции судебной власти, так и в нормативных актах, регулирующих законодательную деятельность представительной власти. Отсюда два следствия:

а) государственное управление может составлять содержание не только исполнительной власти, но в определенной мере власти законодательной и судебной, а также содержание деятельности органов местного самоуправления и иных уполномоченных на то организаций; последнее отнюдь не отрицает принципа разделения властей, а лишь вскрывает особую природу государственного управления, которое пронизывает все ветви власти и общество в целом и служит в известной мере единой субстанцией формирования и деятельности всей совокупности властных структур;

б) в силу сложившихся в юридической науке традиций термин и понятие «органы государственного управления» прямо связаны исключительно с органами исполнительной власти; но коль скоро административно-правовые режимы и функции государственного управления свойственны государственным органам всех ветвей власти, то использование этого термина и понятия в целом вряд ли целесообразно; в этой связи предлагается заменить их на «органы, осуществляющие государственное управление».

3. Правовое регулирование административно-правовых режимов может осуществляться как исключительно нормами административного права, так и на межотраслевом уровне. В последнем случае акты иных отраслей права способны либо включать нормы, имеющие административно-правовое содержание, либо выступать источником административно-правовых режимов, которые детально регулируются иными актами, имеющими административный характер.

4. В случае, когда субъекты и объекты государственного управления четко определены и объединены в единую систему управления, режимная организация субъектов и объектов осуществляется с помощью хорошо известных административному праву актов, определяющих правовое положение участников государственно-управленческих отношений.

5. При наличии властных полномочий субъекта в отношении неопределенного круга объектов государственного управления административно-правовые режимы распространяются лишь на ситуации, когда данные полномочия подлежат реализации. При этом сам административно-правовой режим может быть урегулирован заранее в нормативной форме без четкого обозначения объектов государственного управления.

6. В отдельных случаях законодательством предусмотрены административно-правовые режимы, которые регламентируют условия осуществления определенных видов деятельности, или функции множественных разнородных субъектов в условиях наступления специфических ситуаций, которые чаще всего связываются с неблагоприятными последствиями. В этих случаях неопределенными являются как субъекты, так и объекты государственного управления. Их взаимодействие при наступлении соответствующих ситуаций может регулироваться специально создаваемыми управленческими структурами или актами подзаконного характера.

7. В условиях демократизации государственного управления и развития рыночных отношений административно-правовые режимы могут охватывать отдельные управленческие процедуры, связанные с получением разрешений на занятие определенными видами деятельности. Это, например, процедуры лицензирования, аттестации, аккредитации, сертификации и им подобные. При этом указанные процедуры могут предусматривать необходимость соблюдения подвергаемыми им объектами государственного управления иных административно-правовых режимов. Таким образом, имеют место ситуации, когда требования одного административно-правового режима включают в себя требования и другого. Это приводит к сложным зависимостям и взаимосвязям между различными и порой множественными административно-правовыми режимами, причем в отдельных случаях безотносительно к конкретным субъектам и объектам государственного управления.

8. Для государственного управления характерны сложные и многоуровневые административно-правовые режимы, связанные с информационным обеспечением управления. Особое место здесь занимают режимы ограниченного доступа к информации, в числе которых режимы государственной, служебной и коммерческой тайн.

9. Административно-правовые режимы обеспечиваются широкой гаммой средств принуждения, предусмотренных административным и уголовным законодательством. Средства эти распространяются как на физические, так и на юридические лица.

10. Особое значение в обеспечении и реализации всех иных административно-правовых режимов играет институированный режим государственной и муниципальной службы, который получает развитие в виде специфических разновидностей государственной службы в отдельных структурах государственного управления.

11. Общей тенденцией государственного управления является постоянное наращивание числа и значимости комплексных административно-правовых режимов, распространяющихся на множественный либо вообще неопределенный круг субъектов, объектов и в целом систем управления.


Маилян Самвел Суренович



[1] Речь идет о том, что в целом организация власти - вопрос конституционного права, а функционирование власти судебной осуществляется, согласно части 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации, в форме конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Дискуссионность здесь возможна лишь в связи с имеющимися в литературе широкими трактовками государственного управления, которые развивались в начале 80-х годов в рамках формировавшейся тогда соответствующей теории государственного управления. Согласно этой трактовке, государственное управление отождествлялось с управлением делами общества, а значит, поглощало собой все сферы деятельности государства. См.: Туманов Г.А. Об основаниях, содержании и перспективах теории государственного управления // Сов. гос. и право. 1984. № 1; Его же. Организация как функция государственного управления // Сов. гос. и право. 1986. № 1.

[2] Например, палаты Федерального Собрания Российской Федерации с точки зрения материально-технической обеспечиваются Управлением делами Президента Российской Федерации и в этой части находятся с этим управлением в отношениях государственного управления. Аналогичное касается также вопросов прохождения государственной службы работниками аппаратов этих палат, ибо многие вопросы также решаются в подразделениях Администрации Президента России и регулируются Указами Президента Российской Федерации.

[3] См.: Черемных Г.Г. Судебная власть в Российской Федерации. М., 1998.

[4] См.: Замотаев А. Может ли государственная власть руководить властью муниципальной? // Российская Федерация сегодня. 1998. № 18-19.

[5] См.: Чечот Д.М. Административная юстиция. Л., 1973; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970; Хаманева Н.Ю. Административная юстиция США // Государство и право. 1993. X» 3; Усанов В.Е. Проблемы формирования административной юстиции в Российской Федерации. М., 1999; Тимошенко И.Г. Административная юстиция в Великобритании // Российское право. 1997. № 5; Студеникина М.С. Нужен ли специальный федеральный закон об административной юстиции? // Закон: создание и толкование. М., 1998; Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // Российское право. 1997. № 6; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998.

[6] См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 1997 г. № 1658 «Вопросы федеральных государственных унитарных предприятий «Государственная компания «Росвооружение» и «Промэкспорт».

[7] Прикомандирование военнослужащих к «Росвооружению» осуществляется на основании статьи 44 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

[8] СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712.

[9] См.: Корсик К.А. Теория, практика и проблемы правового регулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации (опыт сравнительно-правового исследования): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1999; Багандов А.Б. Конституционно-правовые проблемы обеспечения статуса вынужденных переселенцев в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. Каткова Н.Н. Правовой статус беженцев в Российской Федерации (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.

[10] Петров С.М. Государственное управление уголовно-исполнительной системой и пути ее реформирования: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1996.

[11] Примерами в данном случае могут служить уже упоминавшийся Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»; Федеральный закон «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 12 апр.; Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316; Закон Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 29. Ст. 1114; Закон Российской Федерации «О федеральных органах правительственной связи и информации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 423; Закон Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 15. Ст. 492; Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1912; № 34. Ст. 1966; 1993. № 12. Ст. 429; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2958; 1997. № 47. Ст. 5341; СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3484.

[12] В данном случае понятие «депутаты» употребляется в обобщенном смысле и включает всех носителей полномочий законодательной власти, например членов Совета Федерации Федерального Собрания и др.

[13] См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

[14] Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 6 янв.

[15] Деятельность Судебного Департамента регулируется Федеральным законом. См.: Федеральный закон «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» // Российская газета. 1998. 14 янв. В отличие от Федерального закона «О судебной системе Российской Федерации» данный закон имеет выраженное административно-правовое содержание.

[16] См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 июня 1996 г. № 7 «Об утверждении Регламента арбитражных судов».

[17] Заметим, что такого рода режимы рассматривались в уже упоминавшейся публикации Петрова С.М. «Административно-правовые режимы» (Административное право. М., 1999. Гл. 22).

[18] Российская газета. 1998. 14 янв.

[19] В качестве такого рода субъектов в административно-правовой литературе обычно рассматриваются граждане, органы исполнительной власти, государственные служащие, предприятия, учреждения, организации. На наш взгляд, этот перечень должен быть дополнен также органами местного самоуправления.

[20] См.: Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873; Российская газета. 1999. 4 марта; Приказ Министра внутренних дел Российской Федерации от 20 апреля 1999 г. № 297 «Об утверждении Наставления по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министра внутренних дел Российской Федерации» (ред. от 21.06.99 г.); Приказ Министра внутренних дел Российской Федерации от 15 марта 1999 г. № 190 «Об организации и проведении государственного технического осмотра транспортных средств»; Постановление Правительства Российской Федерации от 4 декабря 1998 г. № 1441 «Об утверждении Правил государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения по протяженности, техническому состоянию автомобильных дорог Российской Федерации и наличию на них объектов сервиса, по количеству трамваев и троллейбусов» // Российская газета. 15 дек.; Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 года № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897; Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 880 «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3916; Приказ Министра общего и профессионального образования РФ от 19 мая 1998 г. № 1236 «Об утверждении Временных требований к обязательному минимуму содержания основного общего образования» // Вестник образования. 1998. № 10; Инструкция по перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом по дорогам Российской Федерации // Российские вести. 1996. 22 авг.; Приказ Министра транспорта Российской Федерации от 8 августа 1995 г. № 73 «Об утверждении Правил перевозки опасных грузов автомобильным транспортом» // Российские вести. 1996. 1 февр.; Министерство внутренних дел Российской Федерации. Письмо от 28 марта 1995 г. № 1/1465 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов»; Приказ Министра транспорта Российской Федерации от 9 марта 1995 г. № 27 «Положение об обеспечении безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов» // Российские вести. 1995. 13 июля.

[21] См.: Федеральный Закон «О гражданской обороне» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 799.

[22] См.: Приказ Министра внутренних дел Российской Федерации от 26 ноября 1996 г. № 624 «О порядке регистрации транспортных средств» (ред. от 15.03.99 г.).

[23] См.: Письмо Министра внутренних дел Российской Федерации «О порядке регистрации транспортных средств филиалами и представительствами юридического лица» от 28 марта 1995 г. № 1/1465 (ред. от 20.06.95 г.).

[24] См.: Приказ Министра внутренних дел Российской Федерации «Об организации и проведении государственного технического осмотра транспортных средств» от 15 марта 1999 г. № 190; Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 880 «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3916.

[25] Постановление Государственного комитета РФ по стандартизации, метрологии и сертификации от 1 апреля 1998 г. № 19 «О совершенствовании сертификации механических транспортных средств и прицепов». (Правила по проведению работ в системе сертификации механических транспортных средств и прицепов) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. № 14.

[26] См.: Приказ Министра внутренних дел Российской Федерации от 30 декабря 1997 г. № 860 «Об утверждении Инструкции по применению правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений» // Российские вести. 1998. 12-13 марта.

[27] См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 1997 г. № 322 «Об утверждении Положения о лицензировании перевозок автомобильным транспортом пассажиров и грузов в международном сообщении, а также грузов в пределах Российской Федерации»//СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1541.

[28] Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Российская газета. 2001. 10 августа.

[29] См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 г. № 894 «Об утверждении Правил государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения органами внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 33. Ст. 4010; Письмо Министерства транспорта Российской Федерации Департамент воздушного транспорта от 19 января 1996 г. № ДВ-11/И «Классификатор видов происшествий и причин, приведших к несчастному случаю, и оборудования, явившегося источником травмы» // Безопасность полетов, сертификация и лицензирование. 1996. Январь-март.

[30] См.: Закон Российской Федерации «О государственной тайне» и Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О государственной тайне» // Российская газета. 1993. 21 сент.; Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4673.

[31] Федеральный закон «О почтовой связи» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697.

[32] В данном случае речь идет не только о Кодексе РФ об административных правонарушениях, но и о законодательстве, содержащем нормы об административной ответственности юридических лиц, например природоохранном или таможенном, где также существуют административно-правовые режимы, требования которых могут нарушаться юридическими лицами.

[33] См.: Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 3 авг.; Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224; Трынчеков А.А. Государственная служба в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации (по материалам Западной Сибири): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1999.

[34] См.: Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1998. 03 февр.

[35] Многие из них, например военная служба или служба в других силовых ведомствах, лишь формально отнесены к государственной собственным законодательством об этих видах службы. В действительности должности, занимаемые служащими в подавляющем большинстве случаев к государственным должностям государственной службы Реестром не отнесены. Поэтому исполнение полномочий по таким должностям в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» собственно государственной службой не является.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


К вопросу о структуре административного процессуального кодекса
Возникновение и развитие науки административного (полицейского) права в Западной Европе в XVIII-XIX веках
Об административной ответственности в сфере недропользования
Особенности правового регулирования административно-правовых режимов
Эдуард Николаевич Берендтс (1862-1926)
Вернуться к списку публикаций