2013-12-25 10:17:12
ГлавнаяАдминистративное право — Теория административно-правовых режимов



Теория административно-правовых режимов


Следующий из видов управленческих режимов, который выделялся в первом параграфе исследования, - это режимы, упорядочивающие и устойчиво закрепляющие объект управления. В органах законодательной власти они в большей мере свойственны внутриорганизационным отношениям в русле иерархических зависимостей различных подразделений. В судебной ветви власти наиболее широкое распространение эти режимы получили в иерархии отношений структур Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.

Такого рода отношения, за исключением того, что уже отмечалось, в полной мере присутствуют в исполнительной власти, где их и следует в общем случае анализировать. Для доказательства этого тезиса достаточно обратиться к ряду норм Федерального закона «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» [18].

Так, пункт 1 статьи 1 Федерального закона устанавливает, что Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации является федеральным государственным органом, осуществляющим организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей. При этом пунктом 2 той же статьи установлено, что под организационным обеспечением деятельности судов в настоящем Федеральном законе понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия.

Наконец, что особенно сближает систему Судебного департамента с органами исполнительной власти, так это отношение к самому отправлению правосудия. Статьей 4 Федерального закона определен принцип невмешательства в осуществление правосудия Судебного департамента, его органов и учреждений. Последние призваны способствовать укреплению самостоятельности судов, независимости судей и не вправе вмешиваться в осуществление правосудия.

Среди объектов государственного управления справедливо выделяются две их основные группы. Первая - это объекты, которые находятся в прямом подчинении субъекта управления и поэтому включены в функционирование системы управления. Часть этих объектов функционирует внутри самого субъекта, где, как уже отмечалось, обычно возникает целая сеть вертикальных управленческих отношений. Режимная организация деятельности такого рода объектов осуществляется в рамках функционирования субъекта внутренними регламентами соответствующего органа управления. Другая часть - это самостоятельные органы и организации, в отношении которых осуществляются государственно-управленческие воздействия. Главное в отношении них - это установление режима взаимодействия с вышестоящей структурой.

Для органов государственного управления этот режим подразумевает постоянство и интенсивность соответствующих контактов. Что касается иных организаций, не входящих в систему исполнительной власти, то их режимная организация в качестве объектов государственного управления устанавливается на основании законов как самостоятельно, так и соответствующими органами государственного управления. При этом основой для деятельности органов государственного управления является административно-правовой статус соответствующих объектов.

В этом случае в административно-правовой науке они рассматриваются как субъекты административного права [19]. В качестве таковых объекты эти становятся обладателями особого административно-правового статуса. Последний, в свою очередь, есть исходное правовое состояние, на основании которого уполномоченными на то субъектами государственного управления формируются административно-правовые режимы. Именно через их посредство субъекты административного права чаще всего становятся объектами в конкретных системах государственного управления.

Вторая группа объектов государственного управления - это субъекты административного права, которые не находятся в отношениях прямого подчинения соответствующим органам, осуществляющим государственное управление. Последние, в свою очередь, наделены строго определенным кругом властных полномочий в отношении неопределенного круга субъектов административного права. Речь идет о различного рода надзорах, инспекциях и т.п. В этом случае, как и в предыдущих, существуют и реализуются режимы деятельности органов или вообще субъектов, осуществляющих государственное управление.

Однако в управленческой практике чаще всего устанавливаются особые режимы, непосредственно регулирующие объекты управления, не находящиеся в прямом подчинении субъектов. Режимы эти принципиально отличны от тех, которые свойственны объекту управления, однозначно включенному в систему государственного управления. Здесь объект теряет четкую определенность и персонифицированность и выступает в весьма абстрактной нормативной форме.

Примером может служить целая совокупность нормативных актов, регламентирующих безопасность дорожного движения, которые основаны на требованиях Федерального закона «О безопасности дорожного движения» [20]. Аналогичные регламенты имеются в области пожарной безопасности, безопасности проведения тех или иных работ в промышленности или иных областях производственной деятельности.

Таким образом, в целом ситуация сводится к режимной организации вполне определенного субъекта (или совокупности четко обозначенных субъектов) управления и абстрактному режимному регламенту сколь угодно широкого и порой разнородного по составу объекта управления. В случае с обеспечением дорожного движения такого рода регламентов объекта управления достаточно много. Большая их часть издается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ответственными за те или иные компоненты безопасности дорожного движения. Наиболее важные акты принимаются Правительством Российской Федерации.

В рассмотренном выше примере с установлением административно-правовых режимов обеспечения безопасности дорожного движения просматривается еще одна из разновидностей режимной организации субъектов и объектов государственного управления в исполнительной власти. Примечательно то, что субъекты государственного управления в данной сфере прямо не обозначены Федеральным законом «О безопасности дорожного движения». В этом смысле их перечень, как и полномочия являются открытыми и достаточно неопределенными. Однако, с другой стороны, эти субъекты уже продолжительное время остаются постоянными, совершенствуются лишь сами административно-правовые режимы обеспечения дорожного движения.

Такого рода устойчивость действующих в определенной сфере государственного управления субъектов, полномочия которых распространяются на неопределенный круг объектов, довольно условна. Поэтому, видимо, в самом федеральном законе они прямо и не называются. С точки зрения законодателя, такой подход вполне понятен, ибо система исполнительной власти весьма динамична и трудно с достаточной достоверностью прогнозировать ее устойчивость на достаточно длительную перспективу, на которую в принципе и должен ориентироваться федеральный закон. Вместе с тем, ситуация, в которой законодатель отказывается от четкой регламентации хотя бы основных субъектов управления при осуществлении правового регулирования административно-правовых режимов, имеет и оборотную сторону.

В частности, при этом может неоправданно расширяться усмотрение различных звеньев исполнительной власти и особенно ее центрального элемента - Правительства Российской Федерации. Если же речь идет о сфере государственного управления, в которой административные режимы затрагивают существенные права и свободы субъектов управления, то здесь административное усмотрение должно быть четко ограничено. Соответственно главную роль в установлении и регулировании режимной организации субъектов государственного управления, перечень которых, а также их полномочия известны и достаточно стабильны, должны играть федеральные законы и законы субъектов федерации.

Последнее в примерах, аналогичных установлению режимов безопасности дорожного движения, вряд ли, вообще возможно в отношении объектов управления. Сама динамика жизни делает неприемлемой их детальную режимную организацию. Однако в условиях, когда это достигнуто на уровне субъектов управления, степень их административного усмотрения окажется в рамках не только допустимых с точки зрения ограничения возможностей ущемления существенных прав и интересов объектов, но и необходимой с позиций обеспечения эффективности государственного управления.

Представим теперь случай, когда определенность в режимной организации субъекта государственного управления оказывается труднодостижимой. Мало того, возможны ведь и ситуации, когда возникает потребность в существенной коррекции имеющихся властных структур, а значит, однозначная режимная организация субъекта здесь вообще невозможна. В таких ситуациях в зоне полной или частичной неопределенности оказывается как субъект, так и объект государственного управления одновременно. И это далеко не абстракция. Подобное имеет место как раз там, где устанавливаются и реализуются наиболее известные и изученные в административном праве режимы. Это, как уже неоднократно упоминалось, - режимы, связанные с преодолением ситуаций чрезвычайного характера.

Здесь, что вполне естественно, система управления, как правило, существенно перестраивается. Мало того, в ней возникает потребность в мобилизации имеющихся ресурсов и привлечении к решению неординарных ситуаций органов и организаций, которые в обычных условиях подобными вопросами не занимаются. При этом исходными являются требования административно-правового режима, которые формулируются в области объекта управления и лишь в принципиальном отношении касаются субъекта. Все остальное разрешается специальными органами, осуществляющими государственное управление в условиях чрезвычайного режима.

Следует заметить, что такого рода режимы могут касаться внутренней организации сложного субъекта управления. В условиях неординарных ситуаций осуществляется существенное изменение режимной организации субъекта управления, которая может включать изменение его организационной структуры и порядка подчиненности управленческих структур. Наиболее типичны в данном отношении режимы, связанные с особыми вариантами действий силовых структур при решении задач чрезвычайного характера.

В целом, однако, надо заметить, что существуют сложные и детально урегулированные административно-правовые режимы, предусматривающие проведение предупредительных и подготовительных мероприятий, подготавливающих все субъекты и объекты управления к наступлению ситуаций чрезвычайного характера. При этом соответствующие режимы предполагают существенные функциональные и структурные перестройки субъектов и объектов, осуществляющих государственное управление. Примером может служить гражданская оборона и соответствующий административно-правовой режим гражданской обороны, основы которого урегулированы Федеральным законом «О гражданской обороне» [21].

Прежде чем перейти к анализу других компонентов режимной организации в государственном управлении, резюмируем, что режимная организация субъекта и объекта управления может осуществляться в данной сфере в достаточно разнообразных формах и видах сообразно сфере управления и особенностям административно-правовых режимов. Это более или менее стабильные и обычно многоступенчатые режимы субъекта и столь же устойчивые, по меньшей мере в своих основных компонентах, режимы функционирования объекта государственного управления. Здесь субъекты взаимодействуют с объектами, непосредственно включенными в соответствующую систему государственного управления. Такого рода режимы могут иметь место во всех ветвях государственной власти.

Там, где полномочия субъекта распространяются на неопределенный перечень объектов управления, режимная организация последних также носит нормативный характер, подразумевающий возникновение ситуационных или более или менее стабильных управленческих взаимодействий при наступлении определенных обстоятельств либо в связи с осуществлением определенной деятельности.

Наконец, в ситуациях чрезвычайного характера отсутствием более или менее жесткой определенности отличаются и субъекты, и объекты государственного управления. Здесь степень нормативности административно-правового режима еще более увеличивается, подразумевая построение ситуационных целевых структур, которые посредством мобилизации ресурсов способны к преодолению соответствующих ситуаций.

Следующий компонент режимной организации, который выделялся в предыдущем разделе работы, - это режимы, закрепляющие требуемую степень подчиненности и зависимости субъекта и объекта управления. В целом такого рода режимы описываются корреспондирующимися правами и обязанностями субъектов и объектов государственного управления. Соответственно регулируются они их полномочиями и ответственностью. С учетом отмеченного выше разнообразия режимной организации соответствующим образом изменяются и режимы взаимодействия субъектов и объектов государственного управления. Они могут носить более или менее стабильный характер в условиях нормального функционирования объединенных в одну систему субъектов и объектов.

Если государственное управление строится на основе наличия и реализации властных полномочий субъектов управления в отношении неопределенного круга объектов, то здесь режим взаимодействия субъектов и объектов также может меняться сообразно природе и особенностям объектов государственного управления. Наконец, когда неопределенностью и нормативностью отличаются как субъекты, так и объекты управления, режим их взаимодействия определяется особенностью самой ситуации, регламентированной исходным как для субъектов, так и для объектов административно-правовым режимом.

В связи с развитием рыночных отношений, а также стремлением к сокращению сфер прямого администрирования, развитию самоуправленческих начал и использованию косвенных регулирующих государственно-управленческих воздействий во взаимодействии субъектов и объектов управления, все большее место начинают занимать такие формы, как регистрация, лицензирование, аккредитация, аттестация и им подобные, посредством которых единовременным актом субъекта государственного управления прошедший соответствующую процедуру и получивший в связи с этим государственное свидетельство объект управления становится обладателем права на свободное осуществление соответствующей деятельности в рамках режима, установленного условиями получения лицензии, аккредитации, аттестации и т.п. Кроме того, режимной регламентации и соответствующему строгому упорядочению подвергаются и процедуры получения итоговых документов (свидетельств).

Соответствующие примеры чаще всего можно встретить в сферах, где осуществляется государственное управление неопределенным кругом объектов. Возьмем все ту же сферу безопасности дорожного движения. Здесь, в частности, установлен целый ряд жестких порядков прохождения и осуществления соответствующих процедур, что позволяет отнести их к числу процедур режимной организации.

Это общий порядок регистрации транспортных средств [22], а также специальный порядок регистрации транспортных средств филиалами и представительствами юридического лица [23]; организация и проведении государственного технического осмотра транспортных средств [24]; порядок сертификации механических транспортных средств и прицепов [25]; сдача квалификационных экзаменов и выдача водительских удостоверений [26]; лицензирование перевозок автомобильным транспортом пассажиров и грузов в международном сообщении, а также грузов в пределах Российской Федерации [27] и многие другие.

Говоря о режимной организации вышеназванных процедур, дающих право на осуществление того или иного вида деятельности, необходимо обратить внимание на то, что сами эти процедуры могут иметь отсылки к иным административно-правовым режимам, которые рассматриваются как необходимые условия получения итогового разрешительного документа. Например, частью 1 статьи 9 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» [28] предусмотрено, что «одним из обязательных лицензионных требований и условий при осуществлении лицензиатами лицензируемых видов деятельности является соблюдение законодательства Российской Федерации, экологических, санитарно-эпидемиологических, гигиенических, противопожарных норм и правил». Здесь же подчеркнуто, что соблюдение положений о лицензировании конкретных видов деятельности, где установлены соответствующие режимы лицензирования, также является обязательным условием получения лицензии.

Таким образом, в практике государственного управления многие административно-правовые режимы оказываются тесно связанными между собой, что лишний раз свидетельствует о целостности всей системы государственного управления и обеспечении этой целостности посредством режимной организации. Более того, возможны ситуации сложных взаимосвязей и зависимостей между множественными административно-правовыми режимами, безотносительно к конкретным субъектам и объектам управления.

Следующей особенностью режимной организации государственного управления является установление особых режимов накопления, обработки и использования управленческой информации. Касается это всех аспектов информационного обеспечения управления, а именно информационного обмена между субъектом и объектом управления, между автономными системами управления, между функциональными подразделениями субъектов государственного управления. Последнее, кстати, относится как к собственно функциям управления, так и функциям системы управления.

С точки зрения обеспечения нужд системы управления соответствующие режимы формируется обычно ее собственными органами. В системах, имеющих значительный объем управленческих функций, обычно создаются специализированные штабные и информационно-аналитические подразделения, главной задачей которых как раз и является установление действенных информационных режимов, обеспечивающих эффективность управления.

Если же речь идет об информационном взаимодействии разнородных систем управления, то здесь соответствующие информационные режимы устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации [29].

Особый случай в данном отношении представляют собой информационные режимы, связанные с обеспечением закрытости управленческой информации. Самый известный из них — режим секретности, посредством которого обеспечивается сохранность государственной тайны. В самом общем виде соответствующий режим урегулирован на уровне закона Российской Федерации [30]. Что касается конкретизации его положений, то она осуществляется по иерархии государственной пирамиды.

Соответственно следующим субъектом, определяющим отдельные положения режима секретности, является Президент Российской Федерации. Далее регламентация режима осуществляется органами власти Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в каждой организации, которая осуществляет деятельность, связанную с использованием сведений, составляющих государственную тайну, создается свой режим секретности, конкретизирующий положения более общих требований, которые определены вышестоящими органами государства.

Существуют и иные режимы ограничения доступа к информации. Примером может служить административно-правовой режим тайны связи, установленный статьей 15 Федерального закона «О почтовой связи» [31]. Соответствующая норма устанавливает, что «тайна переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений, входящих в сферу деятельности операторов почтовой связи, гарантируется государством» и содержит целый ряд мер, раскрывающих содержание этой гарантии.

Еще один пример - это служебная или коммерческая тайна. Режимы охраны этих видов тайны разрабатываются в соответствующих организациях, причем требования о неразглашении составляющих тайну сведений работниками организаций могут включаться в число условий трудовых договоров.

Что касается выделенных в первом разделе работы средств обеспечения и реализации управленческих режимов, то большей частью их особенности в государственном управлении раскрыты выше. Это относится к нормативно-правовому регулированию административно-правовых режимов, установлению жесткого информационного режима как внутри системы управления, так и во взаимодействии с другими объектами окружающей среды.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


Понятие доказательств по делам об административных правонарушениях и их источников.
Проблема четкого определения состава должностного административного правонарушения в нормах административного права
Административная и уголовная ответственность в сфере лицензирования
Таможенная ревизия как форма последующего таможенного контроля
Некоторые проблемы совершенствования законодательного регулирования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
Вернуться к списку публикаций