2013-12-25 10:17:12
ГлавнаяАдминистративное право — Теория административно-правовых режимов



Теория административно-правовых режимов


Административно-правовые режимы как разновидность управленческих режимов

В предыдущем параграфе с позиций природы и закономерностей социального управления в самом общем виде были рассмотрены основные компоненты режимной организации, включая сами режимы и средства их обеспечения и реализации. Один из важнейших видов социального управления - это управление государственное. Здесь компоненты режимной организации не только конкретизируются, но и приобретают особые, характерные для данной сферы формы. Стремясь к их уяснению, попытаемся осуществить синтез теоретических положений, сформулированных ранее, со спецификой государственного управления, тем самым переходя на уровень общетеоретических основ режимной организации государственного управления.

Сразу же оговоримся, что в данном случае мы не будем рассматривать государственное управление исключительно с позиций исполнительной власти, как это, к сожалению, делается во многих современных учебниках и иных публикациях по административному праву. Совершенно очевидно, что отношения государственного управления проявляются и в двух других основных ветвях власти - законодательной и судебной. Причем касается это как внешне-, так и внутриорганизационных отношений соответствующих органов. И если относительно основных их функций этот вопрос дискуссионен [1], то в части организации деятельности самих органов власти вопрос о природе происходящих здесь процессов вряд ли у кого может вызвать особые возражение [2]. Это именно государственное управление, ибо ничего другого, что могло бы осуществить необходимые организационные функции, в природе просто нет. Не следует лишь, еще раз оговоримся, всецело связывать государственное управление с исполнительной властью, и тогда излагаемая здесь позиция становится вполне корректной [3].

В этой связи представляется не вполне оправданным происходящее ныне возвращение к использованию понятия «органы государственного управления». Из изложенного понятно, что функции государственного управления могут осуществляться органами всех ветвей власти. То же самое при соблюдении требований законодательства относится к органам местного самоуправления и иным уполномоченным на то в установленном порядке организациям [4]. Функции судебной власти в той или иной мере были всегда свойственны власти исполнительной в части так называемой административной юстиции. Мы, естественно, не отождествляем одно с другим, однако актуальность образования в стране полноценных структур административной юстиции становится все более очевидной [5]. А в том, что касается исполнительного производства, вопрос представляется вполне решенным после того, как структуры исполнительного производства оказались в системе исполнительной власти, поддерживая тем не менее непосредственную связь с деятельностью судов. Аналогичное, кстати, относится и к исполнению уголовных наказаний, которое осуществляется структурами исполнительной власти при том, что исходные для этого решения - приговоры судов остаются в компетенции все тех же судов

Возьмем, к примеру, Государственную компанию «Росвооружение». Согласно Уставу Компании [6], она создана для осуществления функций государственного посредника в сфере экспорта (импорта) продукции военного назначения и находится в ведении Правительства Российской Федерации. К числу прав этого предприятия относятся и те, которые явно лежат в сфере государственного управления. Это, например, право запрашивать и получать в установленном порядке необходимую информацию и материалы от федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; право вносить предложения по вопросам военно-технического сотрудничества, в том числе по формированию и порядку финансирования государственного оборонного заказа в части поставок на экспорт продукции военного назначения; право исполнять отдельные функции государственного заказчика по экспортно-импортным операциям в отношении продукции военного назначения на основании соглашения с государственным заказчиком и др.

Естественно при этом, что Генеральный директор «Росвооружения» назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Генеральный директор подотчетен Правительству Российской Федерации и несет перед ним ответственность в соответствии с федеральным законодательством. Мало того, в «Росвооружении» проходят службу прикомандированные к ней военнослужащие [7], что лишний раз свидетельствует о характере ряда функций этой Компании как функций государственного управления.

Исходя из изложенного, с точки зрения реального положения дел в современном государственном управлении представляется необоснованным применение в качестве универсального понятия и вообще термина «органы государственного управления». Единственное, где это было бы корректным, так это обозначение органов исполнительной власти при характеристике содержания их деятельности. В общем же случае, а именно так ставится вопрос в данном исследовании, точнее использовать понятие «органы (либо организации), осуществляющие государственное управление». Этой терминологии мы и будем придерживаться в дальнейшем, пока не перейдем к характеристике органов исполнительной власти, все функции которых исчерпываются государственным управлением.

Следующее, что необходимо подчеркнуть, переходя к анализу управленческих режимов в сфере государственного управления, - это главенствующая роль правового регулирования. Именно нормами права закрепляются и регулируются все имеющиеся здесь режимы, а также средства их обеспечения и реализации. В основном это нормы административного права как таковые. Однако в отдельных случаях режимы организации и деятельности отдельных органов власти могут регулироваться нормами конституционного права, имеющими в значительной мере административно-правовое содержание. Наиболее типичный пример - Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» [8]. Даже краткий анализ его норм приводит к безусловному выводу о том, что природа входящих сюда норм - административно-правовая. Однако место Правительства России в общей структуре власти таково, что предполагает закрепление его функций на конституционном уровне.

Так, часть 2 статьи 1 Федерального конституционного закона прямо относит Правительство к исполнительной власти, статьи 6-11 определяют специфику назначения членов Правительства и ограничения, связанные с исполнением ими своих обязанностей, что также относится к числу норм административного характера. Анализ норм главы III («Полномочия Правительства Российской Федерации») рассеивает последние сомнения в административно-правовой природе норм рассматриваемого закона.

Правовое регулирование административно-правовых режимов может носить сложный межотраслевой характер. Особенно важно подчеркнуть ситуации, когда эти режимы имеют источником акты, которые в целом относятся к другим помимо административного отраслям законодательства. Возьмем, например, правовое положение иностранцев, а также беженцев, вынужденных переселенцев, лиц без гражданства и др. Все это, конечно, предмет конституционного права. С другой стороны, в содержании соответствующих актов можно встретить немало норм, которые, по существу, имеют административно-правовое содержание.

Самое главное при этом - реализация статусов такого рода лиц через посредство множественных органов государственной власти, прежде всего власти исполнительной. Именно здесь правовой режим данных категорий граждан и неграждан прямо трансформируется в особые административно-правовые режимы и административные процедуры [9].

Кроме того, зачастую нормы, регулирующие деятельность отдельных государственных органов и имеющие административно-правовое содержание, содержатся в актах процессуального характера. Прежде всего это нормы, адресующие исполнение тех или иных санкций государственным органам, действующим в сфере исполнительной власти, например, исправительным учреждениям, исполняющим уголовное наказание в виде лишения свободы.

Как следствие - обязательный к исполнению процессуальный порядок оказывается источником административно-правового режима. В последнем примере - это установленные в местах лишения свободы режимы исполнения и отбывания наказания. Эти режимы могут быть интерпретированы в качестве административно-правовых. Впервые на уровне монографического исследования это было показано в докторской диссертации С.М. Петрова. В первой главе этой работы была детально обоснована принадлежность основных функций исполнения наказания к государственному управлению, а во второй главе показано, что сама уголовно-исполнительная система является особой отраслью государственного управления [10].

Рассмотрим элементы режимной организации применительно к известным явлениям из сферы государственного управления, стараясь при этом соответствующим образом интерпретировать сложившиеся в науке представления сообразно целям нашего исследования и выявленным особенностям управленческих режимов. Итак, первое, с чего следует начать, - это сами управленческие режимы. Остановимся на их специфике в сфере государственного управления в том порядке, в каком эти режимы рассматривались в предыдущем параграфе работы.

Первые - это режимы, упорядочивающие и устойчиво закрепляющие правовой статус субъекта управления. В общем случае в практике государственного управления такого рода режимы - это режимы, определяющие порядок нормального функционирования органов, осуществляющих функции государственного управления. И поскольку с чрезвычайными ситуациями они обычно не связаны, в сложившихся в административно-правовой науке представлениях к административным режимам их не относят.

Между тем, как следует из приведенного в первом разделе работы анализа, такой взгляд на вещи вряд ли оправдан и приводит к ситуациям, когда отдельные органы управления, особенно вновь созданные или подвергнутые реорганизации, осуществляют свои функции без должного административно-правового регулирования. При этом возможны ситуации, когда отдельные органы при попустительстве вышестоящих структур длительное время реализуют полномочия контрольного и надзорного характера, касающиеся их собственной компетенции. Например, законодательством об образовании предусмотрено создание независимой от органов управления образованием государственной аттестационной службы, однако, функции аттестации подведомственных ему образовательных учреждений выполняло и продолжает выполнять Министерство образования. Вопрос о создании государственного аттестационного комитета лишь время от времени возникает в качестве постановочного.

Такого рода примеры ясно свидетельствуют о том, что нормальный режим функционирования, а это именно режим, должен иметь адекватную режимной организации нормативную базу.

В целом режимы, обеспечивающие и упорядочивающие субъект управления, включают в себя общеизвестные элементы статуса органа управления: порядок создания и ликвидации, компетенцию, порядок взаимодействия с вышестоящими и иными органами. В зависимости от характера выполняемых функций и отрасли управления соответствующие органы могут обладать разной степенью административного усмотрения и необходимостью большей или меньшей регламентации их деятельности. Однако в любом случае усмотрение и вытекающие из этого полномочия должны быть жестко ограничены со стороны соблюдения прав управляемых и недопущения ситуаций их ущемления.

Названные и иные элементы режима функционирования органов, осуществляющих функции государственного управления, закрепляются в положениях об этих органах. В отдельных случаях, когда нормальный режим функционирования имеет высокую значимость, особенно в административно-политической сфере, наиболее важные элементы этого режима могут иметь законодательное закрепление [11], получая дальнейшее развитие в актах подзаконного характера.

Выше уже упоминалось, что государственное управление и соответствующие административно-правовые режимы могут иметь место во всех трех основных ветвях власти.

В сфере законодательной (представительной) власти регулирование режимов функционирования соответствующих органов осуществляется одновременно нормами конституционного и административного права. При этом нормы конституционного права в части, определяющей порядок деятельности органов законодательной власти, также имеют преимущественно административно-правовое содержание, но поскольку регулируют порядок осуществления власти как таковой, они облечены в конституционно-правовую форму.

Как в Федеральном Собрании Российской Федерации, так и в органах законодательной (представительной) власти одновременно функционируют депутаты [12] - носители полномочий законодательной власти, объединенные в комитеты, комиссии, депутатские фракции и объединения и обеспечивающий их деятельность аппарат. Последний обычно имеет сложный характер и состоит из целого ряда подразделений, имеющих известную автономию друг от друга. Например, на уровне каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации есть часть аппарата, обеспечивающая деятельность палаты в целом, аппараты комитетов, комиссий, фракций, депутатских групп, а также секретариаты руководства палат (председателей и их заместителей).

Все эти структурные подразделения палат, включая структуры депутатов и аппарата, имеют собственное своеобразие в режимах функционирования, что требует наличия общего режима деятельности депутатов и аппарата. Такого рода задачи решаются наличием комплекса взаимосвязанных актов, регулирующих деятельность каждой из палат. На уровне самих палат главными являются регламенты [13], на основании которых утверждаются положения об отдельных структурах депутатов и аппарата.

Судебная система Российской Федерации урегулирована Федеральным конституционным законом [14]. Главы I-III этого закона устанавливают систему судебной власти и в отдельных положениях содержат отсылочные нормы, на основании которых издаются акты, регулирующие административно-правовые режимы организации деятельности отдельных судов, а статьи 31-34 главы IV имеют административно-правовое содержание, однако также содержат отсылочные нормы, которые развиваются на уровне регулирования деятельности отдельных судов и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации [15].

Регулирование режимов деятельности верховных судов и иных судов Российской Федерации сходно с тем, которое существует в палатах Федерального Собрания. Здесь имеются регламенты [16] и положения о структурных подразделениях.

Наиболее сложные и развитые административно-правовые режимы возникают, естественно, в сфере исполнительной власти, коль скоро содержанием деятельности входящих в нее органов является исключительно государственное управление. Весьма характерно для этой сферы наличие в целом ряде органов наряду с нормальными режимами функционирования органов управления особых режимов, вступающих в действие при определенных, четко очерченных обстоятельствах.

Особенно распространены эти режимы в так называемых силовых структурах, например в ситуациях, когда объявляется особый порядок несения службы личным составом или осуществляются специальные операции. В последнем случае административно-правовые режимы имеют некоторые отличия от тех, которые касаются деятельности самих органов управления. Об этом ниже. В целом же особые или специальные режимы могут иметь место и в любых других органах управления. Это, в частности, касается ситуаций чрезвычайного характера, связанных, например, с природными или техногенными катастрофами, мероприятиями по линии гражданской обороны и др. Последнее, кстати, распространяется на все органы государства, в том числе на органы представительной и судебной власти [17].

Структуры исполнительной власти отличаются жесткой иерархией отношений. При этом для значительного числа органов государственного управления объектом управленческих воздействий выступают также органы государственного управления. Такое положение актуализирует проблему установления четких режимов взаимодействия разноуровневых управленческих структур. В настоящее время в силу слабого правового обеспечения федеративного устройства России эта проблема все еще далека от решения.

Так, согласно части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Между тем это важнейшее конституционное положение, от реализации которого во многом зависит эффективность всей государственно-управленческой пирамиды, далеко от реализации.

Попытки решить эту проблему путем заключения множественных договоров о распределении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов мало что дали, и сегодня уже можно утверждать, что договорная практика в сфере федеративных отношений потерпела фиаско. И главная проблема здесь лежит отнюдь не в плоскости распределения предметов ведения и полномочий. По сути, это вторичный режим построения горизонтальных управленческих отношений в рамках исходной вертикали.

В сегодняшней все еще кризисной экономической ситуации и вообще в пока еще далекой от идеала общероссийской системе государственного управления распределение предметов ведения и полномочий имеет отнюдь не решающее значение. Гораздо больше оно зависит от формирования жесткого режима действия исполнительной вертикали власти, т.е. от особого административно-правового режима эффективного взаимодействия органов исполнительной власти федерации и ее субъектов. Причем до тех пор, пока кризис не преодолен, акцент в этом взаимодействии должен быть сделан на режимах подчинения и исполнения принимаемых решений по всей вертикали власти.

Пока, увы, такого режима не создано, да и создать его можно лишь на уровне законодательного регулирования при объединении усилий всех уровней законодательной и исполнительной властей. Подход же, при котором во главу угла ставится установление режима горизонтальных отношений, по сути, ведет к упрочению и без того имеющихся конфедеративных тенденций в построении системы органов исполнительной власти. Последнее представляет опасность для молодой российской государственности и должно рассматриваться как недопустимая практика государственного управления и, более широко, государственного строительства.

Возьмем, например, все ту же практику заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Практика эта, как уже показано многими исследователями, по существу, подменяет конституционную федерацию договорной и ведет к появлению конфедеративных тенденций в отношениях между субъектами федерации и федеральным центром.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


Некоторые проблемы практики административно-юрисдикционной деятельности
О правовой природе лицензирования
Проблемы кодификации законодательства, регламентирующего ответственность за правонарушения в сфере налогов и сборов
Правовой статус лица, привлекаемого к административной ответственности
Реформы 60-70-х годов XIX века в России и переход от полицейского государства к правовому
Вернуться к списку публикаций