2013-12-25 10:17:12
ГлавнаяАдминистративное право — Теория административно-правовых режимов



Теория административно-правовых режимов


Характеризуя управленческий режим как особого рода порядок, устанавливаемый в системе управления для достижения определенных целей, невозможно обойти вопрос об их содержательной стороне. Ведь до сих пор, по сути, анализировались лишь те направления, которые нуждаются в режимном упорядочении. Сообразно им и были названы вытекающие из общих представлений о социальном управлении родовые виды управленческих режимов. Ставя вопрос об их содержании, следует исходить из специфики систем социального управления. И коли речь идет о целенаправленном упорядочивании, то это прежде всего порядок, устанавливаемый в определенной, хотя и специфичной в силу управленческого опосредования социальной среде. Главный объект упорядочения - это именно управленческие отношения. Порядок устанавливается использованием целого ряда средств, в целом типичных для регулирования любых общественных отношений, однако получающих специфический окрас в сфере отношений управления.

Прежде всего это, конечно, нормативное регулирование отношений, попавших в сферу управленческих режимов. В данном случае, естественно, неприменим демократический принцип «разрешено все, что не запрещено нормой». Любые попытки его использования в сфере опосредуемых режимом отношений противоречат самой сути режима и его направленности на установление порядка ценой ограничения усмотрения участвующих в управленческом процессе субъектов в целях управления. Типичными для управленческих режимов должны считаться дозволения, запреты и детальные регламенты деятельности.

Это вовсе не значит, что в управлении не может существовать того, что обычно называют административным усмотрением, однако проявляться оно может только там, где имеются возможности для самоуправления, либо в случаях отсутствия надлежащего регламента. Соответствующие нормы формализованы даже в областях, далеких от государственного управления, и носят характер властных предписаний [14].

В сфере социального управления, как, пожалуй, ни в какой другой, важна роль руководителя и присущего его функциям усмотрения [15]. Более того, усмотрение в той или иной мере свойственно всем, кто участвует в принятии и реализации управленческих решений [16]. Чтобы не допустить отступлений от требований управленческих режимов, обеспечивающих исходные и наиболее важные текущие параметры управления, в сфере его протекания формализуются и широко применяются нормативные регуляторы из области нравственности и морали. Это - разного рода присяги, клятвы, кодексы и суды чести, требования к сфере частной жизни управленцев (ограничения совместной службы родственников, декларирование доходов, различные запреты на использование служебного положения в личных целях, получение подарков в связи с исполнением обязанностей управления, ограничения в совместительстве и т.п.). Иными словами, для сферы управления характерна в целом неприемлемая для других областей общественной жизни (особенно в условиях демократии) формализация (а в государственном управлении и юридизация) норм морально-нравственного содержания.

При современном, чаще всего лозунговом, стремлении к открытости и прозрачности управленческих отношений, надо отметить, что управление - это всегда в некотором роде тайна и «вещь в себе». Чисто теоретически это вытекает из всеобщих свойств этого особого явления. В частности, речь идет о наличествующем в любой управленческой структуре кибернетическом свойстве «черного ящика», согласно которому то, что происходит внутри системы управления, в решающей степени определяется носящим более или менее устойчивый характер соотношением сигналов на ее входе и выходе. Именно это соотношение во многом определяет то, что происходит внутри самой системы. Отсюда особая инерционность и даже консервативность сложившихся управленческих структур, а также функционирование внутри них обычно малодоступной для посторонних управленческой информации.

Если уйти из области системно-кибернетических абстракций в сферу более зримых представлений, то общеизвестно, что именно владение информацией и есть управление. Чем большей информацией в отличие от других обладает тот или иной управленец, тем выше его потенциальные возможности в выполнении своих задач, а также в продвижении по управленческим ступеням к вершинам управленческой пирамиды.

Причем то, что свойственно отдельному индивиду-управленцу - лишь вторичное проявление того, что имеет место в системе управления в целом [17]. В отлаженной системе управления неизбежно формируется особый режим хранения, обработки, пользования и передачи информации как внутри системы управления, так и за ее пределы. Обычно он четко формализован, нормативно урегулирован и жестко контролируется специальными управленческими подразделениями. Нередко в системах управления образуются массивы информации ограниченного распространения и доступа, в отношении которых формируются собственные управленческие режимы. Примеры таких информационных управленческих режимов можно встретить во всех управленческих структурах, причем во все времена и в любых культурах, что лишний раз свидетельствует об их объективном характере, обусловленном природой самого социального управления.

И в своих поведенческих компонентах, и в части информации управленческие режимы в содержательном отношении основываются на нормативном регулировании соответствующих управленческих отношений. В части реализации режимов эти отношения носят достаточно жесткий, скорее, даже императивный характер, и, безусловно, должны обеспечиваться системой соответствующих санкций. В этой связи следует отметить, что в управлении санкции также отличаются своеобразием, развиваются в форме дисциплинарной ответственности, которая порой систематизируется в виде специальных дисциплинарных уставов. Заметим, что такого рода уставы встречаются не только в области государственного управления. И ныне, и в истории немало примеров, когда создавались, действовали и продолжают разрабатываться и действовать дисциплинарные уставы корпоративного характера [18]. Содержание соответствующих норм во многом зависит от специфики как самой системы управления, так и среды ее функционирования.

Формализация и использование норм из области нравственности и морали зачастую приобретает форму позитивной ответственности, в целом сводящейся к понятию служебного долга. И что особенно характерно для управленческих режимов, так это то, что требования служебного долга подчас подкрепляются возможностью применения норм негативной ответственности, которые, естественно, не характерны для лежащих в основе долга морально-нравственных регуляторов [19]. При этом требования служебного долга зачастую также включаются в содержание дисциплинарных уставов.

Еще одной характеристикой управленческих структур, особенно тех, в которых явственно просматривается высокая значимость управленческих режимов, является статусное регулирование отношений между участниками управленческих отношений, которые помимо занятия определенных должностей наделяются особыми статусами типа чинов, званий, квалификационных разрядов и т.п. Последние имеют особую нормативную регуляцию, самым тесным образом связаны с дисциплинарной ответственностью и в немалой степени обеспечивают действенность управленческих режимов [20].

В целом статусная регуляция участников управленческих отношений полифункциональна, однако приоритет здесь все же следует отдавать управленческим режимам, индивидуальным воплощением которых эти особые статусы, по сути, и являются. Возьмем для примера форменную одежду либо иную корпоративную символику, которая самым прямым образом воплощает управленческую структуру, ежесекундно предъявляя ее одетому в форму или носящему соответствующие символы представителю совокупность требований, диктуемых соответствующей организацией.

Наконец, последнее, без чего обычно немыслим управленческий режим, - это материальные средства его обеспечения. Сюда относятся здания, охранные сооружения и вообще система охраны, возможности использования специальных средств охраны и оружия, упорядоченная возможность применения насильственных действий по отношению к нарушителям управленческих режимов и т.п.

Говоря о средствах обеспечения управленческих режимов, закономерно задаться вопросом о том, в какой части они относятся к самим режимам. В данном случае вряд ли целесообразно отрывать управленческие режимы как таковые, а это нормы и правила, которым должны, безусловно, следовать участники управленческих отношений соответствующей системы управления, от средств обеспечения режимов. Одно без другого немыслимо, ибо режим лишь тогда режим, когда может быть должным образом обеспечен. Поэтому в целом было бы правильнее вести речь о режимной организации управления, рассматривая это понятие как неразрывную совокупность управленческих режимов и средств их реализации. В этом как раз и состоит третий компонент намеченного нами ранее анализа, предполагающий синтез сущности управленческого режима и средств его реализации и обеспечения.

Выше было установлено, что управленческие режимы являются объективным порождением самой природы социального управления. Отсюда их широчайшая распространенность и потенциальная возможность существования в крайне широком спектре управленческих явлений. Следует ли в этой связи ставить вопрос о том, что управленческие режимы не имеют границ применимости и, в принципе, могут исчерпать содержание всего социального управления. По-видимому, такой взгляд на природу и место режимов был бы явным преувеличением, хотя, на первый взгляд, соответствующая позиция могла бы стать предметом широкого обоснования.

Для того чтобы в действительности увидеть место управленческих режимов в социальном управлении, мы акцентировали бы их первоочередную сущностную характеристику. Она состоит в том, что управленческие режимы относится к числу явлений, определяющих статику соответствующих управленческих систем, а также касаются устойчивых элементов организации отдельных процессов управления, связанных с реализацией его функций.

В этой связи хотелось бы напомнить, что управление в силу того, что всегда сопровождается упорядочением общественных отношений, нередко отождествляется с организацией. При этом сам термин «организация» имеет многозначную трактовку. Это - и устойчиво существующая управленческая структура, и одна из основных функций управления, и особая составляющая при реализации каждой из функций, и, наконец, состояние организованности, упорядоченности отношений управления. Что касается управленческих режимов, то их принадлежность к организации управленческих систем, включая любую ее ипостась, представляется несомненной, что и было продемонстрировано ранее [21].

Но исчерпывается ли организация систем и процессов управления управленческими режимами? Ответ на этот вопрос, безусловно, отрицателен. Режимами закрепляются лишь принципиально важные элементы организации, обеспечивающие их гарантированную реализацию. При этом речь может идти о любых элементах и аспектах, в которых могут существовать элементы организации в социальном управлении. Как раз именно поэтому они закрепляются нормативными регуляторами и обеспечиваются собственными средствами режимной организации управления.

Если же резюмировать изложенное выше, то остается признать, что управленческие режимы являют собой наиболее важные элементы формы социального управления и в этом качестве занимают в его организации особое место.

Итак, выше была сделана попытка раскрыть сущность, содержание и возможные средства обеспечения управленческих режимов исходя из наиболее общих представлений о социальном управлении. В заключение есть смысл подытожить достигнутое в нескольких основных выводах.

1. Сущность управленческих режимов состоит в особом организационном проявлении объективных закономерностей управления, обеспечивающих достижение его целей, поддержание устойчивого состояние системы и протекающих в ней управленческих процессов в условиях открытости систем социального управления и их активного взаимодействия с окружающей средой.

2. Содержанием управленческих режимов является некая совокупность нормативно урегулированных правил, сформулированных в форме дозволений, запретов и детальных регламентов, которым должны неукоснительно следовать субъекты управленческих отношений.

3. Управленческие режимы имеют развитые средства их обеспечения. В их числе корпоративные нормы, определенная степень закрытости управленческой информации, наличие корпоративной этики, возможность ее распространения на сферу личной жизни, статусное регулирование управленческих отношений, создание и действие корпоративных дисциплинарных санкций, наличие материальных средств обеспечения управленческих режимов.

4. Взятые в единстве содержание и средства обеспечения управленческих режимов образуют режимную организацию управления.

5. В самом общем виде могут быть выделены следующие разновидности (направления) режимной организации управления, которые могут получать сколь угодно широкое (множественное) проявление в различных сферах и системах управления, в том числе и государственного, а именно:

- режимы, упорядочивающие и устойчиво закрепляющие субъект управления;

- режимы, упорядочивающие и устойчиво закрепляющие объект управления;

- режимы, закрепляющие требуемую степень подчиненности и зависимости субъекта и объекта управления;

- режимы информационного взаимодействия субъекта и объекта управления;

- функциональные управленческие режимы;

- режимы информационного обмена внутри протекающего в системе управления управленческого цикла;

- режимы взаимодействия функционально (в смысле управленческих функций) независимых между собой систем управления;

- режимы разграничения пересекающихся вертикальных и горизонтальных управленческих отношений, внутри взаимодействующих между собой управленческих структур.

6. Основными средствами обеспечения и реализации управленческих режимов являются:

- нормативное регулирование отношений, попавших в сферу управленческих режимов с акцентом на дозволения, запреты и детальную регламентацию действий соответствующих субъектов;

- формализация и широкое использование нормативных регуляторов из области нравственности и морали в сфере регуляции административного усмотрения и областей самоуправления;

- установление жесткого информационного режима как внутри системы управления, так и во взаимодействии с другими объектами окружающей среды;

- широкое использование административного принуждения и административной ответственности, а в отдельных случаях и ответственности уголовной;

- использование особого рода дисциплинарных санкций, которые чаще всего кодифицируются в уставные;

- формализация и использование норм из области нравственности и морали, зачастую приобретающие форму позитивной ответственности, в целом сводящейся к понятию служебного долга. Что особенно характерно для управленческих режимов, так это то, что требования служебного долга подчас подкрепляются возможностью применения норм юридической ответственности, которая, естественно, не характерна для лежащих в основе долга морально-нравственных регуляторов;

- статусное регулирование отношений между участниками управленческих отношений, которые помимо занятия определенных должностей наделяются особыми статусами типа чинов, званий, квалификационных разрядов и т.п., которые также имеют особую нормативную регуляцию, самым тесным образом связаны с дисциплинарной ответственностью и в немалой степени обеспечивают действенность управленческих режимов;

- использование материальных средств обеспечения управленческих режимов, куда относятся здания, охранные сооружения и вообще система охраны, возможности использования специальных средств охраны и оружия, упорядоченная возможность применения насильственных действий по отношению к нарушителям управленческих режимов и т.п.

7. В единстве управленческие режимы и средства их обеспечения и реализации образуют режимную организацию управления.

6. Управленческие режимы не являются всеобъемлющими по отношению к деятельности участников управленческих отношений. В частности, они не охватывают сферы самоуправления и управленческого (административного) усмотрения, которые могут развиваться и проявляться в рамках действующей режимной организации управления. Тем не менее и здесь режимная организация может иметь место в действии позитивной ответственности и статусных отношений. В целом управленческие (административно-правовые) режимы выполняют функции базовых элементов организации социального управления.



[1] В развернутом виде это положение обосновывается в работе Петрова С.М. «Правовое регулирование государственного управления: проблемы и перспективы» (Право и жизнь, 1999, № 23). В ней вообще предполагается возможность всеобъемлющей режимной организации государственного управления.

[2] См.: Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. М.: Щит-М, 2000.

[3] В этом легко убедиться, ознакомившись с содержанием учебников и учебных пособий по административному праву последних лет, подготовленных такими известными авторами, как Алехин А.П., Габричидзе Б.Н., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М., Попов Л.Л., Овсянко Д.М., Юсупов В.А. и др.

[4] См.: Федеральный конституционный закон «О военном положении» // Российская газета. 2002. 2 фев.; Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

[5] См.: Петров С.М. Административно-правовые режимы // Административное право. М.: Юристь, 1999. Гл. 22.

[6] В данном случае лишь напомним ставшее уже аксиоматичным утверждение о том, что государственное управление - лишь одна из разновидностей управления социального, где термин «администрирование» чаще всего не употребляется, ибо связывается, как правило, с деятельностью особого субъекта управления - администрацией властных в политическом звучании этого понятия, прежде всего государственных, структур.

[7] В части использования положений теории социального управления хотим напомнить бывшие ранее аксиоматичными, но, увы, теперь порядком подзабытые, скорее всего, по политическим мотивам, работы Афанасьева В.Г.: Научное управление обществом (опыт системного исследования). М., 1973; Социальная информация и управление обществом. М., 1975; Человек в управлении обществом. М., 1977; Системность и общество. М., 1980; Общество: системность, познание и управление. М., 1981.

[8] См.: Современное управление. Энциклопедический справочник. М.: Издат- центр, 1997. Т. 1.С. 1-3.

[9] См.: Кунц Г., О’Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ. М.: Прогресс, 1981. С. 94.

[10] См.: Черкасов В.В. Проблемы риска в управленческой деятельности. Москва-Киев, Рефл-бук, Ваклер. 1999. С. 34-36.

[11] См.: Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М., 1972. С. 94; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юрид. лит., 1977. С.120-124; Атаманчук Г.В. Управление - социальная ценность и эффективность. М.: РАГС, 1995. С. 108.

[12] Здесь следует упомянуть известные любому управленцу обработку информации, осуществляемую в том или ином режиме, инструкции по делопроизводству с жесткой регламентацией последовательности и порядка действий исполнителей и др.

[13] См.: Агапов А.Б., Сукало А.Е. Каким может быть договор (соглашение). Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995.

[14] См.: Лазаревский Н.И. Административное усмотрение // Право. 1990. № 41-42.

[15] См.: Файоль А. Общее и промышленное управление. С. 35.

[16] См.: Эффективность государственного управления. М., 1998. С. 409.

[17] См.: Кини P.Л., Райфа X. Принятие решения при многих критериях предпочтения и замещения. М.: Радио и связь, 1981. С. 505; Карданская H.Л. Принятие управленческого решения. М., 1999. С. 167-170; Юкаева B.C. Управленческие решения. М.: Дашков и К°, 1999. С. 56-58; Чернышев В.Н., Двинин А.П. Человек и персонал в управлении. СПб., 1997. С. 204-207.

[18] См.: Дмитриев Ю.А. Юридическая ответственность // Право и жизнь. 1999. № 22. С. 12.

[19] См.: Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления. М., 1999. С. 268-270.

[20] См.: Лащенко П.Н. Единоначалие и воинская дисциплина. М., 1988. С. 4, 8, 34.

[21] См.: Туманов Г.А. Организация как функция государственного управления // Сов. гос. и право. 1986. № 1; Гвишиани Д.М. Организация и управление. М.: МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1998. С. 29-31.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


К вопросу о правовом статусе государственного служащего
Особенности правового регулирования административно-правовых режимов
Концепция «общественного права» В.Н. Лешкова
Причинный комплекс коррупции
К вопросу о роли государственной службы в укреплении законности
Вернуться к списку публикаций