2013-12-25 10:17:12
ГлавнаяАдминистративное право — Теория административно-правовых режимов



Теория административно-правовых режимов


Режимы в социальном управлении

Трудно обнаружить даже локальное проявление государственного управления, в котором не просматривалось бы действие особых регламентов и процедур, отвечающих современным представлениям об административно-правовых режимах [1]. Возьмем хотя бы общеизвестные правила внутреннего распорядка, правила пожарной безопасности и другие, которые имеются в любой государственной организации. В каждом из этих примеров ясно просматривается совокупность государственно-управленческих регламентов, которые в своем комплексном нормативном выражении образуют порядок деятельности данной организации в случае возникновения тех или иных ситуаций. Режим этимологически и есть порядок. Установление, регулирование и формирование предпосылок устойчивого поддержания такого порядка средствами административного права формирует тот или иной административно-правовой режим в его реальном содержании и практическом функционировании.

К сожалению, до сих пор наука административного права не акцентирует внимание на многообразных проявлениях административно-правовых режимов и выстраивает свои конструкции с некоторой оглядкой на другие отрасли права. Между тем административное право - это право государственного управления, где последнее, а именно управление, - явление универсальное для систем любой природы и сложности, а значит, и крайне отличное от всех других, регулируемых иными отраслями права. Достаточно проанализировать в этой связи как современные [2], так и более ранние публикации научно-методического характера, чтобы убедиться в том, что административно-правовым режимам придается весьма узкое значение, да и перечень рассматриваемых в соответствующих источниках административно-правовых режимов крайне скуден. Уже стало традицией трактовать их лишь в контексте правового регулирования мер, направленных на преодоление ситуаций чрезвычайного характера [3]. Главные среди них - это упомянутые в Конституции Российской Федерации режимы чрезвычайного и военного положения. Оба они урегулированы недавно принятыми федеральными конституционными законами [4]. Следует ожидать, что их неизбежное последующее активное толкование в методической литературе лишь укрепит эту традицию, которая получила ныне столь весомую законодательную основу.

Порой возникает мнение, что административно-правовые режимы рассматриваются в административном праве как нечто совершенно очевидное и не требующее специального углубленного исследования. И это довольно странно, поскольку даже беглый анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что не только применительно к государственному управлению как таковому, но и ко многим иным регулируемым правом, отраслям жизни термин «режим» используется, как правило, понятийно, включая в себя целую совокупность мер. Более того, довольно часто определенные совокупности этих мер прямо именуются режимами. И если это порой не очевидно из текста соответствующих нормативных актов, то на уровне реализации мер, предусмотренных тем или иным режимом, ясно просматривается его связь с государственным управлением, без которого жизнеспособность более или менее развитых и «внятно выраженных» режимов практически немыслима.

Последнее время в специальной литературе появились попытки более широкого подхода к проблематике административно-правовых режимов и как следствие - рассмотрение значительно большего их числа в научно-методической литературе по административному праву [5]. Правда, и здесь традиционная трактовка административно-правовых режимов как особого рода мер, направленных на преодоление существенных негативных ситуаций в сфере и средствами государственного управления, чаще всего остается неизменной. Например, в работе С.М. Петрова, ссылка на которую сделана выше, к числу административно-правовых режимов помимо режимов чрезвычайного и военного положения отнесены режим государственной границы, таможенный режим, разного рода режимы особых вариантов несения службы в силовых структурах и ряд других.

Думаем, однако, что ограничивать предмет административно-правовых режимов регулированием ситуаций чрезвычайного или в целом неординарного порядка вряд ли правильно. Основанием для сомнений является как существующая практика, так и теоретические наработки. Возьмем, например, уже упомянутые С.М. Петровым режим государственной границы или таможенный режим. И тот, и другой - не ситуационны. Их существование нельзя признать также и чем-то чрезвычайным или неординарным. Речь идет об особых самостоятельных сферах государственного управления. Тем не менее вряд ли у кого возникнут серьезные возражения относительно того, что здесь имеются в виду действительно административно-правовые режимы.

Таким образом, естественно предположить, что ситуациями чрезвычайного или вообще неординарного порядка сфера проявления административно-правовых режимов отнюдь не исчерпывается. Да и вообще, вряд ли их перечень может быть чем-то ограничен. Поэтому остается констатировать, что в вопросах сущности и определения понятия административно-правовых режимов окончательной ясности еще нет. Эти вопросы требуют углубленного анализа. И здесь представляется важным абстрагироваться от реально существующих административно-правовых режимов и поискать решение поставленных вопросов не только в особенностях и характеристиках исходного для любого административно-правового явления феномена - государственного управления, а прежде всего в его родовых основаниях, относящихся к природе управления вообще, и социального управления в частности. Государственное управление - лишь одно из его разновидностей.

Режимы - во многом синоним порядка вообще, но то же самое свойственно управлению, которое в любом своем проявлении всегда имеет организационную, упорядочивающую направленность. Тогда закономерен вопрос о том, не являются ли режимы в управлении проявлением его собственной природы и присущих управлению объективных черт и закономерностей. Да и вообще, не является ли формирование управленческих структур материальным основанием образования того или иного управленческого или применительно к государственному управлению - административно-правового режима? Остановимся на этом подробнее.

Для теоретиков-управленцев, практиков государственного управления и тех, кто занимается практическим администрированием, которое может протекать и в структурах, непосредственно не принадлежащих государству, например, в области местного самоуправления, бизнесе или общественных объединениях, зачастую появляются механизмы, которые внешне весьма сходны с административно-правовыми режимами как особым порядком осуществления какой-либо деятельности или управления ею. Уже одно это при попытке дать содержательную характеристику сущности административно-правовых режимов диктует необходимость первоначально разделить составляющие их названия, аналитически вычленяя административные режимы как нечто общее по отношению к любой сфере жизни, правовое и вообще нормативное регулирование административных режимов, а также иные средства их обеспечения, а уже затем провести синтез достигнутого, описав режимы как целостное управленческое явление, общее для любой управленческой структуры.

Итак, начнем с первого из числа выбранных для анализа компонентов исследуемого явления и соответственно понятия - административных режимов. Здесь надо сделать существенную оговорку. Административные режимы более всего ассоциируются с административным правом и государственным управлением, т.е. относятся к сфере особенного. Что касается общего, то здесь правильнее будет пользоваться родовым понятийным аппаратом науки управления [6], именуя возникающие здесь режимы не административными, а управленческими. Справедливости ради, надо отметить, что в науке управления, если при этом не затрагиваются примеры чисто политического характера, термин «режим» используется редко. Однако здесь это оправдано, поскольку речь идет о попытке рассмотреть исходные объективные основания режимов. И если удастся показать, что они действительно существуют, то, полагаем, общетеоретическое управленческое знание должно взять это понятие на вооружение и в полной мере использовать его в соответствующих теоретических исследованиях.

Если обратить внимание на то, как характеризуются административно-правовые режимы в науке административного права, то здесь достаточно однозначно просматривается разделяемое фактически всеми исследователями мнение о том, что такого рода режимы - эго установление особого порядка деятельности в той или иной сфере жизни. Причем порядок этот, скорее всего, может быть как ординарным, так и чрезвычайным. Примем подобную трактовку за исходную позицию и попытаемся преломить ее на понятийный инструментарий теории социального управления.

Напомним в связи с изложенным несколько известных управленческой науке положений. Первое, что представляется важным, это то, что само социальное управление по своей природе носит упорядочивающий, организующий характер. Порядок же - синоним режима (если, конечно, не понимать под режимом нечто исключительное, т.е. выходящее за содержание понятия «порядка» явление. Таким образом, прежде всего, следует констатировать тот факт, что установление порядка (режима) лежит в сути самого управления. Более того, коль скоро режим и управление имеют тожественную основу, то можно утверждать, что осуществляемое с вполне определенными целями социальное управление во многих отношениях являет собой некий функционирующий в рамках управленческой структуры режим.

Отсюда важное следствие - сам по себе порядок, рассматриваемый в управленческом контексте, ничего из себя не представляет, если не преследует (или не обеспечивает) некой совокупности вполне определенных целей, без которых само управление бессмысленно. Кроме того, управление, как известно, никогда не может быть эффективным и действенным, если цели эти не находятся в достаточно строгой увязке и зависимости. Поэтому управленческий порядок (режим) суть состояние функционирующей управленческой структуры, направленной на достижение вполне определенных и взаимосвязанных целей. При этом во многих отношениях согласование и упорядочение деятельности по достижению множественных взаимосвязанных целей должно быть также признано задачей управленческих режимов, которая и определяет их функциональное наполнение.

Такое своего рода онтологически первичное понимание управленческого режима становится еще более оправданным, если обратить внимание на объективные особенности исходной для осуществления любого управленческого процесса системы управления. Как известно еще со времен Н. Винера, любая система управления, вне зависимости от ее природы и сложности, всегда имеет субъект управления, который непосредственно осуществляет управленческие воздействия, объект управления, т.е. объект приложения усилий субъекта управления, а также прямые и обратные связи между ними. И вот что еще крайне важно. Управление и системы управления локальны. Они выделяют из действительности вполне определенные и достаточно четко очерченные области отношений, в которых существуют упорядочивающие управленческие отношения. Следовательно, любое управление выделяет из действительности область особого, подчиненного управленческим целям и средствам порядка. В отношении окружающей действительности порядок этот есть не что иное как режим, поскольку область протекания соответствующего управления предстает как некий отдельный объект, хотя состоит он все из тех же отношений, из каких состоит и сама окружающая действительность. Дело только в том, что отношения эти особым образом оформлены управлением в виде режима этой области действительности.

Надо также иметь в виду, что управление в том понимании, которое придается ему в управленческой науке, являет собой имманентное свойство целостных систем [7]. Поэтому функционирующая совокупность субъекта, объекта управления и соединяющих их связей представляет собой именно целостную систему. Этот факт также весьма важен с точки зрения нашего исследования. Дело в том, что чаще всего встречающиеся в действительности социальные системы имеют открытый в отношении среды функционирования характер, поэтому обеспечение их специфических характеристик, в условиях которых только и возможно эффективное социальное управление, - особая задача [8]. Ее решение, по сути, связано со специфическим упорядочением субъекта управления, его объекта, а также прямых и обратных связей между ними. Иначе говоря, построение системы управления, которое предшествует управлению как таковому, суть установление и поддержание достаточно жесткого порядка в некоторых совокупностях общественных отношений, часть из которых образует субъект, а другая часть - объект управления. Этим порядком сама система управления вычленяется и отграничивается в собственном качестве из сколь угодно широкого множества служащих для нее субстратом общественных отношений. Помимо этого требуется еще минимум два условия. Первое - это обеспечение особого режима взаимодействия субъекта и объекта управления, при котором первый реально способен управлять вторым. И второе - это наличие особого и достаточно жесткого (режимного) упорядочения информационного обмена между обладающими известной автономией, а порой и пространственно-временной разделенностью субъекта и объекта.

Заметим, что использование термина «режим» в данном случае вполне оправданно. Целенаправленно формируемые системы управления, как правило, существенно изменяют среду функционирования, из компонентов которой они не только во многом возникают, но и которые используются в дальнейшем в привносимых в среду управлением целях. Среда же эта отнюдь не аморфна и вовсе не так уж податлива к управленческому вмешательству. Напротив, система управления постоянно испытывает эрозию, а порой и агрессивное воздействие со стороны окружающей субстанции.

Примеры общеизвестны. Это - организованная преступность, которая активно вторгается в сферу деятельности не только властных структур, но и общественных объединений. Это - коррупция в среде государственных служащих. Это - и возможные противоречия между различными легальными управленческими структурами, скажем, федеральными и субъектов федерации, устранение которых предполагает весьма жесткую режимную организацию управленческих систем и их взаимодействий.

Утверждая, что формирование компонентов системы управления требует особого и именно режимного опосредования, необходимо обратить внимание и еще на одну характерную черту управления. Будучи явлением объективным, управление имеет собственные, одному ему присущие законы и закономерности. В частности гомеостазис заключается в том, что любая целостная система, в том числе система социального управления, всегда стремится к сохранению своего состояния. Перевод же системы в иное состояние всегда сопряжен с ее перестройкой и преодолением внутреннего сопротивления, обусловленного гомеостазисом.

В управленческой системе эта тенденция действует объективно, а значит, в известной мере вне воли входящих в систему людей [9]. В жизни, а тем более сегодняшней, весьма мало ситуаций, когда компоненты системы управления функционируют в одних и тех же целях, полностью соответствующих отвечающему объективным процессам в системе состоянию. Вообще следует признать, что такого рода ситуации, скорее, малодостижимый идеал, при котором вряд ли понадобилось бы упорядочивать систему специальными средствами. В действительности достижение динамично меняющихся целей всегда сопряжено с переводом системы в новое по отношению к относительно стабильному состояние. Эти своего рода перестроечные управленческие процессы протекают постоянно. Столь же постоянно и внутреннее сопротивление системы управления. И если бы не особые средства ее режимной организации, то целенаправленное функционирование было бы вообще не достижимым.

Отсюда следует важнейший вывод, заключающийся в том, что сущность управленческих режимов заключена в природе самого управления, в данном случае, управления социального. Нельзя построить даже минимально эффективную систему управления, не осуществив при этом режимную организацию ее основных компонентов. Однако все ли в области упорядочения управленческих отношений следует характеризовать как управленческий режим? Если учесть, что любой целостной системе, а именно таковы системы управления, свойственно явление гомеостазиса, то такой вывод следует признать излишне категоричным.

Здесь следует еще раз акцентировать триаду порядок - организация - режим. Порядок и упорядочение - изначальное свойство и некая универсальная цель управления. Ведущими средствами достижения порядка выступают организация и ее особое проявление - режим. При этом в специальной литературе режим повсеместно отождествляется именно с особыми, как правило, жесткими административными (управленческими) действиями и уже в силу этого не может охватывать столь характерные для современного управления явления, как самоуправление и самоорганизацию.

Последнее, однако, опять же справедливо лишь в случаях, когда самоуправление и самоорганизация протекают в строго очерченных рамках, не противоречащих общим целевым установкам и исходному порядку управления. Иными словами, то, что составляет содержание допустимого в управленческой системе гомеостазиса, должно иметь свой режим осуществления. Режим - это та внешняя оболочка, которая обеспечивает само существование системы управления, ее нормальное целенаправленное функционирование и возможность проявления внутри системы потенций самоорганизации и самоуправления [10].

Подчеркнем это особо. Режим и режимная организация управления объективно обусловлены самой его природой, однако в полной мере организация управления ими не исчерпывается. В управлении всегда есть области, в которых действуют механизмы саморегуляции и самоуправления, которые, в свою очередь, могут быть подвержены режимной организации. Режим как таковой закрепляет наиболее важные и уязвимые для системы сферы управленческих отношений, обеспечивающие само существование управленческой системы, достижение целей управления и его эффективное протекание.

Этим, однако, сфера управленческих режимов даже с точки зрения анализа их общетеоретических основ не ограничивается. Обусловлено это сложной природой самого социального управления. В этой связи необходимо обратить внимание на еще одну его отличительную черту - функциональность. Фактически никто из исследователей социального управления не спорит с тем, что его содержание составляет ряд последовательно сменяющих друг друга функций, которые не следует смешивать с функциями самой системы управления. Это именно функции процесса управления, которые являются общими для всех процессов социального управления. Причем в своем единстве и повторяемости они образуют явление, получившее в теории название управленческого цикла.

Надо заметить, что единого мнения по составу этих функций в науке нет, но такие как целеполагание, организация (системы и процессов управления) и контроль выделяют практически все. В динамике функционирования управленческих структур выделяются и другие, носящие, быть может, факультативный характер, но также, безусловно, необходимые для успеха управления [11]. Так, целеполаганию может и должно предшествовать прогнозирование, организации - текущее регулирование системы управления в целом и ее компонентов, контролю - учет и промежуточное корригирование (уточнение) исходных управленческих целей сообразно состоянию среды, наличным ресурсам и иным факторам.

Не вдаваясь в довольно сложную и весьма дискуссионную проблематику функциональной структуры социального управления (это тема особого исследования), отметим лишь то, что в развитой и достаточно масштабной управленческой системе каждая из функций может получать собственное воплощение во внутренней системе управления, формирующейся внутри субъекта управления исходной системы. Для этой вторичной системы изначально справедливо все то, что говорилось выше. Добавим лишь, что средой функционирования этих вторичных систем становятся обволакивающие их управленческие отношения исходной системы управления. Поэтому здесь возникает потребность установления особого функционального порядка и соответственно функциональных управленческих режимов, закрепляющих его (этого порядка) основополагающие компоненты, включая как отдельные функции, так и их взаимосвязи в управленческом цикле (циклах). Такого рода функциональные управленческие режимы могут охватывать отдельные компоненты субъекта управления, его объекта, а также протекающие в системе управления сложные информационные потоки, включая, скажем, документооборот или систему делопроизводства [12].

Наконец, последней из наиболее значимых областей проявления управленческих режимов, которая следует непосредственно из общетеоретических представлений об управлении, является область взаимодействия различных систем управления в социуме. Здесь, по существу, наблюдается своего рода симбиоз всего того, о чем говорилось выше. В частности, многие из систем, которые внешне выглядят вполне самостоятельными, могут представлять собой в онтологии развитые формы обособившихся функций единых процессов управления, поэтому взаимодействие между этими системами может опосредоваться функциональными управленческими режимами. Примерами таких функциональных систем управления могут служить органы, единственным предназначением которых является осуществление контроля и надзора в определенной сфере общественных отношений.

Часть систем находится в отношениях власть - подчинение и их взаимодействие суть взаимодействие субъекта и объекта управления, где проявляются уже упоминавшиеся управленческие режимы, формирующие и поддерживающие в работоспособном состоянии соответствующие управленческие комплексные структуры. Однако здесь могут иметь место и иные режимы, опосредующие, например, взаимодействие находящихся в горизонтальных отношениях и функционально (в смысле функций управления) не связанных между собой систем управления. Еще одним такого рода примером может служить возникновение горизонтальных управленческих отношений внутри вертикальных. Наиболее типичен здесь управленческий договор между вышестоящей и нижестоящей организацией о распределении предметов ведения и полномочий. В данном случае необходимо достаточно жесткое разграничение отношений, в которых разноуровневые системы выступают равноправными партнерами, и тех, где они же находятся в отношениях вертикального подчинения [13].

Прежде чем перейти от уяснения сущности управленческих режимов ко второй части намеченного анализа, т.е. средствам их обеспечения и реализации, подведем краткий промежуточный итог.

Итак, из изложенного становится ясным, что сущность административно-правовых режимов имеет явно объективную природу и обусловлена всеобщими свойствами целостных социальных систем и протекающими в них процессами управления (в данном случае управления социального). В этой связи исходными управленческими режимами, из которых и берут свое начало режимы административно-правовые, представляются следующие:

- режимы, упорядочивающие и устойчиво закрепляющие субъект управления;

- режимы, упорядочивающие и устойчиво закрепляющие объект управления;

- режимы, закрепляющие требуемую степень подчиненности и зависимости субъекта и объекта управления;

- режимы информационного взаимодействия субъекта и объекта управления;

- функциональные управленческие режимы;

- режимы информационного обмена внутри протекающего в системе управления управленческого цикла;

- режимы взаимодействия функционально (в смысле управленческих функций) независимых между собой систем управления;

- режимы разграничения пересекающихся вертикальных и горизонтальных управленческих отношений внутри взаимодействующих между собой управленческих структур.

Естественно, реальное многообразие управленческих режимов безмерно шире этой достаточно абстрактной схемы. Однако, как и всякая онтологическая конструкция, данная схема дает возможность системного взгляда на качественное и количественное богатство действительности, позволяя выделить в ней то, что особенно важно, и оставить в тени то, что не нуждается в активном исследовательском поиске.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


О правовой природе лицензирования
К вопросу о структуре административного процессуального кодекса
Взаимодействие Совета Федерации с иными органами государственной власти в России и за рубежом
Аппарат Президента Российской Федерации
Об ответственности за посягательство на здоровье населения и общественную нравственность
Вернуться к списку публикаций