2013-12-25 10:09:59
ГлавнаяАдминистративное право — Особенности правового регулирования административно-правовых режимов



Особенности правового регулирования административно-правовых режимов


Весьма важное место в сфере государственного управления экономикой играют налоговая и таможенные службы. Здесь также действует целый ряд комплексных режимов. При этом первоосновой налогового режима в стране является Налоговый кодекс Российской Федерации [33], таможенного - Таможенный кодекс Российской Федерации [34]. Налоговый и таможенный режимы могут иметь конкретизацию применительно к особым группам субъектов и объектов, подпадающих под действие соответствующих конкретных комплексных режимов [35]. В этом случае устанавливаются специальные налоговые и таможенные режимы. В системе налоговой службы конкретизирован и режим прохождения государственной службы. Аналогичное имеет место в органах таможенной службы, где установлен режим государственной службы, весьма схожий с режимом, установленным для лиц начальствующего состава органов внутренних дел. Данный режим урегулирован Федеральным законам «О службе в таможенных органах Российской Федерации» [36].

Весьма показательно, что в сфере налогообложения действует особая правоохранительная структура - налоговая полиция, специфика которой диктует необходимость рассматривать ее деятельность не только в сфере государственного управления экономикой, но и в сфере правоохраны. Об этом свидетельствуют, в частности, особые права органов налоговой полиции, определенные пунктом 1 статьи 11 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» [37], который в целом можно рассматривать в качестве источника комплексного режима деятельности данной системы органов.

Согласно названной статье, органы налоговой полиции уполномочены проводить оперативно-розыскные мероприятия с целью выявления, предупреждения и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от уплаты налогов, а также дознание и предварительное следствие по которым отнесены законом к ведению федеральных органов налоговой полиции, а также обеспечения собственной безопасности.

Противоречивое положение сегодняшнего агропромышленного комплекса, который гораздо сложнее поддается рыночным реформам, чем другие сферы экономики, нашло отражение в соответствующих административно-правовых режимах, среди которых с точки зрения проводимой классификации хотелось бы отметить режимы, определяющие особый статус продукции отдельных видов сельскохозяйственного производства - зерна, семеноводства, селекционных достижений, животноводства и др [38]. Здесь вновь встречаются режимы особой поддержки и участия государства в развитии и поддержании данной сферы производства [39].

В связи с переходом к рынку и либерализацией торговли, в России стала актуальной проблема защиты прав потребителей товаров и услуг. В 1992 г. был принят Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» [40], который, по существу, установил комплексный административно-правовой режим защиты этих прав. В 1996 г. была принята новая редакция этого закона [41].

Режим защиты прав потребителей является, по существу, режимом повседневного действия и общего распространения. Его содержание сводится к преимущественному определению прав потребителя и обязанностей продавца товаров или услуг с акцентом на соблюдение прав потребителя. Особое внимание уделяется механизмам обеспечения защиты этих прав, а также ответственности продавца за их нарушение.

Если проанализировать режим защиты прав потребителей с точки зрения определения его укрупненной функциональной направленности, то здесь на первом месте - общее для любого комплексного административно-правового режима упорядочивание определенной, имеющей высокое значение сферы общественных отношений. В этой связи важно подчеркнуть, что, устанавливая приоритет потребителя в отношениях с продавцом товаров и услуг, данный комплексный режим закладывает первоосновы рыночных отношений в сфере массового потребления и тем самым способствует реализации целого ряда базисных для современного общества ценностей.

Нельзя оставить в стороне такую функцию рассматриваемого режима, как обеспечение безопасности товаров и услуг, что является составной частью более общей функции обеспечения общественной безопасности. С этой точки зрения режим предусматривает целый комплекс мер государственного и общественного характера, обеспечивающих эффективную защиту прав потребителя. При этом используется как принуждение, так и меры позитивной ответственности, включая информирование потребителей о качествах и свойствах товаров и услуг, а также их просвещение в области содержания потребительского рынка, способах защиты своих прав и мерах воздействия на продавцов.

Так, глава IV Закона «О защите прав потребителей» - «Государственная и общественная защита прав потребителей» - предусматривает целый комплекс мер административного принуждения, включая предупреждение, пресечение и наложение взысканий на продавцов - нарушителей прав потребителей. В этих мерах просматриваются зачатки более частных конкретизирующих исходный административно-правовых режимов, отвечающих функциям административного принуждения. Такие режимы устанавливаются органами государственной власти и местного самоуправления на уровне подзаконного нормотворчества. Аналогичное касается и мер по реализации основных положений режима защиты прав потребителей [42].

Резюмируя изложенное, следует констатировать, что в области защиты прав потребителей действуют комплексные разноуровневые и взаимосвязанные административно-правовые режимы, обеспечивающие общественный порядок и общественную безопасность и применение в этих целях мер административного принуждения, а также мер позитивной ответственности.

Теснейшим образом к комплексному режиму охраны прав потребителей примыкает режим рекламной деятельности, основы которого установлены Федеральным законом от 18 июля 1995 года № 108-Ф «О рекламе» [43]. О том, что здесь речь идет о комплексном административно-правовом режиме, можно убедиться непосредственно из названия и содержания основополагающих глав. Так, глава II определяет общие и специальные требования к рекламе, глава III - права и обязанности рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей, глава IV - государственный контроль и саморегулирование в области рекламы. Если же оценить режим в целом, то с точки зрения укрупненной функциональной направленности он повторяет все то, что говорилось выше о режиме защиты прав потребителей, а именно: обеспечение определенного порядка в области рекламной деятельности, общественная безопасность и применением мер административного принуждения.

Рассмотрим теперь режимы, характерные для социальной сферы. Довольно своеобразен режим санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Как и в предыдущем случае, этот режим имеет основой законодательную базу - Закон Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [44]. В преамбуле данного закона прямо сказано, что он «направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду».

Статья 2 Закона прямо определяет, что именно включает данный режим. Это:

- профилактика заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения;

- разработка и реализация федеральных целевых программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также региональных целевых программ и научных, научно-технических программ в данной области;

- выполнение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательное соблюдение гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности;

- создание экономической заинтересованности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соблюдении законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

- осуществление государственного санитарно-эпидемиологического нормирования и государственного санитарно-эпидемиологического надзора;

- сертификация продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека;

- лицензирование видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека;

- государственная регистрация потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также впервые ввозимых на территорию Российской Федерации отдельных видов продукции;

- проведение социально-гигиенического мониторинга, научных исследований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

- осуществление мер по своевременному информированию населения о возникновении инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях, а также мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения и пропаганде здорового образа жизни;

- привлечение виновных к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Как легко убедиться из приведенного содержания режима, он сводится к мерам обеспечения общественной безопасности, но уже в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Составными частями режима вновь выступают меры административного принуждения и позитивной ответственности. Однако здесь более явственно, чем в предыдущих случаях, просматриваются две группы базовых мер и составных частей режима.

Первые носят превентивный характер и направлены на поддержание нормальной ситуации. Этому посвящена Глава IV Закона - «Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия». Вторые связаны с преодолением негативных последствий нарушения требований режима и восстановлением нормального состояния регулируемых им общественных отношений. Последнее достигается отнюдь не только мерами административного принуждения и позитивной ответственности, но и проведением органами власти и местного самоуправления комплекса специальных мероприятий, отвечающих специфике возникшей негативной ситуации. Это, например, введение карантина (статья 31 Закона), меры в отношении больных инфекционными заболеваниями (статья 33) и др.

Наконец, специально следует отметить режимы осуществления отдельных видов медицинской помощи. В качестве примера приведем режим трансплантации органов и (или) тканей человека [45], режим психиатрической помощи и гарантий прав граждан при ее оказании [46], режим использования наркотических и психотропных веществ [47] и др.

Особое место среди режимов в социальной сфере занимают режимы охраны культурного достояния страны и безопасного осуществления тех или иных видов деятельности. К числу первых относится, например, режим охраны памятников, культуры и архитектуры, режим особо охраняемых природных территорий, режим ввоза и вывоза культурных ценностей [48]. Некоторые из них носят множественную направленность. Скажем, режим архитектурной деятельности одновременно включает и охрану памятников культуры и архитектуры, и регулирует вопросы охраны окружающей среды, пожарной безопасности и т.д. [49].

Здесь же действуют режимы, прямо ориентированные на охрану среды жизнедеятельности человека. Это, например, режим особо охраняемых природных территорий, установленный Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» [50]. В его преамбуле прямо сказано, что «особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны». Особо охраняемые природные территории отнесены законодателем к объектам общенационального достояния.

Существует и более общий режим охраны окружающей природной среды, установленный Законом Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» [51]. Раздел VIII данного закона посвящен чрезвычайным экологическим ситуациям и мерам по их преодолению.

На отдельных территориях Российской Федерации основными видами деятельности являются те, что прямо связаны с обеспечением обороны и безопасности страны. Соответствующие территориальные образования называются закрытыми. В силу их выраженной специфики здесь устанавливаются особые комплексные режимы, охватывающие организацию власти и управления, а также возможные ограничения прав и свобод проживающего здесь населения. В целом основы режима установлены Законом Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» [52].

Согласно статье 1 Закона, закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

При этом территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Следует подчеркнуть, что границы закрытого административно-территориального образования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав. В ведение органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории.

В закрытых территориальных образованиях могут вводиться в действие особые комплексные режимы обеспечения безопасности. Например, в случае установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в закрытых административно-территориальных образованиях, на территории, прилегающие к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия, социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим на этих территориях, определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Само собой разумеется, что закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам; определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимаются также Правительством Российской Федерации. Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом особенностей, устанавливаемых исходным Законом.

Таким образом, следует констатировать, что режим закрытого административно-территориального образования включает в себя действие целого ряда разнородных режимов, имеющих единую направленность на обеспечение требований безопасности и особого режима функционирования данного вида территориальных образований. Все это в совокупности позволяет характеризовать данный режим не только как комплексный, но и как многомерный в смысле множественности и взаимосвязей составляющих его отдельных комплексных режимов.

Заметим, что данный режим нельзя напрямую отнести к числу режимов административно-политической сферы государственного управления, однако вряд ли здесь можно провести четкий водораздел, ибо речь в действительности идет о функциях как обороны и безопасности, так и правовоохраны. Отсюда вывод о том, что среди административно-правовых режимов, относящихся к различным сферам и отраслям государственного управления есть пограничные, которые имеют межотраслевой характер не только в силу того, что обеспечивают государственное управление в целом, а в силу особенностей охватываемых ими сфер «материальной» (имеется в виду не управленческой) деятельности.

В целом в области антимонопольной деятельности, управления экономикой и социальной сфере немало такого рода переходных режимов, где в той или иной мере начинают проявляться функции и специфика государственного управления административно-политической и правоохранительной деятельностью. Некоторые из них и вовсе носят выраженный административно-политический характер, хотя близко примыкают и к экономике, и к вопросам социальной сферы.

Возьмем для примера режим внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны Российской Федерации [53]. С одной стороны, устанавливается целый ряд режимов сугубо административно-политической сферы государственного управления. Среди них режим захода иностранных судов в морские порты России, режим военно-морских баз и пунктов базирования военных кораблей, режим захода иностранных военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях, в морские порты.

В то же время данный многомерный комплексный режим включает такие составляющие, как режимы поисково-спасательных и судоподъемных операций, создания искусственных сооружений, прокладки подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах и в территориальном море; исследования, разведки, разработки (добычи) и охраны водных биологических ресурсов и других природных ресурсов и окружающей среды внутренних морских вод и территориального моря.

Здесь лее режимы морских научных исследований во внутренних морских водах и территориальном море, защиты и сохранения морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, захоронения отходов и других материалов и сброса вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море, охраны внутренних морских вод, территориального моря и их природных ресурсов. Все это, как несложно заметить, в большей мере примыкает к государственному управлению в области экономики и социальной сферы.

К этому режиму примыкает режим исключительной экономической зоны России, установленный Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» [54], под которой понимается «район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным настоящим Федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права. Определение исключительной экономической зоны применяется также ко всем островам Российской Федерации, за исключением скал, которые не пригодны для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности» (пункт 1 статьи 1 федерального Закона).

Наконец, последняя группа комплексных административно-правовых режимов, на которых необходимо остановиться в данном исследовании, - это режимы административно-политической сферы. К этой сфере, по мнению большинства исследователей, относятся управление в области обороны и военной службы, управление в области безопасности и охраны государственной границы России, управление внутренними и иностранными делами, а также юстицией.



← предыдущая страница    следующая страница →
123456




Интересное:


К вопросу о правовом статусе государственного служащего
Классификация доказательств по делам об административных правонарушениях и их источников.
Административная ответственность за нарушение правил лицензирования
Административно-правовой статус Президента России
Полномочия Президента России и их конституционное закрепление
Вернуться к списку публикаций