2013-12-25 10:09:59
ГлавнаяАдминистративное право — Особенности правового регулирования административно-правовых режимов



Особенности правового регулирования административно-правовых режимов


Виды комплексных административно-правовых режимов

Комплексные административно-правовые режимы представляют собой своего рода открытое множество. Их число постоянно растет одновременно в двух направлениях: первое связано с формированием новых режимов, второе - с их конкретизацией в более частных, связанных с функционированием конкретных систем государственного управления. Поэтому с точки зрения научного исследования простое перечисление комплексных режимов и их обособленный анализ нельзя признать продуктивными. Гораздо важнее попытаться выстроить классификацию этих режимов, ориентированную на их функциональное назначение в государственном управлении. Понятно, что, говоря о функциональном назначении, мы имеем в виду укрупненные блоки функций в рамках разветвленной системы государственного управления, при реализации которых более всего проявляется тенденция к формированию комплексных режимов.

Вместе с тем необходимо иметь в виду и другое. Любой комплексный административно-правовой режим регламентирует определенную функцию или деятельность, которая протекает в отраслях и сферах государственного управления, специфика и целевые установки которых являются определяющими для конкретизации комплексного режима применительно к отдельным управленческим структурам. Помимо этого есть собственная функциональная направленность административноправовых режимов как особого явления, свойственного государственному управлению, которое отражает его собственные закономерности и, в конечном счете, обеспечивает потребности самой управленческой деятельности.

Иначе говоря, сообразно тому, как само государственное управление протекает в определенных отраслях и сферах государственного управления, возникают отражающие специфику этих сфер и реализуемые в них функции государства комплексные режимы. Эти режимы в нормативной форме обеспечивают режимную организацию самого государственного управления как явления общего и универсального для деятельности всех или многих государственных структур. В этой связи комплексные режимы приобретают собственное функциональное назначение в государственном управлении.

Таким образом, пытаясь выстроить классификацию административно-правовых режимов, следует исходить одновременно из двух оснований. Первое и базовое - это принадлежность режимов к отраслям государственного управления. Второе - собственная функциональная специфика комплексных режимов.

Следует учитывать, что все режимы делятся на режимы обычного функционирования и те, которые связаны с преодолением ситуаций чрезвычайного характера. Уже в результате проведенного анализа можно сделать вывод о том, что в данном отношении комплексные режимы подразделяются на режимы нормального функционирования, чрезвычайные, а также те, которые носят смешанный характер, т.е. одновременно заключают в себе регламентацию нормального функционирования и меры по преодолению чрезвычайных ситуаций. Последнее обстоятельство также следует учитывать при построении классификации комплексных режимов. При этом каждый из них, как правило, имеет несколько составляющих. В их числе: определение и закрепление наиболее общих параметров данного режима, а также его многоуровневая конкретизация, включая формирование более частных и, тем не менее, все же комплексных режимов.

Выбирая первоосновой классификации отрасли государственного управления, следует прямо ориентироваться на сформировавшуюся в административном праве позицию по данному вопросу. В этой связи необходимо выделять комплексные административно-правовые режимы, имеющие место в сфере антимонопольной деятельности, области управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферах [1].

Исходный комплексный режим, действующий в сфере регулирования антимонопольной деятельности, имеет основу в нормах федеральных законов. Особое место здесь занимают Закон Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» [2], а также Федеральный закон «О естественных монополиях» [3]. Общий режим ограничения монополистической деятельности необходимо прямо отнести к режимам нормального функционирования. Данный режим не содержит элементов чрезвычайных ситуаций, а в качестве средств реализации используются санкции к нарушителям требований режима.

С точки зрения регламентации самого управления, здесь также нет ничего примечательного. Вся специфика режима заключается в определяемой им деятельности, откуда вытекают требования к соответствующей системе государственного управления в области антимонопольной деятельности. Однако следует подчеркнуть, что сама специфика субъектов-монополистов диктует необходимость установления в отношении них особых режимов деятельности в отдельных ситуациях [4]. Например, в отношении субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса установлен специальный режим банкротства, определяемый Федеральным законом «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса» [5].

Помимо общего существуют комплексные режимы, определяющие деятельность отдельных естественных монополий. Примером здесь может служить комплексный административно-правовой режим газоснабжения, основы которого определяются Федеральным законом «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31 марта 1999 г. [6], режим функционирования железнодорожного транспорта, в основе которого лежит Федеральный закон «О федеральном железнодорожном транспорте» [7], и Транспортный устав железных дорог Российской Федерации [8].

Аналогично обстоит дело применительно к режимам деятельности в области связи. В целом эти режимы определяются Федеральным законом «О связи» [9], но поскольку связь включает в себя целый ряд разновидностей, то в отношении ряда из них установлены собственные комплексные административно-правовые режимы и собственные режимы использования финансовых ресурсов [10].

Так, в области почтовой связи действует режим, определяемый Федеральным законом «О почтовой связи» [11]. Составной частью этого режима является режим тайны связи, установленный статьей 15 данного закона. Еще одной разновидностью связи является федеральная фельдъегерская связь, режим деятельности которой формируется на базе Федерального закона «О федеральной фельдъегерской связи» [12]. Это достаточно специфичный вид связи, являющийся составной частью сил и средств обеспечения государственной безопасности России, что прямо следует из ее задач, определенных статьей 2 указанного закона. Эти задачи сводятся в основном к доставке в административные центры субъектов Российской Федерации и обратно, а также столицы государств-участников Соглашения о межправительственной фельдъегерской связи отправлений особой важности, совершенно секретных, секретных и иных служебных отправлений, в том числе:

- Президента Российской Федерации, органов законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации;

- органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти субъектов Российской Федерации и в отдельных случаях, предусмотренных решениями Правительства Российской Федерации, органов местного самоуправления;

- членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации;

- органов военного управления, в том числе Министра обороны Российской Федерации, Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, главных штабов видов Вооруженных Сил Российской Федерации, штабов родов войск, военных округов, флотов, пограничных округов, округов внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации;

- администраций промышленных и военных объектов, имеющих особо важное государственное значение, по решениям Правительства Российской Федерации.

Кроме того, фельдъегерская служба осуществляет:

- доставку за рубеж корреспонденции, а также технической документации и образцов промышленных изделий по решениям Правительства Российской Федерации;

- доставку корреспонденции глав государств и глав правительств, органов государственной власти государств-участников Соглашения о межправительственной фельдъегерской связи;

- доставку корреспонденции рабочих органов Содружества Независимых Государств, расположенных на территории Российской Федерации.

Естественно, что на данный вид деятельности в полной мере распространяется комплексный административно-правовой режим государственной тайны, основу которого составляет Закон Российской Федерации «О государственной тайне» [13]. В свою очередь, этот режим является составной частью информационных режимов, основу которых составляют, в частности, Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» [14] и Федеральный закон «Об участии в международном информационном обмене» [15].

Следует заметить, что с точки зрения отраслей государственного управления режим фельдъегерской связи является межотраслевым и распространяется на корреспонденцию фактически всех органов государственной власти и в отдельных случаях - органов местного самоуправления. Кроме того, это касается и администрации промышленных и иных организаций, имеющих особое значение с точки зрения безопасности страны. В связи с этим режим фельдъегерской связи вообще выпадает из антимонопольной деятельности и, скорее всего, тяготеет к административно-политической сфере.

Заметим также, что в области связи, возможно даже, больше, чем где-либо еще, проявляется специфика режимной организации в области информации и информатизации. Данный вид режимной организации в целом является межотраслевым и, как отмечалось в первой главе работы, принадлежит к числу режимов, обеспечивающих функционирование любой управленческой структуры. Это более всего проявляется в режиме государственной тайны и сопутствующих ему режимах деятельности, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну. Аналогичное относится к информации ограниченного доступа, конфиденциального и коммерческого характера.

Еще одна область антимонопольной деятельности, на которую следует обратить внимания с точки зрения комплексных административно-правовых режимов, - это область производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Основой этого режима в настоящее время является Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» [16]. При этом отдельные, более частные элементы режима регулируются как законами [17], так и нормативными правовыми актами подзаконного характера, издаваемыми органами государственной власти и местного самоуправления [18].

Заметим, что функционально режим производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции во многих отношениях имеет специфическую направленность на обеспечение общественной безопасности и защиту прав потребителей (с учетом того, что свойственно этому режиму) и обеспечивается мерами административного принуждения.

Комплексные административно-правовые режимы в области управления экономической сферой весьма разнообразны и многочисленны. Их особенность определяется спецификой современной отечественной экономики, переживающей глубинные рыночные преобразования на фоне многолетнего кризиса. При этом государство средствами государственного управления порой вынуждено решать достаточно противоречивые задачи. С одной стороны, это необходимость широкого государственного регулирования и контроля, с другой - потребность в либерализации экономических отношений. В этой связи использование комплексных административно-правовых режимов, закрепляющих отношения в отдельных наиболее значимых видах экономической деятельности и оставляющих достаточно место для свободы субъектов и объектов управления, оказывается как нельзя кстати. Рассмотрим основные разновидности имеющихся здесь режимов.

Прежде всего, они разделяются на отрасли государственного управления, среди которых выделяют управление промышленностью, агропромышленным комплексом, транспортным комплексом, финансами, внешнеэкономической деятельностью, таможенным делом, охраной прав потребителей в области налогообложения, в области использования и охраны природных ресурсов. Исследование каждой из этих отраслей с точки зрения исчерпывающего изучения действующих здесь режимов может составить предмет самостоятельной работы. Поэтому, ориентируясь на цели и задачи нашего исследования, остановимся лишь на некоторых режимах, отражающих специфику режимной организации государственного управления экономикой.

В первую очередь это режим деятельности основных хозяйствующих субъектов в условиях рынка. Уже на первых порах экономических реформ был принят Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25 декабря 1990 г. [19], определяющий основы данного режима. Кроме того, режимной регламентации подверглись процессы преобразования экономики. В связи с этим были установлены режимы, создававшие условия для свободной конкуренции и в целом механизм антимонопольной деятельности государства, о котором шла речь выше.

Потребность в упорядоченной приватизации нашла отражение в режиме, установленном, в частности, Законом Российской Федерации «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» [20], а также в Федеральном законе «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 года [21].

Рыночные реформы неизбежно коснулись и внешнеэкономической деятельности, где также были установлены особые комплексные режимы. В их основе такие акты, как Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» [22] и Федеральный закон «Об экспортном контроле» [23]. Следует подчеркнуть еще одну разновидность комплексных административных режимов, которая представлена первым из названных актов - Федеральным законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». Здесь, и это следует подчеркнуть особо, мы имеем дело с режимом, который также является разновидностью комплексных режимов, однако ориентирован лишь на субъекты государственного управления. При этом деятельность субъектов управления охвачена режимом лишь в определенной отрасли государственного управления применительно к конкретной части осуществляемых здесь функций. В итоге такого рода режим можно характеризовать как отраслевой комплексный режим функционирования субъектов государственного управления.

В этой связи заметим, что режимы, устанавливаемые положениями о конкретных органах государственного управления, комплексными не являются, ибо не носят нормативного характера по отношению к субъектам управления. В них эти субъекты четко обозначены, а компетенция однозначно определена.

Напротив, упомянутый выше режим, изначально определивший положение предприятий и осуществляемой ими предпринимательской деятельности [24], является комплексным административно-правовым режимом функционирования объектов государственного управления. Примерами такого режима являются также режим функционирования производственных кооперативов, установленный Федеральным законом «О производственных кооперативах» от 8 мая 1996 г. [25], режим финансово-промышленных групп [26], режим функционирования банков и банковской деятельности [27] и др.

Отметим, что регламентация взаимоотношений производственных кооперативов с государством также составляет часть соответствующего режима, чему специально посвящена глава VII Закона. В данной связи нельзя не упомянуть и о режимах, которые определяют деятельность разного рода объединений субъектов рыночных отношений. Примером может служить режим деятельности торгово-промышленных палат, установленный Законом Российской Федерации «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» [28].

В итоге констатируем, что среди комплексных режимов есть режимы, которые раздельно определяют функционирование субъектов и объектов управления.

Особое место в государственном управлении промышленностью занимают режимы, обеспечивающие безопасное осуществление тех или иных функций. Основной из них введен Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 года [29]. Кроме того, режимы безопасности могут устанавливаться и в отдельных сферах производства [30].

Особое место в государственном управлении рыночной экономикой занимают разрешительные процедуры, посредством которых государство допускает к отдельным видам деятельности субъектов рыночных отношений. Это, в частности, лицензирование, сертификация, аттестация и др. В данном случае важно отметить, что обеспечение свободы конкуренции требует здесь четко определить требования к проведению соответствующих процедур и ограничить возможное усмотрение субъектов государственного управления. Последнее достигается установлением специальных процедурных режимов. Причем ведущую роль здесь опять же играет законодательство [31].

Главными условиями получения разрешения (в той или иной форме) на осуществление отдельных видов деятельности является обеспечение определенных требований к параметрам и качеству ее результатов. Достигается это особыми процедурами, к числу которых относятся процедуры стандартизации, сертификации, обеспечения единства измерений и др. Эти процедуры также имеют режимную регламентацию и зачастую получают законодательное закрепление [32]. Условно их можно было бы обозначить как режимы стандартизации, считая их разновидностью процедурных режимов. Они имеют межотраслевой характер и в той или иной мере встречаются в любой структуре государственного управления, распространяя свое действие как на его субъекты, так и на объекты.



← предыдущая страница    следующая страница →
123456




Интересное:


Институт ответственности за правонарушения в сфере налогов и сборов
История развития законодательства об административной ответственности должностных лиц
Понятие доказательств по делам об административных правонарушениях и их источников.
Теория административно-правовых режимов
Проблема четкого определения состава должностного административного правонарушения в нормах административного права
Вернуться к списку публикаций