2013-12-25 10:09:59
ГлавнаяАдминистративное право — Особенности правового регулирования административно-правовых режимов



Особенности правового регулирования административно-правовых режимов


Иначе говоря, организации, даже в условиях мирного времени и в режиме нормального функционирования, обязаны осуществлять целый комплекс весьма затратных мероприятий по реализации мероприятий гражданской обороны. Понятно, что в условиях рыночной экономики это никак не отвечает их экономическим интересам и может вообще ставить под сомнение их конкурентоспособность на рынке. Тем не менее Закон прямо отнес гражданскую оборону к сфере безопасности, а значит, дал возможность законодателю в соответствии с частью 2 статьи 55 и частью 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации осуществить известную экспансию в область охраняемых Конституцией прав в целях безопасности.

Подчеркнем, что организации в данном случае очерчены нормативно, причем те из них, которые имеют особое значение с точки зрения обеспечения гражданской обороны, должны определяться Правительством Российской Федерации. В связи с этим нетрудно предположить, что именно такие организации, наряду с органами государственной власти, в первоочередном порядке будут получать соответствующую компенсацию расходов на проведение мероприятий гражданской обороны, предусмотренную статьей 18 федерального Закона.

Статьей 10 Закона определены обязанности граждан в области гражданской обороны. В том числе:

- прохождение обучения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- участие в проведении других мероприятий по гражданской обороне;

- оказание содействия органам государственной власти и организациям в решении задач в области гражданской обороны. Заметим, что речь идет о гражданах вообще, а не только о работниках органов власти и организаций, на которые эти обязанности должны возлагаться в порядке должностных. Таким образом, режим гражданской обороны, по существу, вводит некий круг общегражданских обязанностей, которые возлагаются на всех граждан без исключения. Основание таких действий - это все то же отнесение гражданской обороны к сфере безопасности и применение в этой связи статей 55 и 56 Конституции Российской Федерации.

Статья 11 Закона определяет систему руководства гражданской обороной, где ведущая роль отведена руководителям органов исполнительной власти, включая Правительство Российской Федерации, которые одновременно являются начальниками гражданской обороны. Аналогичное относится и к организациям. Все начальники гражданской обороны персонально ответственны за осуществление входящих в этот режим мероприятий.

В нормативной форме определяются и органы системы государственного управления гражданской обороной. Так, статьей 12 Закона к их числу отнесены:

- федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области гражданской обороны, и его территориальные органы, созданные в установленном порядке;

- структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны;

- структурные подразделения (работники) организаций, специально уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны, создаваемые (назначаемые) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Кроме того, в отдельных случаях могут создаваться специальные органы, осуществляющие управление гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации, а также на территориях, отнесенных к группам по гражданской обороне. Такие органы комплектуются военнослужащими войск гражданской обороны, средства, на содержание которых выделяются из федерального бюджета, и гражданским персоналом, средства на содержание которого выделяются из бюджетов субъектов Российской Федерации. Причем руководители указанных органов назначаются руководителем федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, из числа военнослужащих войск гражданской обороны по согласованию с начальниками гражданской обороны субъектов Российской Федерации, а также территорий, отнесенных к группам по гражданской обороне (пункт 2 статьи 12 Закона). Иными словами, речь идет о возможности создания особых представительств федеральных органов управления гражданской обороной на территориях субъектов Российской Федерации, наделенных широкими властными полномочиями.

Вся выстраиваемая таким образом система гражданской обороны наделена статьей 13 Закона правом нормотворчества и осуществления контрольных и надзорных функций в области гражданской обороны.

Непосредственные функции в области гражданской обороны осуществляют службы гражданской обороны, организуемые начальниками гражданской обороны. Деятельность этих служб обеспечивается воинскими и гражданскими формированиями гражданской обороны.

Если обобщить изложенное относительно гражданской обороны, то здесь ясно просматриваются все отмечавшиеся выше черты комплексных административно-правовых режимов. В центре режима - урегулированная федеральным законом деятельность в области гражданской обороны. Именно эта деятельность и необходимость ее эффективной реализации диктует соответствующую систему субъектов и объектов в области гражданской обороны. Сами эти субъекты и объекты определены нормативно, причем так, что ведущий субъект (а он назван прямо - Правительство Российской Федерации) имеет возможность гибко реагировать на потребности гражданской обороны и соответствующим образом изменять или корректировать ее систему.

Данный режим отличается своей принадлежностью к сфере обеспечения безопасности. В силу этого субъекты государственного управления гражданской обороной получили возможность вовлечения в эту сферу деятельности фактически всех основных категорий субъектов административного права. Более того, данным режимом осуществлена своего рода экспансия в область прав и свобод, что дозволено специальными нормами, установленными статьями 55 и 56 Конституции.

Таким образом, налицо типичный пример комплексного административно-правового режима со всеми присущими ему чертами. Отметим, что столь подробный анализ данного режима осуществлен нами не только в целях чистой иллюстрации изложенного. Приведенный пример характерен весьма полной регламентацией, свойственной комплексным режимам и позволяет на основании анализа норм Федерального закона «О гражданской обороне» вполне корректно обозначить содержание и соответственно компоненты такого режима. Сюда в самом общем случае следует относить:

- назначение и цели режима;

- распределение предметов ведения и полномочий между субъектами режимной организации;

- систему органов государственного управления в области действий режима и порядок их функционирования и взаимодействия;

- полномочия органов местного самоуправления и иных организаций в области режимной организации;

- специальные полномочия субъектов режимной организации в части нормативного регулирования, осуществления надзора и контроля за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим;

- систему непосредственных исполнителей режима, определение их специального статуса, издание соответствующих нормативных правовых актов;

- порядок финансирования и компенсации расходов на осуществление режимной организации как по вертикали системы исполнительной власти, так и в отношении органов местного самоуправления, иных организаций и граждан.

Таковы понятие и наиболее общее содержание комплексных административно-правовых режимов. Естественно, что мы попытались выделить именно общее для каждого отдельного режима. При этом не следует забывать ряд положений, на которые указывалось выше. Так, следует видеть различие между режимами в плоскости цели и средств, где их можно разделить на основные, регулирующие отношения в отдельных сферах общества, и обеспечивающие, которые имеют значимость средств режимной организации. Скажем, в области гражданской обороны есть сама деятельность, т.е. система мероприятий гражданской обороны, и субъекты ее осуществления, которые становятся обладателями специальных статусов - суть режимов-средств обеспечивающего характера.

Нельзя также не учитывать того обстоятельства, что комплексные административно-правовые режимы могут и чаще всего накладываются один на другой. В результате этого возникает множественное взаимодействие этих режимов и соответствующая сложность функций субъектов режимной организации. К примеру, многие элементы гражданской обороны опосредуются режимами секретности, государственной службы, пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, налоговым, таможенным и пограничным режимом, режимом закрытых территориальных образований и многими другими.

Отсюда, в частности, и комплексность средств, которыми обеспечиваются административно-правовые режимы, и соответственно появление комплексных режимов обеспечивающего характера. Недаром в организации государственного управления постоянно растет потребность в универсальных статусных режимах. Именно в этом заключается необходимость тесной интеграции различных составляющих государственной службы, которая наблюдается ныне.

Отметим также вытекающую из нормативного характера основных компонентов комплексных административно-правовых режимов их иерархию. Всякая конкретизация таких режимов, как правило, имеет ступенчатый характер, что обусловлено многоуровневостью и сложностью взаимосвязей субъектов режимной организации. При этом в практике государственного управления возникают и реализуются вторичные, также комплексные административно-правовые режимы, имеющие локальное проявление в отдельных управленческих структурах. Например, общий режим безопасности дорожного движения имеет свою частную представленность в области безопасности военного транспорта, которая в определенной части обеспечивается собственными управленческими структурами (Военной автомобильной инспекцией).

Еще одной важной чертой комплексных административно-правовых режимов является их интегративный характер в отношении порой существенно разнородных правоотношений, которые оказываются объединены в сфере действия режима механизмами его реализации. Учитывая управленческую суть режимов, в этом нет ничего из ряда вон выходящего. Сложные управленческие системы всегда охватывают своим функционированием множественные пересекающиеся сферы общественной жизни, а значит, и весьма разнородные отношения. Если же режим носит весьма масштабный характер, то при определенных обстоятельствах он начинает рассматриваться как некая достаточно автономная комплексная отрасль если не права, то законодательства. В этой связи обратимся к уже упоминавшемуся режиму исполнения уголовных наказаний. Основы этого режима заложены в уголовно-исполнительном законодательстве, которое традиционно рассматривается в качестве одной из отраслей современного права. Справедливости ради надо, однако, заметить, что такая позиция всегда вызывала критику и далеко не все юристы с ней соглашались.

В этой связи небезынтересно обращение к высказываемым в литературе точкам зрения, содержание которых в той или иной мере касается проблематики соотношения исполнения наказания и управления. Чаще всего они ограничиваются тем, что сама постановка исследовательской задачи, в той или иной мере сводящей исполнение наказания к механизмам государственного управления, отрицается. Согласно такого рода позициям, составляющие предмет государственного управления «административно-правовые отношения в деятельности исправительно-трудовых учреждений возникают лишь в процессе организации их функционирования и прохождения службы личным составом» [9] и не имеют, таким образом, места в возникающих в ходе исполнения наказания уголовно-исполнительных правоотношениях. Иначе говоря, исполнение наказания - это одно, а управление - нечто другое, и смешивать их не следует.

Фактически именно эта позиция реализована в действующей модели уголовно-исполнительного права. Вряд ли, однако, такого рода позиция, несмотря на свою распространенность, особенно в среде пенитенциаристов, может считаться исчерпывающей. Один из аргументов наиболее общего характера в доказывании противного состоит в том, что уголовно-исполнительная система является структурой исполнительной власти и осуществляет свои специфические функции посредством и в форме государственного управления. Иного просто не дано. Поэтому в действительности уголовно-исполнительные отношения являются качественно своеобразными лишь содержательно. Формально же они развиваются и реализуются в рамках государственного управления. Отрицать этот факт равнозначно отрицанию универсальности социального управления в отношении разнородных общественных отношений, что абсурдно. В практике исполнения наказания, как ни в какой другой области жизни, «закон сам по себе не стоит ничего, ибо не может самореализоваться вне действий властных структур, применяющих его» [10]. Кроме того, есть немало сторонников той точки зрения, что управленческое содержание прямо свойственно самой достаточно дискуссионной природе этих отношений, которая многие годы обсуждается в рамках проблемы отраслевой принадлежности ныне уголовно-исполнительного, а ранее - исправительно-трудового права.

Здесь можно выделить ряд подходов. Один из них, которому в большей мере привержены специалисты в области исправительно-трудового (уголовно-исполнительного) права, сводится к попыткам обоснования его отраслевой самостоятельности и обусловливающей ее самобытности соответствующих исправительно-трудовых (уголовно-исполнительных) отношений [11]. Казалось бы, именно здесь больше всего аргументов для отрицания самого факта наличия в них управленческого содержания, поглощаемого спецификой этих отношений, что в первую очередь свидетельствует о наличии собственного предмета регулирования предполагаемой самостоятельной отрасли права. Однако в том, что касается свойственного ей метода регулирования, приходится признать, что им является именно администрирование [12]. А это как раз и свидетельствует о том, что содержательно уголовно-исполнительные отношения разворачиваются в плоскости государственного управления и реализуются присущими ему административными методами. Государственное управление способно опосредовать реализацию норм любой отраслевой принадлежности и при этом отнюдь не перестает быть самим собой.

Следует также подчеркнуть, что точка зрения, в соответствии с которой исправительно-трудовое (уголовно-исполнительное) право является самостоятельной отраслью, разделяется далеко не всеми. Отдельные исследователи считают его подотраслью уголовного права [13], а в пространстве между двумя уже названными выше позициями многие годы назад сформировалась так и не опровергнутая точка зрения И.С. Ноя, согласно которой нормы, регулирующие карательную сторону наказания, являются нормами уголовного права, а регулирующие другие его стороны - исправительно-трудового [14]. Понятно, что обе эти точки зрения отнюдь не исключают администрирования как метода регулирования соответствующих отношений и соответственно управленческого содержания, разворачивающегося в динамике их реализации.

Несколько иной подход просматривается в позициях авторов, утверждающих, что исправительно-трудовые отношения носят комплексный характер. Например, А.Л. Ременсон относил их к содержанию особой комплексной отрасли, каковой он полагал исправительно-трудовое право [15]. Некоторые авторы, подчеркивая комплексность исправительно-трудовых отношений, придерживаются точки зрения, согласно которой они вообще не образуют особой отрасли права, а являются отраслью законодательства, объединяющей комплекс правовых норм, регулирующих разнородные общественные отношения, в том числе исходные для государственного управления административно-правовые, возникающие в процессе исполнения наказания [16].

Особое внимание хотелось бы обратить на позицию, в той или иной мере связывающую исправительно-трудовые отношения с уголовным процессом [17]. Наиболее последовательно эта точка зрения развивалась в специально посвященных уголовно-процессуальной проблематике работах И.Д. Перлова. Рассматривая исполнение приговора как стадию уголовного процесса, он утверждал, что процессуальная деятельность отнюдь не завершается обращением приговора к исполнению, а имеет место и в ходе его осуществления. При этом исполнение приговора, в том числе на стадии исполнения наказания, напрямую связано с самим приговором как особым решением [18], реализацией которого, собственно, и является исполнение наказания [19]. В этом качестве оно предстает не чем иным как протекающей в особой процессуальной форме исполнительно-распорядительной деятельностью (государственным управлением), направленной на реализацию приговоров судов к лишению свободы. В таком случае исправительно-трудовое законодательство, действительно, предстает комплексом норм различной отраслевой принадлежности и оказывается в положении именно комплексной отрасли законодательства, но не отрасли права.

Остановимся на этом в анализе нашего примера, констатировав нечто общее и весьма важное. Состоит оно в следующем: комплексные административно-правовые режимы, которые имеют законодательное регулирование и охватывают широкие сферы разнородных общественных отношений, нередко трактуются именно как особые отрасли законодательства, которые на известном уровне развития начинают претендовать и на собственное место в отраслевой структуре права. Поэтому известная ныне размытость границ права административного вовсе не говорит о его растворении в других отраслях, напротив, при внимательном анализе оказывается, что многие из вновь возникших и пока еще формирующихся комплексных отраслей являются ничем иным, как масштабным комплексным административно-правовым режимом, и в действительности должны характеризоваться и анализироваться с позиций административного права как его составные части.

И это вполне объяснимо. Предмет административного права — государственное управление может формировать стабильные структуры комплексных разнородных отношений, получающих специфическое преломление в рамках соответствующих систем управления. Сами по себе они, конечно же, не перестают быть самими собой - отношениями, принадлежащими к другим правовым отраслям. Однако в рамках очерчиваемой комплексным административно-правовым режимом структуры те же отношения облекаются в административно-правовую форму и становятся объектом административно-правового регулирования. Для примера отметим, что труд по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, облаченный в форму особого административно-правового режима, становится государственной службой. Это особый институт административного права, хотя содержательно регулируемые им отношения обладают природой отношений трудового права. И если труд в форме государственной службы - явление типично публично-правовое, то сами по себе трудовые правоотношения все более и более тяготеют к частно-правовым.

В заключение резюмируем изложенное.

1. Комплексные административно-правовые режимы являются особой разновидностью административно-правовых режимов, для которых свойственна нормативность в определении компонентов осуществляющей режим системы государственного управления и принципиальное закрепление основных компонентов составляющей сам режим деятельности.

При этом для комплексных административно-правовых режимов характерен акцент на режим самой деятельности, сообразно чему строится система управления. Такого рода режим обычно урегулирован правом. Причем в последние годы ясно просматривается тенденция к регулированию комплексных административно-правовых режимов федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В целом понятие комплексных административных режимов может быть сведено к следующему определению: под комплексным административно-правовым режимом понимается урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации.

2. В самом общем виде комплексный административно-правовой режим включает:

- назначение и цели режима;

- распределение предметов ведения и полномочий между субъектами режимной организации;

- систему органов государственного управления в области действий режима и порядок их функционирования и взаимодействия;

- полномочия органов местного самоуправления и иных организаций в области режимной организации;

- специальные полномочия субъектов режимной организации в части нормативного регулирования, осуществления надзора и контроля за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим;

- систему непосредственных исполнителей режима, определение их специального статуса, издание соответствующих нормативных правовых актов;

- порядок финансирования и компенсации расходов на осуществление режимной организации как по вертикали системы исполнительной власти, так и в отношении органов местного самоуправления, иных организаций и граждан.

3. Комплексные административно-правовые режимы имеют ступенчатый характер и конкретизируются по вертикали и горизонтали системы государственного управления. При этом могут возникать вторичные комплексные административно-правовые режимы, являющиеся определенным этапом и средством реализации первичного режима.

4. Комплексные административно-правовые режимы разделяются на основные и обеспечивающие. Первые соответствуют целям, вторые - средствам режимной организации государственного управления.

5. Многие из появляющихся ныне комплексных отраслей законодательства в действительности являются сложными формами комплексных административно-правовых режимов и должны анализироваться и изучаться в науке административного права.



[1] Напомним, что основу этого режима составляет Закон Российской Федерации «О государственной тайне» // Российская газета. 1993. 21 сент.

[2] См.: Указ Президента Российской Федерации от 24 января 1998 г. №61 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» // Российская газета. 1998.

[3] См.: Указ Президента Российской Федерации от 24 января 1998 г. № 61 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» // Российская газета. 1998. 3 февр.

[4] Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ред. от 26.11.98 г.) // Российская газета. 1998. 03 окт.; 2 дек.

[5] Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. № 333 «О лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны» // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1540; 1996. № 18. Ст. 2142; 1997. № 20. Ст. 2283; 1998. № 32. Ст. 3899.

[6] Основы данного режима заложены в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

[7] Эти требования определены статьей 5 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

[8] Федеральный закон «О гражданской обороне» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 799.

[9] Управление в области административно-политической деятельности. М., 1979. С. 114.

[10] Гринберг М.С. Пределы принуждения (уголовно-правовой аспект) // Гос. и право. 1994. № 4. С. 41.

[11] Наиболее полно эта позиция представлена в работах Н.А. Стручкова.

[12] См.: Стручков Н.А. Курс исправительно-трудового права. Проблемы общей части. М., 1984.

[13] См., например, Курс советского уголовного права. Т.1. М., 1970. С. 28; Смирнов В.Г. Функции советского уголовного права. Л., 1965. С. 168 и др.

[14] См.: Ной И.С. Теоретические вопросы лишения свободы. Саратов, 1965. С. 162-165.

[15] Ременсон А.Л. Теоретические вопросы исполнения лишения свободы и перевоспитания заключенных: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Томск, 1964. С. 55.

[16] См.: Криминология. Исправительно-трудовое право. История юридической науки. М., 1977. С. 99-100; Раджабов С.А., Явич Л.С. Теория государства и права. Душанбе, 1969. С. 350-351; Пинчук В.И. Отраслевая принадлежность правовых норм, регулирующих исполнение наказания // Труды Высшей школы МВД СССР. 1970. Вып.20. С. 200.

[17] Так, С.С. Алексеев утверждал, что часть норм исправительно-трудового права входит в уголовно-процессуальное право, а другая - трудового. См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Вып.1. Свердловск, 1963. С. 224.

[18] Судебные решения, в частности приговоры, обладают всеми свойствами управленческих решений и могут рассматриваться как их особая разновидность. Подробнее по данному вопросу см.: Лупинская П.А. Решения в уголовном судопроизводстве. М., 1976.

[19] См.: Перлов И.Д. Исполнение приговора. М., 1963. О практической роли судов в исполнении приговоров к наказанию в виде лишения свободы см.: Васильев А.И. Деятельность судов по обеспечению исполнения приговоров к наказанию в виде лишения свободы. Рязань, 1979; Карасев И.Е. Взаимодействие суда и исправительно-трудовых учреждений при достижении целей уголовного наказания (организационно-правовые и процессуальные вопросы): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1973.



← предыдущая страница    следующая страница →
123456




Интересное:


Проблема разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами по установлению административной ответственности
Акты Президента Российской Федерации
Теория административно-правовых режимов
Владимир Федорович Дерюжинский (1861-1920)
Аппарат Президента Российской Федерации
Вернуться к списку публикаций