2013-12-25 10:09:59
ГлавнаяАдминистративное право — Особенности правового регулирования административно-правовых режимов



Особенности правового регулирования административно-правовых режимов


Комплексные режимы в административном праве

Режимы, которые предполагается характеризовать как комплексные, впервые начали рассматриваться применительно к сферам государственного управления, где полномочия субъекта управления распространяются на неопределенный круг объектов. В качестве одного из первых примеров, который иллюстрировал такого рода режимы, был выбран режим безопасности дорожного движения. При этом утверждалось, что такого рода режимы, принципиально отличны от тех, которые свойственны объекту управления, однозначно включенному в систему государственного управления. Здесь объект теряет четкую определенность и персонифицированность и выступает в достаточно абстрактной нормативной форме.

В дальнейшем было показано, что существуют административно-правовые режимы, которые могут распространяться на неопределенный круг не только объектов, но и субъектов государственного управления. Типичный пример - государственная служба, выступающая в качестве административно-правового режима, специально и по существу тотально опосредующего трудовую деятельность государственных служащих, который буквально пронизывает собой все структуры и органы государственной власти. Было также показано, что режимы, которые мы условились именовать комплексными, имеют весьма широкую, если не сказать сколь угодно широкую, распространенность. Они могут проявляться в масштабном и с трудом поддающемся четкому отграничению спектре государственно-управленческих отношений, выполняя широкую гамму функций, которые связаны как с формированием систем управления, так и с определением средств реализации других административно-правовых режимов.

В этой связи уместно задаться вопросом: на что собственно направлены эти режимы? Вопрос далеко не праздный, если учесть, что при анализе общетеоретических основ административно-правовых режимов в качестве исходной было выбрано аксиоматичное положение о целевой направленности любого социального управления. Режимы же рассматривались именно с точки зрения обеспечения достижения заданных в управлении целей. Если с учетом сказанного обратиться к комплексным режимам, то здесь такая целевая направленность фактически не просматривается.

Действительно, ведь управленческие цели всегда конкретны и связаны со столь же конкретной системой управления. В противовес этому комплексные режимы отличаются абстрагированием от конкретных систем управления. Конечно, при анализе того или иного режима можно также обнаружить элементы целеполагания, однако следует признать, что цели эти столь же абстрактны в отношении конкретных управленческих систем, сколь и сами режимы.

Например, статья 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» определяет, что под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Отсюда следует некая довольно абстрактная цель государственной службы. Она состоит в обеспечении исполнения полномочий государственных органов.

В свою очередь, коль скоро речь идет об обеспечении полномочий, то, значит, и о целях, которые эти полномочия собой воплощают.

С другой стороны, если государственные органы не конкретизируются, то столь же абстрактны и их полномочия. В таком случае вряд ли следует расценивать положение анализируемой статьи 2 федерального закона как установление цели государственной службы. Скорее всего, здесь можно говорить о ее назначении. А если брать в учет всю совокупность актов и норм, регулирующих сегодня административно-правовой режим государственной службы, то надо признать, что речь идет об основной (или одной из основных) функции данного режима в отношении всех государственных органов.

Таким образом, следует констатировать, что комплексные административно-правовые режимы лишены конкретной целевой направленности в государственном управлении, но выполняют вполне определенные функции. Эти функции могут быть сформулированы в регулирующих режим нормах, а могут следовать из привязки требований режима к функционированию систем управления. Так, относительно режима государственной службы можно с уверенностью утверждать, что это режим, который регулирует кадровую функцию, присущую любой системе социального, в том числе государственного, управления.

Что касается функций тех или иных административно-правовых режимов, то они могут быть достаточно разнообразны. Тем не менее, это разнообразие отвечает упорядоченному многообразию функций государственного управления. А это значит, что упорядочению и классификации могут быть подвергнуты сами административно-правовые режимы. И все же относительно понятия интересующих нас комплексных режимов это мало что добавляет. Здесь следует вернуться к исходному пониманию режима и рассмотреть его с учетом неопределенности и нормативности анализируемых комплексных административно-правовых режимов в отношении субъектов, объектов и в целом систем государственного управления.

Итак, в своем исходном и наиболее абстрактном понимании режим есть порядок. Соответственно под административно-правовым режимом подразумевается порядок в области государственного управления. И если учесть нормативность комплексных режимов в отношении конкретных структур государственного управления, то остается признать, что с точки зрения их целевой ориентации эти режимы нацелены на порядок и упорядочение как таковые. Иначе говоря, комплексные режимы имеют самоцелью самое себя. В отрыве от конкретных систем они неизбежно вырождаются в порядок и упорядочение ради самого порядка.

Именно порядок и ничто иное является определяющей характеристикой и целью комплексных административных режимов. Однако ситуация резко меняется при реализации этих режимов в конкретных системах государственного управления. Здесь установленный режимом порядок накладывается на функции данной системы и приобретает в ней конкретное место и целевое назначение. Более того, в конкретных системах установленный режимом порядок может реализовываться множественными структурными подразделениями, где трансформироваться в их собственные функции, так что исходный комплексный режим может быть узнаваем в конкретной системе лишь на уровне оценки ее функционирования в целом.

Возьмем, например, режим секретности [1]. Его реализация в конкретной структуре затронет информационное обеспечение управления и деятельности его объекта, кадровую функцию, внутреннее структурирование системы, информационный обмен с другими органами и организациями, пропускной режим, вопросы материально-технического обеспечения деятельности лиц, допущенных к работе со сведениями, составляющими государственную тайну [2], их взаимоотношения с коллегами по службе и т.д. Причем каждый из названных здесь компонентов перестанет быть самодостаточным, и окажется составной частью общей деятельности системы и ее подразделений по достижению общих интегрированных целей.

При этом уточнение или изменение составных элементов режима государственной тайны, например перечня сведений, составляющих тайну, приведет в динамику все компоненты системы и может вызвать в ней серьезные структурные и кадровые изменения. В условиях существенной нормативности соответствующего режима, распространяющего свое действие на множество государственных органов, означенное выше действие по его изменению может вызвать ощутимые подвижки во всей системе государственного управления.

Кстати, в действительности встречается и обратное, когда изменения в структуре государственных органов влекут за собой изменения в административно-правовом режиме. Так, введение в действие перечня сведений, отнесенных к государственной тайне Указом Президента Российской Федерации от 24 января 1998 г. № 61 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне», было произведено, как отмечено в преамбуле самого Указа, «в связи с совершенствованием структуры федеральных органов исполнительной власти» [3].

Следующее, на чем следует остановиться, уточняя понятие комплексных административно-правовых режимов, - это то, на что, собственно, направлен устанавливаемый режимом порядок. Ведь сам по себе порядок ради порядка - пустая абстракция. Упорядочить можно лишь деятельность и ее организацию. Только в связке с конкретной деятельностью порядок превращается в режим ее осуществления. Если же трансформировать эти суждения на комплексные административно-правовые режимы, то следует прямо констатировать, что их нормативность в отношении структур государственного управления возможна лишь в случае, когда регламентированная режимом деятельность имеет для них универсальный характер либо содержит общие элементы, которые могут быть подвергнуты режимной организации без какой-либо прямой связи с конкретными структурами.

Это, естественно, не означает, что все элементы комплексного режима будут непосредственно распространяться на все без исключения структуры, где имеет место упорядочиваемая этим режимом деятельность. В той или иной мере конкретная реализация комплексного режима обычно опосредуется его конкретизацией или привязкой к конкретным структурам.

В предыдущем разделе работы упоминался режим лицензирования, который имеет даже законодательное закрепление на уровне Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» [4]. В отношении же лицензирования деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны, действует специальное постановление Правительства Российской Федерации, вводящее особый порядок лицензирования [5].

Конкретизации подвергаются и ситуационные комплексные административно-правовые режимы, к числу которых можно отнести режим чрезвычайного положения [6]. Для его реализации в каждом конкретном случае издается Указ Президента Российской Федерации, в котором должны быть уточнены и конкретизированы [7]:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

На введение чрезвычайного положения должно быть получено согласие Совета Федерации Федерального Собрания в форме утверждения указа Президента Российской Федерации. На заседаниях соответствующего комитета палаты (обычно это Комитет по безопасности), на котором обсуждается соответствующий указ, в его содержание нередко предлагается внести изменения, которые могут в дальнейшем быть приняты во внимание Президентом.

Таким образом, из того, что изложено выше, следует, что комплексный административно-правовой режим - это особый порядок осуществления деятельности, общей для ряда или всей совокупности государственных органов. Сам факт общности этого порядка и его выражения в форме административно-правового режима подразумевает детальное правовое регулирование комплексных административно-правовых режимов. При этом единой тенденцией следует считать постоянное повышение уровня нормативно-правовых актов, лежащих в основе соответствующих режимов. Изложенное выше позволяет сделать вывод, что в последние годы комплексные административно-правовые режимы все чаще становятся объектом законодательной деятельности, а их основы получают закрепление в федеральных законах и законах субъектов федерации.

Если учесть, что обычно комплексные режимы определяют порядок в особых сферах государственного управления, а их требования нередко затрагивают область реализации прав и законных интересов всей совокупности субъектов административного права, то такая тенденция вполне понятна и ее следует всячески приветствовать. К тому есть ряд оснований, обусловливающих эффективность самого государственного управления, но об этом ниже.

Важно также иметь в виду, что комплексные административно-правовые режимы не только затрагивают права человека и гражданина, но и нередко в той или иной мере ущемляют или ограничивают их. В этой связи нельзя не обратить внимание на соответствующие конституционные положения. Так, часть 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. В то же время часть 3 той же статьи устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Именно это конституционное положение как раз и определяет возможность установления и наиболее общие сферы применения комплексных административных режимов, особенно в случаях отклонения государственного управления от обычного порядка функционирования.

Как прямо следует из Конституции, основания умаления прав и свобод человека и гражданина урегулированы анализируемой нормой исчерпывающим образом. Соответственно административно-правовые режимы, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, также не могут иметь иных оснований и направленности их применения. Кроме того, отсюда ясно следует, что такого рода режимы должны быть урегулированы федеральным законом. Таким образом, сама Конституция России прямо предполагает существенный объем законодательного регулирования комплексных административно-правовых режимов.

Наличие конституционного порядка ставит значительные ограничения для создания и применения административно-правовых режимов органами государства, особенно органами исполнительной власти на уровне подзаконного регулирования. Это, однако, не означает, что административно-правовой режим не может быть создан и урегулирован иными, помимо федеральных законов, нормативными правовыми актами. Например, в том, что касается функционирования самих государственных органов, установление режимов особого варианта действий может быть осуществлено в рамках тех ограничений, которые уже заранее предусмотрены федеральным законодательством, например, законодательством о государственной службе.

Кроме того, следует иметь в виду, что предусмотренный Конституцией порядок ограничения прав и свобод человека и гражданина посредством федерального закона также имеет четкие границы. Часть 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации накладывает запрет на ограничение прав и свобод, предусмотренных статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции. Федеральные законы не могут нарушать названных норм и соответственно служить основанием для установления элементов административных режимов, посягающих на права и свободы человека и гражданина, ими установленные и защищаемые.

Обязательно нужно учитывать, что комплексные административно-правовые режимы могут быть урегулированы не только одними лишь административно-правовыми актами. Так, только что упомянутый режим чрезвычайного положения, согласно статье 56 Конституции Российской Федерации, должен быть урегулирован федеральным конституционным законом. Таким образом, режим, который общепризнан в административном праве как административно-правовой, по существу, регулируется правом конституционным. То же касается, как уже отмечалось выше, правового режима иностранцев, вынужденных переселенцев, беженцев, лиц без гражданства.

Тем не менее соответствующие акты конституционного права содержат нормы административного содержания, и, что самое главное, их реализация невозможна вне обширных административно-правовых процедур, в которых, кстати, и проявляется деятельностное содержание соответствующих правовых режимов в различных сферах государственного управления. В силу этих обстоятельств есть все основания относить соответствующие режимы к числу комплексных административно-правовых, имеющих, однако, первоосновы и частичное правовое регулирование в конституционно-правовых актах. Аналогичное отмечалось нами и относительно режимов реализации процессуальных санкций. Здесь источником соответствующих режимов являются уже процессуальные нормы и акты.

Резюмируя изложенное, можно попытаться дать определение комплексным административно-правовым режимам.

Итак, под комплексным административно-правовым режимом понимается урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его применения.

Проиллюстрируем данное определение характерным примером комплексного административно-правового режима гражданской обороны. Несмотря на свою направленность на действия субъектов административного права в условиях, далеких от нормального функционирования, этот режим имеет постоянный характер и реализуется как режим поддержания непрерывной готовности к наступлению неблагоприятных последствий и их преодолению в обычных условиях функционирования.

Рассматриваемый режим в своей основе урегулирован Федеральным законом «О гражданской обороне» [8]. Распространяется он на предельно широкий круг субъектов административного права, о чем прямо заявлено в преамбуле, где говорится, что «Федеральный закон определяет задачи в области гражданской обороны и правовые основы их осуществления, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также силы и средства гражданской обороны».

С точки зрения исследуемого материала показательна статья 1 Закона, которая определяет саму гражданскую оборону как систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Это свидетельствует о том, что гражданская оборона распространяется как на режим нормального функционирования государственного управления, где осуществляется подготовка к действиям в условиях военного времени, так и на сами военные действия.

Небезынтересны также последующие положения данной статьи, в которых субъект управления - служба гражданской обороны, гражданские организации гражданской обороны и территория, на которой должны осуществляться соответствующие мероприятия, определены нормативно и заранее требуют конкретизации на уровне последующего нормотворчества органов государственной власти и управления, что также предусмотрено статьей 3 Закона.

Обращает на себя внимание основной принцип организации гражданской обороны, определенный пунктом 1 статьи 4 указанного закона. Этот принцип - территориально-производственный. Последнее сразу же подразумевает, что осуществление мероприятий гражданской обороны должно подпадать в сферу управленческих воздействий всей совокупности действующих на той или иной территории Российской Федерации субъектов государственного управления, а также управленческих структур иных организаций, независимо от организационно-правовых форм.

Глава II Закона прямо посвящена полномочиям органов государственной власти и местного самоуправления в области гражданской обороны и ориентирована на разграничение предметов ведения и полномочий, а также установление четкого порядка взаимодействий между ними. При этом соответствующие органы определены нормативно без какой-либо детальной конкретизации.

Глава III Закона возлагает целый ряд специальных обязанностей на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации, а также на всех граждан Российской Федерации. Что касается органов государственной власти и местного самоуправления, то их роль здесь очевидна. Менее очевидны, особенно применительно к обычным условиям функционирования, обязанности и связанное с ними государственно-управленческое влияние на сферу прав организаций и граждан.

Так, статьей 9 к полномочиям организаций в области гражданской обороны отнесено:

- планирование и организация проведения мероприятий по гражданской обороне;

- осуществление мероприятий по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время;

- осуществление обучения своих работников способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

- создание и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию локальных систем оповещения;

- создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Кроме того, на организации, имеющие потенциально опасные производственные объекты и эксплуатирующие их, а также имеющие важное оборонное и экономическое значение или представляющие высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в военное и мирное время, возложены еще более существенные задачи. В частности, они обязаны создавать гражданские организации гражданской обороны и поддерживать их в состоянии постоянной готовности.



← предыдущая страница    следующая страница →
123456




Интересное:


Первые русские ученые-полицеисты дореформенного периода
Значение законодательства, регламентирующего ответственность за правонарушения в сфере налогов и сборов, для юрисдикционной деятельности налоговых органов
Вопросы полицейского (административного) права в трудах И.Е. Андреевского
Административное (полицейское) законодательство России XVIII-первой половины XIX веков и возникновение кафедр благоустройства и благочиния на юридических факультетах российских университетов
Административная ответственность за нарушение правил лицензирования
Вернуться к списку публикаций