2013-12-25 09:57:24
ГлавнаяАдминистративное право — Административно-правовые режимы в управлении правоохранительной деятельностью



Административно-правовые режимы в управлении правоохранительной деятельностью


Совершенствование законодательного обеспечения административно-правовых режимов

В последние годы деятельность федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации получает вполне выраженную направленность на конкретную упорядоченность комплексных по своему социальному и правовому содержанию отношений, которые возникают в связи с реализацией отдельных видов деятельности. Такое стремление вполне понятно. Оно объясняется воистину благими целями упорядочить наиболее важные с точки зрения практического воплощения и значимости виды деятельности, придать более ощутимую прагматичность проводимым в стране преобразованиям, а также попытаться устранить более или менее явные причины кризисного развития экономики и страны в целом.

Но есть в этом и еще один весьма важный момент, о котором нельзя не упомянуть. Былая явная конфронтация законодательной и исполнительной властей вовсе не пропала. В современной слабо развитой и страдающей множественными изъянами политической системе России это было бы просто противоестественно. Однако сохраняющееся здесь противостояние все в большей мере отходит от форм открытой борьбы. И здесь важно видеть два обстоятельства.

Первое заключается в том, что набравшиеся опыта законодатели постепенно осознали, что форма закона в его сугубо позитивном толковании вполне самодостаточна для того, чтобы использовать ее для выработки решений, которые могут, во-первых, достаточно скрытно подменить собой полномочия исполнительной власти, а во-вторых, создать для нее условия, когда государственно-управленческие потенции этой ветви власти окажутся в строго ограниченном русле.

За примерами далеко ходить не следует. Практически любой федеральный закон, который регулирует сегодня особую деятельность (или сферу деятельности), не вторгаясь прямо в сферу исполнительной власти, создает для нее безусловную необходимость преобразовывать систему государственного управления таким образом, чтобы параметры деятельности, заданные законодателем, были безусловно удовлетворены.

Совершенно не случайно в такого рода законах постоянно затрагиваются вопросы разделения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти, а в иных случаях даются прямые предписания власти исполнительной об управленческом обеспечении принимаемого законодательного решения. При этом ставший опытным и грамотным законодатель никогда (или почти никогда) не называет прямо органы исполнительной власти. Они чаще всего присутствуют в законах на уровне абстракций, конкретизировать которые должна сама исполнительная власть.

В качестве примеров приведем лишь несколько таких законов. Это, в частности: Федеральный закон «О гражданской обороне» [1]; Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» [2]; Закон Российской Федерации «О государственной тайне» [3]; Федеральный закон «О почтовой связи» [4]; Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» [5]; Федеральный закон «О федеральном железнодорожном транспорте» [6]; Федеральный закон «О связи» [7]; Федеральный закон «О почтовой связи» [8] и др.

Говоря о практически не скрываемом, но и не называемом прямо смысле действий законодателей, надо все же попытаться абстрагироваться от их корпоративных побуждений и с позиций науки попытаться оценить, а что же является продуктом деятельности законодательной власти? Или еще точнее: какой тип актов создает в данном случае законодатель?

Пытаясь ответить на этот вопрос, учтем два обстоятельства. Одно заключается в том, что своими действиями законодатели создают жесткие границы действий и усмотрения для власти исполнительной. Другое состоит в том, что вынужденная реализовывать законы исполнительная власть выстраивает государственно-управленческую систему, которая должна адекватно отвечать заданным в законе параметрам. Но если взять эти обстоятельства в единстве, то неизбежно следует вывод о том, что волей-неволей согласованные таким образом действия ветвей власти рождают особые режимы осуществления той или иной деятельности.

Теперь закономерен вопрос: что это за режимы? Надо заметить, что появление множества подобных весьма солидных по объему, предмету и разнообразию методов регулирования законов порядком осложнило проблему. У многих исследователей просто-напросто появился соблазн выстраивать из них ни много - ни мало целые отрасли права.

Ну почему бы, например, на основе приведенных выше примеров не начать говорить о почтовом праве, о праве тайны информации (последнее, кстати, по самой своей формулировке вошло бы в конфликт с нормами Конституции), о транспортном праве и т.д. и т.п.? Слов нет, соблазн велик. Но ведь надо видеть и суть. А она здесь, увы, отнюдь не лежит в плоскости умножения правовых отраслей. Ведь деление на отрасли лежит в сущности права. Множить же сущности без меры - это значит разрушать естественную структуру права, а в конечном счете и право как таковое. Вместо него легко вновь ввести в действие массу ничем не обеспеченных законов. И логика нового юридического позитивизма недалека от такого решения вопроса.

Если учесть результаты нашего исследования, то несложно придти к выводу, что речь идет совсем о другом. То, что многим представляется рождением отрасли права, на деле есть правовая регламентация очередного комплексного административно-правового режима. А это значит, что, по сути, современный характер взаимодействия законодательной и исполнительной властей имеет итогом лишь умножение такого рода режимов.

Одно лишь важно подчеркнуть. Режимы эти особого рода. Их принадлежность к административно-правовым проявляется лишь тогда, когда предметно анализируются вопросы их реализации. Если же в духе юридического позитивизма попытаться анализироваться набор составляющих такие режимы норм, то можно придти буквально к любым выводам, ибо принадлежать эти нормы могут к любым отраслям права (либо комплексным отраслям законодательства). При этом административно-правовое существо проблемы остается в тени. И лишь возвращение к реалиям государственного управления ставит все на свои места.

Объяснение здесь получается довольно простое. Действительно, объектом государственно-управленческого воздействия могут быть отношения, регулируемые любыми отраслями права и законодательства. Но ведь субъект-то останется все тем же. Это всегда орган исполнительной власти, еще точнее - орган государственного управления, наделенный полномочиями исполнительной власти. А как известно из теории административного права, именно такого рода правоотношения и являются типично административно-правовыми. В итоге остается согласиться с тем, что разбираемые нами примеры являются разновидностями административно-правовых режимов, имеющих комплексный и нормативный в отношении субъектов и объектов государственного управления характер.

И вот что еще важно подчеркнуть. Возникновение такого рода комплексных административно-правовых режимов нельзя расценивать лишь с точки зрения формы проявления конфликта ветвей власти. Нужно видеть и другое. Конфликт-то этот, наконец, породил самый настоящий консенсус. Нравится это отдельным персоналиям, привыкшим действовать без оглядки на закон, или нет, но быстрое умножение комплексных административно-правовых режимов имеет высокий позитивный потенциал.

Его основа - это, конечно же, верховенство права и закона в наиболее важных отраслях государственной и общественной жизни. Второе - это, еще раз отметим, действенное средство снятия противоречий законодательной и исполнительной властей. Третье - это возможность исполнительной власти варьировать систему государственного управления так, чтобы в наименьшей степени прибегать к резким новациям и реорганизациям.

Управленцам давно известно, что именно резкие подвижки в управленческих структурах наносят им непоправимый ущерб, лишая на долгое время работоспособности еще недавно радовавшие своей завидной эффективностью структуры. В то же время режимами задаются рамки, в которых могут действовать управленцы. Ведь задачи обеспечения эффективности установленной режимом деятельности нельзя решить сколь угодно множественными способами. Всему есть предел. И предел этот лежит в области объективных закономерностей самого управления. Тем не менее у исполнительной власти и конкретных должностных лиц оказывается широкое поле для маневра, что вовсе не плохо в условиях разбалансированной экономики и необходимости углубления проводимых в стране преобразований.

Все эти весьма привлекательные свойства и функции комплексных административно-правовых режимов пока используются далеко не в полную меру. Свидетельство тому - общеизвестная неэффективность действующего федерального законодательства и, увы, как раз тех актов, которые чаще всего и составляют первооснову комплексных режимов. Причины сложившегося положения дел также не представляют собой особого секрета. Главные среди них - это вопросы финансирования и организации.

Называя эти причины в качестве ведущих, необходимо акцентировать следующие. Хорошо известно, например, что процедура федерального законотворчества подразумевает оценку экономической обоснованности рассматриваемых законопроектов. В частности, необходимым условием принятия любого из них, требующего дополнительного финансирования из федерального бюджета, является соответствующее заключение Правительства Российской Федерации. Не секрет, однако, что порой федеральные законы принимались и принимаются из соображений политической конъюнктуры при отсутствии такого заключения либо при отрицательном заключении. Это, конечно, одна из причин сложившегося положения. Но в отношении законов, лежащих в основе комплексных административно-правовых режимов, данная причина отнюдь не является определяющей.

В конце концов, закон и законотворчество - это тоже политика и полностью исключить здесь политическую конъюнктуру вряд ли возможно. Для нас же важно ясно видеть характерные черты комплексных режимов, которые заключаются в их нормативном характере, взаимосвязях, а также конечной реализации на уровне подзаконного нормотворчества и организационных новаций, которые, кстати, могут носить временный либо вообще эпизодический характер.

Именно здесь следует прямо задаться вопросом, учитывает ли законодатель в полной мере эти объективные свойства комплексных режимов? По всей видимости, ответ на этот вопрос должен быть отрицательным. Ведь в действительности при оценке затрат на реализацию принимаемых федеральных законов наиболее весомы аргументы, которые прямо следуют из норм соответствующих законопроектов. При этом весь остальной пласт нормативных, экономических и организационных решений, связанных с необходимостью реорганизации системы государственного управления, остается вне поля зрения. А если он и акцентируется, то лишь на уровне мнения отдельных экспертов, к которому могут и не прислушаться. В результате очевидно, что настоящая цена законопроекта, относящегося к числу тех, что составляют комплексные административно-правовые режимы, остается, по сути, неизвестной.

Действительно, кто и когда досконально подсчитывал во что обойдется реализация норм и других компонентов режимной организации государственного управления? Ведь для того, чтобы это сделать, необходимо, по меньшей мере, определиться с организационными структурами, которые будут воплощать собой режим в его действии. А это значит, что при рассмотрении законопроектов эти структуры должны быть учтены и просчитаны во всех своих составляющих. Только тогда можно будет по-настоящему убедиться в том, понадобятся ли новые бюджетные ассигнования и каковы их предстоящие размеры.

Кроме того, нельзя забывать и о главном для режимной организации - собственно организационном факторе. В этой связи нелишне задаться вопросом о том, проводилась ли вообще когда-либо реальная и достоверная оценка возможностей реализации того или иного комплексного режима в рамках существующей системы государственного управления.

К примеру, значительная часть комплексных режимов подразумевает распределение предметов ведения и полномочий по вопросам реализации режима между федерацией, ее субъектами, органами местного самоуправления, а порой и иными организациями. Между тем в настоящее время единой вертикали исполнительной власти так и не создано. Можно ли в таком случае предполагать эффективность закладываемой в законодательство комплексной режимной организации? Ответ напрашивается сам собой. И он отрицателен.

И вот что еще важно подчеркнуть. Из нормативного характера комплексных административно-правовых режимов ясно следует множественность организационных схем их реализации. Поэтому и отработка этих схем должна носить нормативный характер и предполагать по меньшей мере существенную вариативность. Отсюда особая задача оценки возможностей государственно-управленческих институтов в реализации проектируемых законодателем комплексных режимов.

Думаем, из изложенного ясно следует, что создание нормативной базы комплексных административно-правовых режимов и их реализация в сфере государственного управления неразрывно связаны между собой. Причем связь эта носит особый характер, при котором любому комплексному режиму может соответствовать пусть и ограниченное, но все же множество организационных схем. Каковы же могут быть при этом рекомендации, позволяющие решить проблемы эффективного использования комплексных административно-правовых режимов?

Прежде всего это безусловно обязательная государственно-управленческая экспертиза законопроектов, устанавливающих либо изменяющих комплексные режимы. При этом важно подчеркнуть, что экспертиза должна носить именно безусловно обязательный характер и осуществляться по двум взаимосвязанным направлениям. Первое - это рассмотрение возможностей существующих и перспективы построения специальных структур управления, второе - экономическая экспертиза затратности и эффективности режимных и, естественно, организационных новаций. И только взятая воедино оценка нового режима по названным направлениям может служить основанием для принятия или непринятия соответствующего закона или иного нормативного правового акта.

Само собой разумеется, если проектируемый комплексный режим затрагивает различные уровни управленческой иерархии, то должна быть осуществлена оценка и построены соответствующие организационные механизмы возможностей его реализации на каждом из соответствующих уровней. Это, в свою очередь, может потребовать разработки и принятия целого пакета актов и (или) соглашений о разделе полномочий, а также о финансовом и материально-техническом обеспечении требований режима. Аналогичное может иметь место и применительно к субъектам государственного управления, находящимся в горизонтальных управленческих отношениях. При этом следует помнить о нормативном характере комплексных режимов и вытекающей отсюда вариативности возможных организационных решений.

Таким образом, в качестве промежуточного вывода следует подчеркнуть, что принятие любого нормативного акта, устанавливающего или изменяющего комплексные административно-правовые режимы, должно быть сопряжено со специальной управленческой экспертизой и предварительной подготовкой и согласованием пакета нормативных актов и соглашений, учитывающих специфику построения системы государственного управления в соответствующей сфере общественных отношений.

Теперь об особенностях самой предлагаемой здесь экспертизы. Не секрет, что комплексные административно-правовые режимы и особенно принятие лежащих в их основе законов или иных нормативных правовых актов - это не только инициатива и действия законодателей. Субъекты исполнительной власти также довольно точно уловили тенденцию наращивания комплексных административно-правовых режимов и стремятся использовать ее в своих интересах. В этом, кстати, еще одно доказательство нахождения консенсуса властей в такой интересной форме законотворчества.

Например, многие субъекты исполнительной власти используют эту форму для упрочения своего положения в динамичной системе государственного управления путем подготовки и последующего лоббирования законов типа комплексных режимов о самих себе. При этом чаще всего не учитываются интересы и возможности других субъектов и объектов государственного управления, которые будут вовлечены в сферу действия вновь создаваемого режима [9].

Конечно, есть процедуры согласования, которые предшествуют, например, внесению в Государственную Думу проекта федерального закона Правительством Российской Федерации. Однако, и здесь зачастую вес и значение отдельных ведомств в значительной мере искажают реальную картину последующей реализации режима.

Отсюда закономерна постановка проблемы о том, что предлагаемая государственно-управленческая экспертиза новых или меняющих существующие комплексных режимов должна носить межведомственный характер. Следом встает вопрос о том, кто такую экспертизу должен осуществлять. При его решении следует учитывать значимость и уровень действия того или иного режима. Так, если режим имеет федеральное значение и исходит из федерального закона либо иных актов высших органов государственной власти России, то государственно-управленческую экспертизу лучше всего осуществлять на уровне главного субъекта исполнительной власти в стране - Правительства Российской Федерации.

Вряд ли это может быть осуществлено в рамках компетенции работающих при Правительстве экспертных комиссий. Скорее всего, здесь требуется специальный Научный центр государственно-управленческих экспертиз, созданный и функционирующий при Правительстве Российской Федерации. Задачей этого центра как раз и должна стать, во-первых, экспертная оценка комплексных управленческих решений и, во-вторых, отработка организационных структур и подготовка пакетов решений, связанных с реализацией вопросов режимной организации государственного управления.

Если проектируемые режимы распространяются на отдельные субъекты федерации, то по аналогии с предлагаемым решением федерального уровня могут быть созданы собственные центры. При этом подготовка решений вопросов, затрагивающих компетенцию федерального центра и субъектов федерации, могла бы осуществляться прямым взаимодействием предлагаемых экспертных подразделений.

В этой связи было бы целесообразно поставить вопрос о подготовке и принятии специального федерального закона об обязательной государственно-управленческой экспертизе законопроектов в Российской Федерации. Наличие такого акта позволило бы существенно упорядочить законотворческую деятельность всех субъектов права законодательной инициативы, самым непосредственным образом связав ее с необходимостью организационного и финансового обеспечения принимаемых законов.

Наконец, еще один уровень государственно-управленческой деятельности, на котором осуществляется проектирование комплексных управленческих режимов, - это сами органы исполнительной власти. В них также необходимо проводить соответствующую экспертную оценку. Такого рода задача могла бы решаться имеющимися в этих органах информационно-аналитическими или штабными службами.

Что касается местного самоуправления, то решение о создании здесь экспертных управленческих служб могло бы быть принято органами государственной власти соответствующих субъектов федерации.

Таким образом, в единстве изложенного предлагается выстроить более или менее цельную систему государственно-управленческой экспертизы режимной организации государственного управления. В основе этой системы должен лежать федеральный закон об обязательной государственно-управленческой экспертизе в Российской Федерации. В свою очередь, субъектами реализации данного закона станут органы исполнительной власти и местного самоуправления, их информационно-аналитические и штабные подразделения, а также специально создаваемая сеть центров государственно-управленческой экспертизы.

Предполагаемый результат функционирования системы - существенное укрепление режимной организации государственного управления, упорядочение и повышение эффективности законотворческой деятельности субъектов права законодательной инициативы и как итог - полноценное использование возможностей комплексных административно-правовых режимов для совершенствования всей системы государственного управления в направлении углубления происходящих в стране демократических и рыночных преобразований.

А теперь подытожим изложенное.

1. В последние годы деятельность федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации получает вполне выраженную направленность на конкретную упорядоченность комплексных по своему социальному и правовому содержанию отношений, которые возникают в связи с реализацией отдельных видов деятельности.

2. Появление множественных обширных комплексных административно-правовых режимов нередко рождает стремление их отождествления с новыми отраслями права. Такой подход, скорее всего, может оказаться разрушительным для всей правовой системы Российской Федерации.

3. Свойства и функции комплексных административно-правовых режимов пока используются далеко не в полную меру. Свидетельством тому - общеизвестная неэффективность действующего федерального законодательства и, увы, как раз тех актов, которые чаще всего и составляют первооснову комплексных режимов. Причины сложившегося положения дел также не представляют собой особого секрета. Главные среди них - это вопросы финансирования и организации.

4. Создание нормативной базы комплексных административно-правовых режимов и их реализация в сфере государственного управления неразрывно связаны между собой. Отсюда необходимость детального учета государственно-управленческого фактора в законотворчестве.

5. Принятие любого нормативного акта, устанавливающего или изменяющего комплексные административно-правовые режимы, должно быть сопряжено со специальной управленческой экспертизой и предварительной подготовкой и согласованием пакета нормативных актов и соглашений, учитывающих специфику построения системы государственного управления в соответствующей сфере общественных отношений.

6. Представляется необходимым создать систему государственно-управленческой экспертизы режимной организации государственного управления. В основе этой системы должен лежать федеральный закон об обязательной государственно-управленческой экспертизе в Российской Федерации. В свою очередь, субъектами реализации данного закона станут органы исполнительной власти, их информационно-аналитические и штабные подразделения, а также специально создаваемая сеть центров государственно-управленческой экспертизы.


Маилян Самвел Суренович



[1] СЗ РФ. 1998. №7. Ст. 799.

[2] СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.

[3] Российская газета. 1993. 21 сент.

[4] СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697.

[5] СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.

[6] Российская газета. 1995. 30 авг.

[7] СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 600; Российская газета. 1999. 13 янв.

[8] СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697.

[9] См.: Кучеров A.Л. Правовое регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1998.



← предыдущая страница    следующая страница →
123456




Интересное:


Административно-правовой статус сотрудника милиции
Особенности правового регулирования административно-правовых режимов
Лицензирование как институт административного права
Понятие государственного служащего Российской Федерации и структура его административно-правового статуса
Преодоление коррупции в государственном аппарате
Вернуться к списку публикаций