2013-12-25 09:57:24
ГлавнаяАдминистративное право — Административно-правовые режимы в управлении правоохранительной деятельностью



Административно-правовые режимы в управлении правоохранительной деятельностью


Режимная организация службы в правоохранительных органах

Мы не случайно выделили государственную службу в главе, посвященной административно-правовым режимам в правоохранительной деятельности. Ранее уже упоминалось, что государственная служба представляет собой особый административно-правовой режим. В настоящее время это положение довольно широко обосновано в некоторых статьях, а также диссертации Ю.А. Кожанкова [1]. Прежде чем перейти к непосредственному анализу особенностей государственной службы в области правоохраны, есть смысл повторить здесь его выводы относительно государственной службы вообще. Они сводятся к следующим положениям:

1. Появление государственной службы напрямую связано с происходящими в России преобразованиями общества и государства в направлении демократии и рыночной экономики. При этом совершенно явной становится своего рода инверсия главенствовавших ранее трудовых отношений в отношения государственной службы, которая наступает там и тогда, где и когда происходит реальное разделение гражданского общества и государства.

Деятельность в рамках гражданского общества получает тяготение к гражданско-правовому регулированию, куда, пусть и медленно, начинает двигаться современное трудовое законодательство. Деятельность же, происходящая в рамках государства, в связи с реализацией его полномочий облачается в правовой режим (своего рода мундир) государственной службы и становится государственной службой как таковой.

2. По сути, реализация полномочий государственных органов государственными служащими - это индивидуализированная форма реализации государственной власти. Это не просто труд в его утилитарном понимании, а именно служба, а иначе - деятельность, осуществляемая в рамках особого административно-правового режима, в котором реализуется власть.

3. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» в самом общем виде установил административно-правовой режим, в рамках которого осуществляется исполнение полномочий государственных органов, т.е. административно-правовой режим государственной службы.

4. вместе с тем, в нормах Федерального закона сама государственная служба как деятельность государственных служащих и режим ее осуществления оказались отождествленными. Чисто практически это имеет довольно серьезные последствия. Непонимание истинного смысла совокупности правил государственной службы как особого административно-правового режима снижает возможности эффективной организации деятельности государственных служащих и не дает возможности в полной мере использовать рычаги и методы режимной организации управления.

5. Административно-правовой режим государственной службы принадлежит к числу тех, что имеют сквозной характер в отношении всех государственных органов, и относится к классу комплексных, что подразумевает вариативность форм и методов осуществления этого режима в конкретных государственных органах.

6. Режим государственной службы имеет многомерный характер, в его составе функционирует целый ряд комплексных режимов, имеющих также общий характер в отношении государственных органов. Кроме того, требования режима в их конкретном воплощении напрямую связаны с основным режимом построения системы управления тем или иным государственным органом, в котором конкретизируется их должностная структура, распределение властных полномочий и механизм их реализации.

7. Динамика взаимодействия всех режимов и иных элементов государственной службы, действующих в конкретном государственном органе, образует режимную организацию протекающей в нем государственной службы.

8. Обеспечение единства режима государственной службы на уровне его отдельных видов пока еще не достигнуто. При этом в федеральных законах об отдельных видах государственной службы закреплены нормы и положения, противоречащие исходному режиму государственной службы, который установлен Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Выводы эти представляются крайне важными в отношении рассматриваемого вопроса. Прежде всего они сформулированы применительно к анализу одной из структур административно-политической сферы. Эти выводы основаны на изучении самых общих представлений о государственной службе в расчете на последующий анализ ее разновидностей. Наконец, что особенно важно, в исследовании Ю.А. Кожанкова установлено, что государственная служба как деятельность по исполнению полномочий государственных органов и то, что под ней понимается в законодательстве, суть вещи разные. Первое - это деятельность. Второе - административно-правовой режим ее осуществления. И именно благодаря облачению этой деятельности в форму административно-правового режима, она превращается в государственную службу как таковую, становясь индивидуализированной формой существования государственной власти в ее отдельных функциях.

Хотелось бы обратить внимание и на то, что и во времена советского социализма служба в органах государственного управления административно-политической сферы в значительной мере походила на то, что мы видим сегодня. Вместе с тем, и в этом следует согласиться с Ю.А. Кожанковым, государственной службой в полном смысле этого понятия она все же не была, поскольку решающим условием появления подлинной государственной службы является зримое разделение гражданского общества и государства. Ныне оно происходит, отсюда и существенные новации, которые претерпевает государственная служба в правоохранительной сфере.

Исторически служба эта была и остается поныне неоднородной. Основополагающий для современной государственной службы Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации» (часть 2 статьи 4) предполагает возможность установления особенностей государственной службы в отдельных государственных органах федеральными законами. Для правоохранительной деятельности это положение является крайне важным, ибо сама специфика соответствующей сферы и особенности ее отдельных органов предполагают существенные различия в протекающей в них государственной службе.

Причина все в той же насыщенности административно-политической сферы властными полномочиями, ориентированными прежде всего на интересы государства, вопросы обороны, безопасности и тесно соприкасающиеся с ними в последние годы правоохранительные функции. Наиболее характерны здесь так называемые силовые структуры, которые в основном рассматривались выше.

Начнем с того, что характер протекающей в них государственной службы имеет выраженный военизированный характер, а требования к государственным служащим значительно жестче, чем в других сферах государственного управления.

В целом ряде структур общий статус государственных служащих есть статус военнослужащих. Последний определяется двумя основополагающими законами - Федеральным законом «О статусе военнослужащих» [2] и Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» [3].

В статье 2 последнего прямо сказано, что военная служба - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами:

- в Вооруженных Силах Российской Федерации;

- пограничных войсках Федеральной пограничной службы Российской Федерации;

- внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации;

- в Железнодорожных войсках Российской Федерации;

- войсках Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации;

- войсках гражданской обороны (далее - другие войска);

- инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти (далее - воинские формирования);

- Службе внешней разведки Российской Федерации;

- органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации;

- органах Федеральной пограничной службы Российской Федерации;

- федеральных органах правительственной связи и информации;

- федеральных органах государственной охраны;

- федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации (далее - органы);

- создаваемых на военное время специальных формированиях.

Как видно из этого перечня, значительное число государственных служащих, функционирующих в «силовых структурах», имеют статус военнослужащих.

Однако все это касается лишь их базового статуса. Сам режим государственной службы в этих органах в существенной степени определяется спецификой полномочий самих органов. В силу этого федеральным законодательством в них устанавливаются специальные режимы государственной (военной) службы.

Рассмотрим ряд типичных примеров. Начнем с военной службы в федеральных органах государственной охраны. Ее особенности определены главой IV Федерального закона «О государственной охране» [4]. Часть 2 статьи 19 прямо говорит о том, что военнослужащие федеральных органов государственной охраны проходят военную службу в соответствии с федеральным законодательством о прохождении военной службы с учетом установленных настоящим Федеральным законом особенностей, обусловленных спецификой задач, стоящих перед федеральными органами государственной охраны, и обязанностей, возложенных на них. В части 4 данной статьи указано, что сотрудники федеральных органов государственной охраны при исполнении ими служебных обязанностей являются представителями власти и находятся под защитой государства. Законные требования сотрудников федеральных органов государственной охраны обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами. Воспрепятствование исполнению сотрудниками служебных обязанностей, оскорбление их чести и достоинства, оказание сопротивления, угроза или насилие в отношении сотрудников федеральных органов государственной охраны, посягательство на их жизнь, здоровье и имущество в связи с исполнением указанными сотрудниками служебных обязанностей влекут за собой ответственность, установленную федеральным законодательством

В статье 20 Закона установлены особые гарантии правовой и социальной защиты сотрудников федеральных органов государственной охраны. Например, в части 1 этой статьи указано, что при исполнении сотрудником федеральных органов государственной охраны служебных обязанностей не допускаются применение к нему административных взысканий, его привод и административное задержание, а также личный досмотр, досмотр находящихся при нем вещей, досмотр используемых им транспортных средств без представителя соответствующего федерального органа государственной охраны или без решения суда.

В части 2 и 3 той же статьи Закона особенность этих гарантий просматривается еще более явно. Например:

- военнослужащим федеральных органов государственной охраны, непосредственно несущим постовую службу, а также осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в случае, если их принадлежность к названным органам зашифрована, производится зачет времени военной службы в льготном исчислении для назначения пенсии, присвоения воинского звания и исчисления процентной надбавки за выслугу лет в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации;

- военнослужащим федеральных органов государственной охраны из числа высококвалифицированных специалистов в выслугу лет для назначения пенсии и исчисления процентной надбавки за выслугу лет может засчитываться стаж их трудовой деятельности до зачисления на военную службу в порядке, определяемом руководителями федеральных органов государственной охраны;

- военнослужащим федеральных органов государственной охраны, имеющим право на пенсию за выслугу лет, выплачивается ежемесячная надбавка к денежному довольствию в размере, устанавливаемом Президентом Российской Федерации. Порядок и условия выплаты указанной надбавки определяются руководителями федеральных органов государственной охраны;

- сотрудники федеральных органов государственной охраны, их близкие родственники, а в исключительных случаях также иные лица, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности сотрудников федеральных органов государственной охраны либо принудить их к изменению ее характера, а равно из мести за указанную деятельность, имеют право на государственную защиту, если их жизнь, здоровье и имущество находятся под угрозой в связи с исполнением указанными сотрудниками служебных обязанностей. Порядок и условия предоставления государственной защиты определяются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

- в случае, если каким-либо из перечисленных нормативных актов установлены более льготные условия государственного личного, имущественного страхования или компенсационных выплат в отношении сотрудников федеральных органов государственной охраны, применяются более льготные условия.

Из приведенных примеров, думается, с очевидностью следует весьма льготный режим прохождения военной службы в федеральных органах государственной охраны, который обусловлен спецификой их деятельности по реализации полномочий соответствующих государственных органов.

Аналогичное можно встретить и в других структурах, где сотрудники действуют в условиях режима военной службы, однако режим этот корректируется применительно к специфике государственных органов, в которых осуществляется государственная служба.

Рассмотрим дополнительно к примеру Федеральной службы охраны государственную службу в органах Службы внешней разведки Российской Федерации. Ее особенности закреплены Федеральным законом «О внешней разведке» [5]. Также, как и в предыдущем примере, статьей 17 этого Закона определено, что на военнослужащих органов внешней разведки Российской Федерации распространяется действие федеральных законов, регулирующих прохождение военной службы, с учетом установленных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами особенностей, обусловленных спецификой выполняемых указанными военнослужащими функций. Особенностям этим посвящена глава III Федерального закона.

Последние достаточно интересны. Например, в отличие от других структур, где этот вопрос решается нормативно, предельный возраст пребывания на военной службе военнослужащего кадрового состава органов внешней разведки Российской Федерации устанавливается руководителем самостоятельного органа внешней разведки Российской Федерации либо руководителем федерального органа исполнительной власти, в структуру которого входит орган внешней разведки Российской Федерации, в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, но не может быть менее предельного возраста, установленного федеральным законом (статья 17).

Статьей 18 установлено, что сотрудники кадрового состава органов внешней разведки Российской Федерации для выполнения своих функциональных обязанностей могут в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона без раскрытия их принадлежности к органам внешней разведки Российской Федерации занимать должности в федеральных органах исполнительной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях. Должностные лица указанных федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций несут установленную федеральными законами ответственность за разглашение сведений о принадлежности этих сотрудников к органам внешней разведки Российской Федерации.

При этом, однако, сотрудникам кадрового состава органов внешней разведки Российской Федерации запрещается принимать негласное участие в деятельности органов законодательной (представительной) или судебной власти, а также общественных объединений и религиозных организаций в Российской Федерации в целях оказания влияния на характер их деятельности.

Статьей 22 Закона установлены особые меры социальной защиты сотрудников внешней защиты. В их числе есть также непосредственно связанные со спецификой деятельности этих органов. В частности:

- все сотрудники кадрового состава этих органов подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму их пятнадцатилетнего денежного содержания;

- вред, причиненный здоровью сотрудника кадрового состава органа внешней разведки Российской Федерации или члена его семьи в связи с осуществлением разведывательной деятельности, возмещается в полном объеме за счет средств федерального бюджета. Из этих же средств указанным лицам выплачивается единовременное пособие в размере от их годового до семилетнего денежного содержания, установленного на день начисления пособия, в зависимости от степени утраты трудоспособности;

- в случае гибели сотрудника кадрового состава органа внешней разведки Российской Федерации или члена его семьи в связи с осуществлением разведывательной деятельности государство оплачивает расходы по подготовке к перевозке и по перевозке останков к месту захоронения, оговоренному в завещании или указанному близкими родственниками (в случае их отсутствия - руководством органа внешней разведки Российской Федерации), а также расходы по захоронению останков сотрудника органа внешней разведки Российской Федерации. Семье погибшего выплачивается единовременное пособие в размере его пятнадцатилетнего денежного содержания, установленного на день начисления пособия. Помимо этого семья погибшего пользуется льготами при решении вопросов социально-бытового обеспечения в порядке, устанавливаемом федеральными законами;

- государство обязано всемерно содействовать безусловному освобождению сотрудника кадрового состава органа внешней разведки Российской Федерации и членов его семьи, задержанных, арестованных или осужденных за пределами территории Российской Федерации в связи с осуществлением разведывательной деятельности;

- в случае полной или частичной утраты сотрудником кадрового состава органа внешней разведки Российской Федерации профессиональной пригодности в результате его расшифровки или по другим, не зависящим от него причинам орган внешней разведки Российской Федерации обязан трудоустроить указанного сотрудника или создать условия для его профессиональной переподготовки, включая компенсацию связанных с этим расходов;

- имущественный ущерб, нанесенный сотруднику кадрового состава органа внешней разведки Российской Федерации и членам его семьи в связи с осуществлением разведывательной деятельности, возмещается государством за счет средств федерального бюджета в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Все изложенное, несомненно, зиждется на общем статусе военнослужащих, однако специфика статуса сотрудников кадрового состава органов внешней разведки из приведенных примеров достаточно очевидна.

Думаем, сказанного достаточно, чтобы проиллюстрировать специфику государственной службы в структурах административно-политической сферы государственного управления, в которых служба эта основана на общем статусе военнослужащих. Аналогичное можно встретить во внутренних войсках МВД России, Федеральной пограничной службе, Федеральной службе безопасности и других органах исполнительной власти, обозначенных Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе».

Во многих случаях к военной службе весьма близка государственная служба лиц начальствующего состава правоохранительных органов.

Речь идет о службе в органах внутренних дел, таможенной службы, службе в учреждениях и органах Главного управления исполнения наказаний Минюста России и др. Режим прохождения государственной службы в этих органах также основывается на федеральном законодательстве.

К примеру, в отношении лиц начальствующего состава МВД России действует Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации [6], таможенных органов - Федеральный закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации» [7], налоговой полиции - Закон Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» [8] и т.д.

Практика издания такого рода актов показывает, что устанавливаемые в правоохранительных структурах режимы государственной службы для лиц начальствующего состава во многом копируют режим военной службы, однако в каждом из них есть стремление к всестороннему учету особенностей деятельности соответствующих государственных структур.

Вместе с тем известная общность государственной службы для военнослужащих и лиц начальствующего состава проявляется в их существенном отличии от общих подходов к государственной службе, установленных Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации».

В содержательном отношении эти отличия в основном сводятся к установлению во-первых, более жестких требований к государственным служащим и, во-вторых, более весомых гарантий правовой и социальной защиты. Обеспечение этих более жестких требований имеет целью реализацию того широкого объема властных полномочий, которые сосредоточены в любом органе административно-политической сферы государственного управления. Само по себе это выливается в наличие особых механизмов режимной организации государственной службы, которые имеют в своей основе либо институт военной службы, либо институт лиц начальствующего состава.

Анализируя режим государственной службы в таможенных органах Ю.А. Кожанков, на диссертацию которого мы уже ссылались, отметил существование материальных и процессуальных компонентов в режимной организации государственной службы, особенно в силовых структурах. Первый обычно относится к определению статуса военнослужащих или лиц начальствующего состава, второй связан с дисциплинарными или статусными отношениями, основанными на формализации служебного долга и его материализации в системе воинских или специальных званий. Эти элементы режима по существу сводятся к отношениям служебной дисциплины, а дисциплинарные отношения как раз и выполняют роль процессуальных компонентов режимной организации государственной службы.

Если сопоставить воинские и специальные звания с классными разрядами, присвоение которых предусмотрено Федеральным законом «Об основах государственной службы», то несложно убедиться, что разряды отражают лишь уровень квалификации государственных служащих и присваиваются им по должности. Что же касается воинских и специальных званий, то они, хотя и отражают должностное положение, но в большей мере тяготеют к отношениям служебной дисциплины. Все это дает основания согласиться с мнением Ю.А. Кожанкова о том, что в базовом режиме государственной службы дисциплинарные (процессуальные) отношения находятся лишь в зачаточном состоянии и реальным механизмом режимной организации не являются.

В противовес этому есть смысл подумать о специальном федеральном законодательстве о дисциплинарных отношениях в режиме государственной службы, что позволит повысить ее эффективность во всех органах государственной власти.

Резюмируем изложенное в ряде выводов:

1. Г осу дарственная служба в том виде, в каком она представлена в современном законодательстве, отождествлена с административно-правовым режимом осуществления этой специфической деятельности по реализации полномочий государственных органов. Поэтому следует разделять деятельность - государственную службу и режим государственной службы как режим ее осуществления.

2. Специфика самой административно-политической сферы, правоохранительной деятельности и особенности ее отдельных органов предполагают существенные различия в протекающей в них государственной службе и режиме ее осуществления. Причиной этого является насыщенность административно-политической сферы властными полномочиями, ориентированными прежде всего на интересы государства, вопросы обороны, безопасности и тесно соприкасающиеся с ними в последние годы правоохранительные функции.

3. Характер протекающей в них государственной службы имеет выраженный военизированный характер, а требования к государственным служащим значительно жестче, чем в других сферах государственного управления.

4. Государственная служба в структурах обороны и безопасности является чаще всего разновидностью службы военной. Однако в каждой из структур административно-политической сферы военная служба обладает существенными особенностями, определяемыми спецификой полномочий соответствующих органов государственного управления.

5. В правоохранительных структурах административно-политической сферы режим государственной службы приближен к режиму военной службы, однако отличается от нее как правовым положением государственных служащих, так и характером выполняемых ими полномочий.

6. В правоохранительных органах чаще всего режимная организация государственной службы отличается наличием материальных и процессуальных компонентов. Первые определяют статус государственных служащих, вторые - процесс реализации полномочий государственных органов. Процессуальная часть режимной организации государственной службы имеет здесь форму дисциплинарных отношений, основанных на формализованном служебном долге, имеющем материальное воплощение в воинских либо специальных званиях.



[1] См.: Петров С.М., Кожанков Ю.А. Государственная служба в Российской Федерации как разновидность административно-правового режима // Право и жизнь. 2000. № 26; Кожанков Ю.А. Режимная организация государственной службы и ее составляющие // Право и жизнь. 2000. № 26; Его же: Режим государственной службы в таможенных органах Российской Федерации (теоретико-прикладной аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.

[2] Российская газета. 1998. 2 июня.

[3] СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

[4] СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594.

[5] СЗ РФ. 1996. №3.

[6] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70.

[7] СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.

[8] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 29. Ст. 1114.



← предыдущая страница    следующая страница →
123456




Интересное:


Коррупция как фактор дезорганизации государственного аппарата
Полномочия Президента России и их конституционное закрепление
Система прав, обязанностей и гарантий государственного служащего Российской Федерации
К вопросу о структуре административного процессуального кодекса
Административное (полицейское) законодательство России XVIII-первой половины XIX веков и возникновение кафедр благоустройства и благочиния на юридических факультетах российских университетов
Вернуться к списку публикаций