2013-12-25 09:57:24
ГлавнаяАдминистративное право — Административно-правовые режимы в управлении правоохранительной деятельностью



Административно-правовые режимы в управлении правоохранительной деятельностью


Основные виды административно-правовых режимов в сфере правоохранительной деятельности

Правоохранительная деятельность является существенным элементом функционирования, по существу, любых органов административно-политической сферы. В меньшей мере это, пожалуй, свойственно лишь органам государственного управления в области иностранных дел. Однако и здесь она, безусловно, имеет место.

Последнее прямо следует из концепции разделения властей, согласно которой главная функция исполнительной власти в сопоставлении с властями представительной и судебной состоит в исполнении законов. Представить же себе реализацию права вне, пусть и ограниченного, числа правоохранительных функций в принципе невозможно, ибо в противном случае добиться правомерных действий в повседневной оперативной деятельности органов исполнительной власти крайне трудно. Внешний контроль и надзор вряд ли смогут это обеспечить. Слишком уж разветвлена и сложна по содержанию правоприменительная практика органов государственного управления.

Вместе с тем правоохранительную деятельность органов исполнительной власти вообще и тех из них, которые прямо нацелены на правоохрану, безусловно, следует разделять. В данном случае мы говорим именно о втором типе функций, когда правоохрана выступает основным содержанием деятельности соответствующих органов.

Ситуация такого рода двойственности в системе исполнительной власти не является чем-то новым для науки и уж тем более практики. В частности, она предметно анализировалась в начале 80-х годов теоретиками права. При этом отмечалось, что связь права как такового в форме правоохраны с государственным управлением в первую очередь дает о себе знать в специфике целей, которые присущи любым процессам правового регулирования.

Все их многообразие в действительности сводится к двум основным видам, которые условно можно обозначить как материальные и юридические [1]. «Материальные цели касаются общественных отношений в неправовой области. Эти цели могут иметь экономический, политический, идеологический и другой характер. Вместе с тем во всей сумме целей, лежащих в основе правовых предписаний, следует выделить цели, где ближайшим объектом будет само право, особенно его неуклонное исполнение и соблюдение» [2].

Главная юридическая цель - обеспечение исполнения требований права (охрана законности). В свою очередь, ее достижению служат те, что определяют гарантии законности [3]. К ним относятся: предотвращение возможных правонарушений, восстановление нарушенного правомерного состояния, предупреждение фактов совершения правонарушений лицами с неустойчивой или антиобщественной морально-правовой установкой (общая и частная превенция) [4].

Приведенное выше членение целей правового регулирования, по существу, выделяет в нем собственно правовое и неправовое (условно говоря, социальное) содержание. В части, касающейся «материальных» целей, правовое регулирование во многих отношениях предстает как обычное традиционное управление, но вот в том, что касается целей юридических, то здесь дело обстоит иначе, поскольку в действие вступают все те особенности, которые характерны для самого права как такового и которые далеко не всегда проявляются в области управления.

В качестве инструмента управления правовое регулирование не только закрепляет цели, условно обозначенные в данной теоретической схеме в качестве материальных, но и обеспечивает их достижение. В свою очередь, юридические цели и процесс их реализации воплощают собой те границы, в которых достижение целей материальных будет оправданным и допустимым с точки зрения исходных для правового регулирования норм права. В этом отношении правовое регулирование входит в число ведущих компонентов формы социального управления (по материальным целям), сдерживает и направляет активность его субъектов и, что следует подчеркнуть особо, лишь в конечном счете оказывается ориентированным на цели материальные. Таким образом, качественное различие и довольно автономное достижение материальных и юридических целей правового регулирования, по существу, выделяет в нем две взаимосвязанные ветви, соотносящиеся между собой как содержание и форма.

Следует подчеркнуть, что отмечаемое членение целей правового регулирования - это отнюдь не только теоретическая конструкция, оно имеет место в действительности и самым непосредственным образом связано со специфической функцией правоохраны и деятельностью соответствующих государственных правоохранительных структур. Для них юридические цели есть не что иное, как главные цели собственной деятельности.

Обычно достижение юридических целей правового регулирования осуществляется по трем взаимосвязанным и дополняющим друг друга каналам. Во-первых, в силу сознательного правомерного поведения субъектов, действующих в сфере регулируемых правом общественных отношений под влиянием позитивной ответственности. Второй канал используется в случаях, когда право регулирует сложно организованную деятельность, а исполнение его норм обеспечивается присущей этой деятельности внутренней организацией и протекающим в ее рамках управлением. В-третьих, достижение юридических целей может происходить в результате внешних упорядочивающих воздействий, осуществляемых в ходе целенаправленной реализации функций правоохраны, которая призвана обеспечить неуклонное исполнение требований законодательства и восстановление нарушенного правомерного состояния. При этом во многих своих составляющих правоохранительная деятельность осуществляется непосредственно в сфере государственного управления, в частности органами внутренних дел.

Существует даже мнение, что правоохрана - это вообще разновидность государственного управления [5], однако, скорее всего, такое отождествление верно лишь для органов исполнительной власти. Понятно, скажем, что для власти судебной оно вряд ли применимо. Здесь правоохранительная функция в основном протекает в особых процессуальных формах, которые, правда, могут иметь управленческую интерпретацию, но к государственному управлению как таковому все же не сводятся. В целом, характеризуя правоохрану, правильней, на наш взгляд, говорить об особой сложной по составу государственной функции, которая частично реализуется в форме государственного управления, ориентированного на достижение соответствующих юридических целей.

Сама специфика юридических целей, которые в качестве целей государственного управления преследует правоохрана, воплощена в функционировании правоохранительных органов и предопределяет особую специфику правоохранительной деятельности. Традиционное управленческое содержание в ней зачастую неявно, поскольку лишь в конечном счете проявляется в процессах, прямо ориентированных на достижение целей материального характера, по отношению к которым преследующая юридические цели правоохрана носит как бы дополняющий и служебный характер. Однако в случаях, когда обе группы целей и механизмы их достижения анализируются в единстве, собственная управленческая функция правоохраны, обеспечивающая действенность исходной для нее самой и правового регулирования в целом юридической формы, становится достаточно явной.

Иначе говоря, в исполнительной власти, особенно в административно-политической сфере, правоохранительная деятельность, действительно, имеет характер государственного управления и может рассматриваться в его ключе. В последнем случае мы имеем целый ряд органов, осуществляющих правоохранительные функции в качестве основного содержания своей деятельности. При этом следует подчеркнуть, что далеко не все они прямо обозначены законодателем как правоохранительные.

Если говорить о собственно правоохранительных органах, то в современных учебных курсах из числа тех, что принадлежат административно-политической сфере, к ним относят органы внутренних дел и внутренние войска МВД России, органы налоговой полиции, таможенные органы [6], Федеральную службу безопасности, Службу внешней разведки, Федеральную службу охраны, ФАПСИ, Федеральную пограничную службу, уголовно-исполнительную систему и систему судебных приставов Минюста России.

Преимущественная принадлежность этих структур к правоохране непосредственно следует из действующего законодательства, где они либо прямо перечислены в числе правоохранительных структур государства, либо это следует из законодательно закрепленных функций этих органов.

Например, относительно милиции это закреплено в статье 11 Закона Российской Федерации «О милиции» [7], где определены ее права. Применительно к внутренним войскам МВД России, их принадлежность к правоохранительным структурам обнаруживается уже в статье 1 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» [8], где указано их предназначение, заключающееся в обеспечении безопасности личности, общества и государства, защите прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств.

Принадлежность органов налоговой полиции к правоохранительным структурам прямо обозначена статьей 1 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» [9], где сказано, что федеральные органы налоговой полиции являются правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации.

Аналогичное можно встретить относительно таможенных органов Российской Федерации. Применительно к ним в статье 1 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» [10] говорится, что таможенные органы входят в систему правоохранительных органов.

Функциональную принадлежность других вышеназванных структур к правоохране можно проследить по функциям, закрепленным в законодательстве о соответствующих структурах государственного управления [11].

Существенной особенностью правоохранительных органов, функционирующих в административно-политической сфере, является теснейшая связь их функций с функциями обеспечения безопасности и функциями обороны. Последние распределяются здесь отнюдь не равномерно и в большей мере определяются деятельностью внутренних войск, ФСБ, Федеральной службы охраны, ФАПСИ и СВР. В меньшей мере это касается МВД и подразделений ГУИН Минюста России.

Последнее, однако, требует известной оговорки, поскольку подразделения специального назначения этих структур и ОМОН в последнее время самым активным образом привлекаются к боевым операциям в ходе установления конституционного порядка в Чеченской Республике. Что касается подразделений МВД, то они участвовали и в международных миротворческих операциях, проводимых международным сообществом под эгидой ООН, в частности в Югославии.

Последнее в общем-то вполне понятно с точки зрения особенностей сложившейся в стране криминогенной ситуации и массовых правонарушений, прямо затрагивающих интересы личности, общества и государства в сфере обеспечения национальной безопасности. Современные правоохранительные структуры все более и более начинают походить на «силовые», а сам силовой компонент занимает в их деятельности доминирующее место. Понятно, что с точки зрения эффективного осуществления правоохранительной функции как таковой это мало продуктивно, ибо сама по себе она имеет основания в теснейшем взаимодействии со структурами гражданского общества для осуществления профилактических и предупредительных мероприятий.

Между тем реальность сегодняшней жизни решительно опрокидывает этот устоявшийся во времена советского социализма доминирующий взгляд на правоохранительную функцию. Именно постоянно растущая угроза национальной безопасности страны в плане массовых правонарушений и бурного роста наиболее опасных преступных проявлений заставляет правоохранительные структуры переориентировать свою деятельность в направлении расширенного использования своих силовых возможностей. Это таит в себе опасность нарушений в деятельности самих правоохранительных органов. Последнее же предопределяет необходимость широкой режимной регламентации их деятельности.

В этом, подчеркнем особо, кроется еще одна важнейшая причина широкого распространения административно-правовых режимов в функционировании современных правоохранительных структур, принадлежащих административно-политической сфере государственного управления.

Итак, прежде чем перейти непосредственно к анализу особенностей административно-правовых режимов в области правоохраны, отметим, что их необходимость определяется двумя ведущими обстоятельствами. Первое состоит в том, что правоохрана в административно-политической сфере - это деятельность, которая способна в наибольшей мере затрагивать конституционные права и свободы. Второе же определяется спецификой самой современной правоохранительной деятельности, которая все теснее связывается с функциями обеспечения национальной безопасности и требует наращивания силовых компонентов правоохранительных органов.

Анализируя административно-правовые режимы правоохранительной деятельности в рассматриваемой сфере, хотелось бы остановиться на основных, которые определяют саму правоохрану и отражают ее специфику в современных условиях. Сюда входят режимы государственной тайны и режим оборота оружия, которые уже затрагивались в нашей работе. Помимо них общим для фактически всех правоохранительных структур является режим оперативно-розыскной деятельности, состоящей в некоторой совокупности специальных гласных и негласных мероприятий, посредством которых осуществляется раскрытие преступлений оперативными аппаратами правоохранительных органов.

До последнего времени оперативно-розыскная деятельность (далее - ОРД) регулировалась исключительно на уровне подзаконных нормативных актов ведомственного характера, издаваемых органами общей и специальной компетенции, наделенных правом руководить и осуществлять эту деятельность. Развитой законодательной основы она не имела. Поэтому в каждом из уполномоченных на проведение ОРД ведомств существовала ее определенная специфика. Помимо этого ведомственные оперативные аппараты взаимодействовали друг с другом на основе взаимных приказов и инструкций, которые опять же имели закрытый характер. Все это однозначно свидетельствовало как об особом характере ОРД, так и о специфике ее организации, которая всегда носила характер режимной.

Ныне ситуация коренным образом изменилась, и хотя содержательно ОРД по-прежнему осталась сферой особых секретов государства, однако в своих принципиальных чертах режим оперативно-розыскной деятельности получил законодательное закрепление в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» [12]. ОРД - острейшее оружие в борьбе с преступностью. Поэтому появление Федерального закона ознаменовало собой новый этап в ее развитии. Цель режима, определяемого этим Законом, однозначно следует из его преамбулы. В ней говорится, что Закон определяет содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и закрепляет систему гарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Последнее крайне важно, ибо теперь содержание ОРД унифицировано относительно осуществляющих ее ведомств и не может быть использовано на уровне административного усмотрения в неправомерных целях. В статье 1 Закона определено, что представляет собой ОРД, т.е. фактически то, что десятилетиями до этого было «тайной за семью печатями». Итак, ОРД - вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

В статье 2 исчерпывающим образом определены задачи ОРД, к числу которых отнесено:

- выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;

- осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;

- добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

Уже в этих двух статьях законодатель однозначно ограничил круг тех, кто может осуществлять ОРД, а также исчерпывающе определил ее цели и задачи. Что касается возможности органов, осуществляющих ОРД, на инициативу в ее регламентации, то она сведена к изданию актов на основе и во исполнение федеральных законов. Причем в этих актах могут быть лишь регламенты организации и тактики проведения оперативно-розыскных мероприятий (статья 4). В статье 5 введены особые гарантии соблюдения прав человека и гражданина, неприкосновенности частной и семейной жизни от неправомерного проведения оперативно-розыскных мероприятий.

При этом впервые установлено, что лицо, виновность которого в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке, то есть в отношении которого в возбуждении уголовного дела отказано либо уголовное дело прекращено в связи с отсутствием события преступления или в связи с отсутствием в деянии состава преступления, и которое располагает фактами проведения в отношении его оперативно-розыскных мероприятий и полагает, что при этом были нарушены его права, вправе истребовать от органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, сведения о полученной о нем информации в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны. В случае, если будет отказано в предоставлении запрошенных сведений или если указанное лицо полагает, что сведения получены не в полном объеме, оно вправе обжаловать это в судебном порядке. Кроме того, в процессе рассмотрения дела в суде обязанность доказывать обоснованность отказа в предоставлении этому лицу сведений, в том числе в полном объеме, возлагается на соответствующий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность.

Статьей 6 Закона установлен закрытый перечень мероприятий, составляющих содержание ОРД, который может быть изменен только федеральным законом. В него включены:

1. Опрос.

2. Наведение справок.

3. Сбор образцов для сравнительного исследования.

4. Проверочная закупка.

5. Исследование предметов и документов.

6. Наблюдение.

7. Отождествление личности.

8. Обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств.

9. Контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений.

10. Прослушивание телефонных переговоров.

11. Снятие информации с технических каналов связи.

12. Оперативное внедрение.

13. Контролируемая поставка.

14. Оперативный эксперимент.

Все эти мероприятия также имеют законодательную регламентацию.

Федеральный закон жестко ограничивает возможности оперативных аппаратов в осуществлении их деятельности, запрещает использование технических средств, способных нанести какой-либо ущерб, допускает проведение оперативно-розыскных мероприятий только специально уполномоченными на то лицами, имеющими соответствующую квалификацию и компетенцию по должности. Также жестко статьей 7 определены исчерпывающие основания осуществления ОРД.

Статьей 8 впервые определено, что проведение оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения и при наличии определенного законодательно закрепленного перечня информации.

Наконец, последнее, что хотелось бы отметить в связи с анализом основных положений режима оперативно-розыскной деятельности, так это то, что статьей 13 Закона исчерпывающим образом ограничен круг органов, которым разрешено проводить ОРД. При этом в отношении ряда из них введены дополнительные ограничения. В число этих органов вошли основные субъекты правоохраны в административно-политической сфере государственного управления. Это:

- органы внутренних дел Российской Федерации;

- органы Федеральной службы безопасности;

- федеральные органы налоговой полиции;

- федеральные органы государственной охраны;

- органы пограничной службы Российской Федерации;

- таможенные органы Российской Федерации;

- Службы внешней разведки Российской Федерации;

- Министерства юстиции Российской Федерации.

Особо отмечено, что оперативные подразделения органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации и органа внешней разведки Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации проводят оперативно-розыскные мероприятия только в целях обеспечения безопасности указанных органов внешней разведки и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий других субъектов ОРД. Наконец, важнейшим является положение о том, перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, может быть изменен или дополнен только федеральным законом.



← предыдущая страница    следующая страница →
123456




Интересное:


Концепция «общественного права» В.Н. Лешкова
Особенности использования источников доказательств по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.
Признаки дисквалификации
Административное (полицейское) законодательство России XVIII-первой половины XIX веков и возникновение кафедр благоустройства и благочиния на юридических факультетах российских университетов
Таможенный контроль: понятие, принципы, основы нормативно-правового регулирования
Вернуться к списку публикаций