2013-12-25 09:57:24
ГлавнаяАдминистративное право — Административно-правовые режимы в управлении правоохранительной деятельностью



Административно-правовые режимы в управлении правоохранительной деятельностью


Роль и место административно-правовых режимов в управлении правоохранительной деятельностью

Административно-политическая сфера, в которой осуществляется правоохранительная деятельность, - важнейшая сфера государственного управления, в наибольшей мере насыщенная властью и властными полномочиями действующих здесь государственных органов и должностных лиц. Обычно в теории административного права сюда включают управление в области безопасности, обороны, внутренних дел, юстиции, иностранных дел.

В целом этот перечень, конечно, охватывает все традиционные составляющие административно-политической сферы. Вместе с тем сегодня он мог бы быть и дополнен, например управлением в области экономической безопасности, где все более весомую роль начинают играть органы налоговой полиции, которые в учебниках по административному праву в числе органов, действующих в административно-политической сфере, частенько не упоминаются. Пока еще сильны представления о том, что налоговая полиция выполняет свои функции в области государственного управления экономикой. На это следует заметить, что резкое расширение компетенции и подследственности налоговой полиции, которое произошло буквально в последнее время, дает все основания к тому, чтобы в дальнейшем рассматривать ее не только и не столько как правоохранительный орган, но прежде всего как именно одну из главных государственных структур, нацеленную на обеспечения экономической безопасности.

В данном разделе мы хотели бы обратить внимание на тот факт, что насыщенность административно-политической сферы властными полномочиями рождает необходимость опосредования деятельности принадлежащих к ней органов специальными административно-правовыми режимами. Без этого правомерная реализация имеющегося здесь объема власти вряд ли достижима. Итак, речь пойдет о важнейших организационных гарантиях реализации властных полномочий в административно-политической сфере, каковой, безусловно, являются административно-правовые режимы.

Напомним, что существование этих режимов в административно-правовой науке отмечается повсеместно, однако в основном их рассмотрение сводится к режимам, связанным с чрезвычайными ситуациями. Причем и среди них обычно выделяются лишь два: режимы чрезвычайного и военного положения, относительно которых, как уже было отмечено, приняты Федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» и «О военном положении».

Лишь в последние два года появились публикации и диссертационные исследования, в которых проблематика административно-правовых режимов в административно-политической сфере рассматривается в более широком контексте [1]. Что касается характерных черт административно-правовых режимов в административно-политической сфере, то на сегодняшний день специальных публикаций обобщающего характера пока нет. Есть лишь работы, посвященные отдельным административно-правовым режимам, действующим в этой сфере [2].

Непосредственно обращаясь к развиваемой проблематике, необходимо отметить, что административно-правовые режимы в административно-политической сфере распространены шире, чем где-либо еще. Часть из них пронизывает собой всю административно-политическую сферу, лишь конкретизируясь применительно к специфике ее отдельных составляющих и органов, другая часть распространяется лишь на отдельные государственные структуры.

Первая группа административно-правовых режимов в целом более всего отвечает специфике самой административно-политической сферы как более или менее целостному образованию, обособляющемуся внутри системы государственного управления. Кроме того, режимы эти как бы берут свои истоки внутри этой сферы и обычно распространяют свое действие на другие сферы государственного управления.

Возьмем для примера режим государственной тайны, координацией обеспечения которого занимается Федеральная служба безопасности Российской Федерации. В целом основы этого режима определены Законом Российской Федерации «О государственной тайне» [3]. Из его содержания ясно следует, что режим государственной тайны имеет общую распространенность. Однако первичную определенность этот режим получает из задач обеспечения обороны и безопасности страны от внешних и внутренних угроз, т.е. как раз в административно-политической сфере, откуда и берет истоки разветвленная система обеспечения государственной тайны в других сферах общественной и государственной жизни. Соответственно гарантом реализации режима оказывается административно-политическая сфера.

То же самое можно сказать об уже упоминавшихся в связи с общей характеристикой комплексных административно-правовых режимов режимах гражданской обороны [4], безопасности дорожного движения [5], режима въезда и выезда в Российскую Федерацию [6] и др. Часть из них вообще прямо ориентирована на решение базовых для государства задач обеспечения безопасности и обороны.

Например, режим безопасности страны зиждется на положениях Закона Российской Федерации «О безопасности» [7]. То, что в нем закрепляется именно административно-правовой режим, убедиться несложно, достаточно проанализировать общие положения этого акта. Так, преамбула Закона гласит, что он закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности. Иными словами, речь идет о самой системе обеспечения национальной безопасности и порядке ее функционирования, включая компонентный состав и государственное управление в сфере обеспечения безопасности.

Статьей 1 Закона определено, что входит в понятие безопасность. Это - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В свою очередь, под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. Соответственно к основным объектам безопасности Законом отнесены: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Характерным здесь является то, что статьей 2 Закона основным субъектом обеспечения безопасности определено государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории Российской Федерации. Гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство. Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере.

Именно государство и ни кто иной обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом. Таким образом, вся система обеспечения национальной безопасности зиждется на государственных функциях и в своем непосредственном виде реализуется через административно-политическую сферу и входящие сюда органы государственной власти, которые действуют строго в рамках российского законодательства. Последнее прямо указано в частях 2 и 3 статьи 4 Закона.

Раздел II Закона является, по существу, достаточно жестким регламентом содержания и порядка функционирования системы обеспечения безопасности и в этом плане может и должен расцениваться в качестве базового регламента режимной организации режима безопасности в стране. Сюда отнесены основные элементы системы безопасности (статья 8), основные функции этой системы (статья 9), решены вопросы разграничения полномочий государственных органов (статья 10), определена система руководства обеспечением безопасности в стране (статья 11), определены силы и средства обеспечения безопасности (статья 12).

При этом силы обеспечения безопасности в основном включают в себя как раз те структуры, которые составляют костяк административно-политической сферы государственного управления. Это - Вооруженные Силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы (включая, естественно, Федеральную службу налоговой полиции), службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; пограничные войска, внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможни, природоохранные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства.

В Законе специально подчеркнуто, что службы ФСБ, МВД России, иных органов исполнительной власти, использующие в своей деятельности специальные силы и средства, действуют только в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством. Руководители органов обеспечения безопасности в соответствии с законодательством несут ответственность за нарушение установленного порядка их деятельности. Разделом V Закона установлен порядок надзора и контроля за деятельностью органов, осуществляющих функции безопасности.

Если же суммировать изложенное, то налицо комплексный административно-правовой режим с более жесткой, чем обычно регламентацией системы управления вопросами обеспечения безопасности. Понятно, что режим этот имеет в Законе достаточную степень нормативности и подлежит детализации в целой системе иных законодательных и подзаконных актов, определяющих режимы обеспечения отдельных компонентов безопасности, а также применения специальных сил и средств.

Для примера назовем режим государственной охраны, в основе которого лежит Федеральный закон «О государственной охране» [8], режим использования атомной энергии, основанный на Федеральном законе «Об использовании атомной энергии» [9] и целый ряд других, о многих из которых, касающихся различных аспектов безопасности и охраны, говорилось выше.

Режимы обеспечения безопасности в иных отраслях государственного управления уже рассматривались выше при анализе и классификации комплексных административно-правовых режимов. Поэтому применительно к административно-политической сфере есть смысл остановиться на отдельных специальных силах и средствах, применение которых сопровождается режимной организацией, имеющей развитое законодательное и подзаконное нормативно-правовое регулирование.

Здесь же вновь отметим, что в области обеспечения безопасности основа реализации властных полномочий государства лежит в административно-политической сфере, откуда соответствующие властные организующие воздействия распространяются на другие сферы государственного управления. И еще одно немаловажное обстоятельство. Несмотря на то, что режим безопасности затрагивает защиту интересов личности, общества и уже затем самого государства, реальные действия по обеспечению безопасности исходят от самого государства и тем самым дают приоритет законодательно закрепляемым государственным интересам.

В плане развития выделяемой специфики административно-правовых режимов в административно-политической сфере рассмотрим еще один пример теперь уже правового закрепления режима обороны. Его основу составляет Федеральный закон «Об обороне» [10]. По своей принципиальной структуре и задачам этот закон весьма схож с Законом Российской Федерации «О безопасности», что изначально позволяет усматривать в нем правовой регламент административно-правового режима. Для первичного доказательства вновь начнем с анализа преамбулы Закона.

Она гласит, что Федеральный закон определяет основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан Российской Федерации в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обороны, а также другие нормы, касающиеся обороны.

Иными словами, уже отсюда ясно, что налицо все та же конструкция характерного для административно-политической сферы административно-правового режима, определяющего цели, задачи, систему, субъекты, силы и средства, а также специальную ответственность в области государственного управления обороной. Остановимся на нескольких наиболее характерных положениях данного режима.

Часть 1 статьи 1 Федерального закона определяет оборону как систему политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и саму вооруженную защиту Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Оборона рассматривается в тесной связке с обеспечением безопасности государства. Помимо этого для решения задач обороны режимом обороны устанавливаются особые обязанности широкого круга субъектов, которые, подчеркнем это особо, в известной мере ограничивают ряд прав человека и гражданина.

Так, в целях обороны устанавливаются воинская обязанность граждан Российской Федерации и военно-транспортная обязанность федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, а также собственников транспортных средств. В тех же целях не только создаются специально предназначенные для обороны страны Вооруженные Силы Российской Федерации, но и привлекаются Пограничные войска Российской Федерации, внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, Железнодорожные войска Российской Федерации, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, войска гражданской обороны (далее - другие войска).

Кроме того, для выполнения отдельных задач в области обороны используются инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти. При этом тесная связь задач обороны и безопасности предопределяет в области обороны специальные функции Службы внешней разведки, органов Федеральной службы безопасности, органов Пограничной службы, Федеральных органов правительственной связи и информации, Федеральных органов государственной охраны, федерального органа обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, а также создаваемых на военное время специальных формирования.

Федеральным законом определено, что Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы выполняют задачи в области обороны в соответствии с Планом применения Вооруженных Сил Российской Федерации. В свою очередь, другие войска, воинские формирования и органы привлекаются к совместной с Вооруженными Силами Российской Федерации оперативной и мобилизационной работе в целях подготовки к выполнению задач по защите Российской Федерации от вооруженного нападения.

Федеральный закон в жесткой форме запрещает существование и участие в решении задач обороны формирований, имеющих военную организацию или вооружение и военную технику либо в которых предусматривается прохождение военной службы.

Надо также отметить, что для решения задач обороны законодатель предусматривает возможность изъятия для нужд Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов земель, лесов, вод и иных природных ресурсов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также в частной собственности.

Статья 2 Федерального закона определяет основные меры по организации обороны. Раздел II посвящен четкому определению полномочий федеральных органов власти, раздел III - функциям органов исполнительной власти субъектов Российской федерации, органов местного самоуправления и организаций, обязанности должностных лиц, права и обязанности граждан российской федерации в области обороны. Содержание предусматриваемых при этом мер явно свидетельствуют об их принадлежности к административно-правовым режимам, имеющим чрезвычайную направленность. Для доказательства отметим, в частности, такие меры, как:

- воинский учет и подготовка граждан Российской Федерации к военной службе;

- их призыв на военную службу, военные сборы и призыв по мобилизации;

- бронирование граждан Российской Федерации из числа работающих в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях на период мобилизации и в военное время;

- осуществление специального учета и мобилизационной подготовки транспортных и других технических средств в целях обороны;

- проведение идеологической работы по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации;

- обеспечение потребностей Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов в материальных средствах, энергетических и других ресурсах и услугах по их заказам в порядке, установленном законодательством в области обороны;

- обеспечение исполнения законодательства Российской Федерации о социальных гарантиях, установленных для граждан Российской Федерации в связи с военной службой, их участием в военных действиях, а также для членов их семей;

- разработка и обеспечение выполнения планов перевода (мобилизационных планов) органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени, а также планов и заданий накопления материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов в организациях, имеющих мобилизационные задания на военное время;

- планирование и обеспечение выполнения мероприятий по гражданской и территориальной обороне;

- обеспечение выполнение государственного оборонного заказа организациями в пределах своих территорий и ряд других.

Все это меры, явно выходящие за рамки нормального функционирования и требующие для своего выполнения административно-режимного опосредования.

Раздел IV Федерального закона посвящен установлению особого статуса Вооруженных Сил, другие войск, воинских формирований и органов, участвующих в решении задач обороны, определяет общий состав Вооруженных Сил и порядок их комплектования личным составом. Статья 13 регламентирует специальный порядок государственного управления обороной, а раздел V прямо посвящен состоянию войны, военному положению, мобилизации, гражданской и территориальной обороне. Закон предусматривает введение специальной ответственности за нарушение установленного законодательством режима обороны.

Само собой разумеется, и этот вопрос уже в определенной мере был затронут, административно-правовой режим обороны является многомерным и включает в себя значительное количество режимов, которые опосредуют деятельность органов и организаций, составляющих силы обороны. Это, безусловно, режим охраны государственной тайны, режим безопасности, режим охраны, режим гражданской обороны и многие другие.

Режимов этих достаточно много, и одно их перечисление с краткой характеристикой применительно к целям и задачам обороны и безопасности вряд ли имеет смысл с точки зрения задач настоящего исследования. Но вот что роднит все режимы, которые берут начало в административно-политической сфере и получают общую распространенность, так это выраженный акцент на государственные интересы. Подчеркнем это особо. Суть и специфика административно-политической сферы государственного управления заключаются в интересах самой власти, которые находятся здесь во главе угла всех государственных структур.

Конечно, было бы явным преувеличением говорить о том, что власть в административно-политической сфере выступает как самодостаточная субстанция, а структуры эти ориентированы исключительно на интересы самой власти. В конечном счете, наше государство стремится быть социальным, поэтому многие режимы, исходящие из административно-политической сферы, имеют в итоге социальную направленность на обеспечение интересов личности и государства, однако в целом ведущим внутри самой этой сферы остается акцент на государство.

Известная и приоритетная для демократии триада личность - общество - государство получает здесь зеркальное преломление и выглядит как государство - общество - личность. Поэтому в целом административно-политическая сфера и действующие здесь административно-правовые режимы оказываются квинтэссенцией самого государственного управления в его властной организующей роли по отношению ко всем другим сферам общества и самого государства.



← предыдущая страница    следующая страница →
123456




Интересное:


Проблема разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами по установлению административной ответственности
Аппарат Президента Российской Федерации
Административно-правовой статус сотрудника милиции
Некоторые вопросы административной ответственности при обеспечении законности ведомственного нормотворчества
Административная ответственность должностных лиц
Вернуться к списку публикаций