2013-06-09 17:04:42
ГлавнаяАдминистративное право — Меры поощрения, ответственности и ограничения государственных служащих Российской Федерации



Меры поощрения, ответственности и ограничения государственных служащих Российской Федерации


Подобной процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности КЗоТ не предусматривает, хотя и допускает возможность отстранения от работы (должности). Однако отстранение от работы (должности) в соответствии со ст. 38 КЗоТ может производиться только по предложению уполномоченных на то органов и только в случаях, предусмотренных законодательством. Как правило, оно производится на основании постановления органов следствия или дознания в отношении лиц, подозреваемых в совершении преступления, т.е. не связано с совершением работником дисциплинарного проступка.

Работникам, отстраненным от работы, согласно ст. 38 КЗоТ, выплата заработной платы не производится. За государственными же служащими, отстраненными от выполнения должностных обязанностей, до решения вопроса о дисциплинарном взыскании денежное содержание, как уже отмечалось, сохраняется за все время отстранения.

Учитывая, что за исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящего в порядке подчиненности руководителя государственный служащий несет персональную ответственность, закон устанавливает специальную процедуру урегулирования разногласий, могущих возникнуть между государственным служащим и соответствующим руководителем.

В тех случаях, когда государственный служащий сомневается в правомерности полученного им для исполнения распоряжения, он обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если это требование государственным служащим не будет выполнено и он не исполнит распоряжение, в правомерности которого сомневается, его действия будут рассматриваться как противоправные, за исключением случаев, когда исполнение такого распоряжения влечет за собой административную или уголовную ответственность.

Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, несмотря на изложенные в письменной форме сомнения государственного служащего в его правомерности, подтвердит указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет в этом случае руководитель, подтвердивший распоряжение в письменной форме.

В тех случаях, когда государственный служащий, несмотря на письменное подтверждение распоряжения, отказывается исполнить его, считая незаконным, вопрос о том, законно или незаконно данное распоряжение, решается вышестоящим государственным органом или судом. До решения вопроса о законности такого распоряжения государственный служащий может быть отстранен от исполнения обязанностей.

Особо в законодательстве урегулирован порядок привлечения к ответственности государственного служащего за действия или бездействие, ведущие к нарушениям прав и законных интересов граждан. Такая ответственность государственных служащих наступает в соответствии с Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 Г.), т.е. в случаях, когда гражданин, чьи права и интересы нарушены, обратился за защитой своего права в суд.

Государственный служащий несет ответственность только за незаконные действия (решения) или бездействие, а также за предоставление информации, ставшей основанием для незаконных действий (решений) или бездействия. Действие (решение) или бездействие признается незаконным, если оно приводит к:

нарушению прав и свобод гражданина;

созданию препятствий к осуществлению гражданином его прав и свобод;

незаконному возложению на гражданина какой-либо обязанности или незаконному привлечению его к какой- либо ответственности.

Если государственный служащий считает, что он действовал в рамках закона, то при обжаловании его действия (решения) или бездействия в суде он должен документально доказать законность (правомерность) действия (решения) или своего бездействия. Гражданин, обжалующий действие (решение) или бездействие государственного служащего в суде, освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений) или бездействия. Он обязан доказать лишь факт нарушения своих прав и свобод.

В случае признания действия (решения) или бездействия государственного служащего незаконным, суд определяет ему меру ответственности, предусмотренную Законом об основах государственной службы или иными федеральными законами, вплоть до представления об увольнении.

На основании решения (представления) суда, определившего меру ответственности государственного служащего, орган или руководитель, имеющие право налагать взыскания, издают приказ (распоряжение) или постановление о применении соответствующей меры ответственности (соответствующего дисциплинарного взыскания). Мера ответственности, избранная для государственного служащего судом, не может быть отменена или изменена органом или руководителем, издающим приказ (распоряжение) или постановление о применении взыскания.

Государственный служащий, к которому по решению суда применено взыскание, вправе обжаловать его в вышестоящий суд в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством.

Вопрос об ограничениях для служащих вообще, а государственных служащих, в частности, такой же древний, как и сама служба. Все дело в том, что, располагая полномочиями по государственной должности государственной службы, служащий, реализуя эти полномочия, в то же время получает большие возможности их использования в целях, не относящихся к должности и даже противопоказанные ей: в политических целях, в интересах третьих лиц, в целях личного обогащения и т.д. Поэтому законодательство многих стран содержит официальные, открытые положения об ограничениях правового статуса лиц, находящихся на государственной службе.

Положение об ограничениях для государственных служащих были закреплены в российском дореволюционном законодательстве, в частности, по коммерческой деятельности, запрещалось принимать подарки и т.д.

На этапе развития советского законодательства о государственной службе, даже в своем неполном, отрывочном виде, тем не менее, содержало два ограничения, общие для всех государственных служащих, которые были заимствованы из дореволюционного российского законодательства. Эти два ограничения сводились к следующему:

а) нельзя заниматься предпринимательской деятельностью;

б) нельзя быть представителем третьих лиц в разбирательстве споров последних с органом, в котором государственный служащий состоит на службе.

Такие ограничения для государственных служащих были закреплены во Временных правилах о службе в государственных предприятиях и учреждениях 1922 г., о которых уже упоминалось.

Нынешнее российское законодательство, прежде всего Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», установило большое число ограничений для государственных служащих исходя из того, что корпус государственных служащих призван и должен быть занятым только делами государственно-служебными, без каких-либо отвлечении на дела посторонние и недопустимость использования своего служебного положения в личных целях.

Какова же правовая природа ограничений, установленных для государственного служащего?

Речь, естественно, о юридических категориях — правах, которых государственный служащий лишается, пока состоит на государственной должности государственной службы, о правах, которые входят в статус прав гражданина. Стало быть, суть ограничений прав государственного служащего в том, что соответствующие права гражданина ему не предоставляются, пока он состоит на государственной службе.

Ограничения, установленные Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», двоякого рода. Одни ограничения установлены на период реализации государственным служащим своих служебных полномочий (ст. 11). Другие ограничения — иного рода: они установлены и действуют еще при поступлении лица на государственную службу (ст. 21), т.е. относятся к гражданину, еще не ставшему государственным служащим, но сохраняют свое действие и после того, как гражданин стал государственным служащим.

Таким образом, ограничения (около 20), связанные с государственной службой, определены в основном в двух статьях Закона.

а) Ограничения на период осуществления должностных полномочий (ст. 11).

Ограничения этого рода, установленные вышеупомянутым Законом, целесообразно разделить на три вида (группы), имея в виду при этом, с какой целью установлено то или иное ограничение.

В первую группу ограничений включим те из закрепленных в статье 11 Закона, которые относятся к сфере политической деятельности:

1. государственный служащий не вправе быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления — любого представительного органа государственной или муниципальной власти. Приведем в качестве примера для пояснения сути этого ограничения предусмотренные статьей 97 Конституции: депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, а пункт 2 статьи 11 Закона «Об основах государственной службы» запрещает государственному служащему быть депутатом, т.е. установлен, так сказать, двойной запрет. Это требование распространяется и на лиц, замещающих в государственном аппарате государственные должности категории «А», поскольку ни один из принципов государственной службы № 4 не допускает совмещения трех властей на государственной службе;

2. принимать участие в забастовках;

3. использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним.

В органах государственной власти не могут образовываться структуры политических партий, религиозных и иных общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Ко второй группе ограничений, самой многочисленной, можно отнести те ограничения, которые преследуют цель сэкономить время служащего для служебных целей и, с другой стороны, не допустить, чтобы служащий отвлекался на другие занятия или использовал свое служебное положение для повышения своего материального уровня или обогащения. Для этого установлено восемь ограничений содержащихся в пунктах 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 10 ст. 11 Закон.

Государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью (кроме педагогической, научной и иной творческой), лично или через подставных лиц, состоять членом органа управления коммерческой организацией, получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего и т.п. Особо Закон выделяет (п. 2 ст. 11) обязанность государственного служащего передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы, находящихся в его собственности долей (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом. Такой закон есть: Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 209).

Наконец, к третьей группе ограничений относятся такие действия, которые могут быть использованы государственным служащим в личных целях, не только имущественных. Эти ограничения даны в пунктах 5, 9 статьи 11 Закона: государственный служащий не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе, либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему; принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций.

б) Ограничения при поступлении на государственную службу и последующем осуществлении должностных полномочий (ст. 21) .

Эти ограничения определены для поступающих на государственную службу, но остаются действующими согласно статье 21 и на период нахождения лица на государственной службе. При этом надо иметь в виду, что любое из семи установленных статьей 21 ограничений, отсутствующее при поступлении на государственную службу, может появиться уже потом, когда лицо стало государственным служащим, например, приобретение гражданства иностранного государства. Появление у служащего заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей и т.п.

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» закрепляет общие для всех видов государственной службы ограничения. В законодательстве по отдельным видам государственной службы могут быть установлены дополнительные ограничения, в рамках общих ограничений.

Какие правовые последствия наступают, если ограничения, установленные Законом, государственным служащим не соблюдаются?

Ответ на этот вопрос содержит статья 25 Закона: несоблюдение ограничений обоего рода, т.е. установленных в статье 11 и в пункте 3 статьи 21, являются безусловными основаниями для увольнения государственного служащего по инициативе руководителя государственного органа и по его усмотрению (увольнение «может быть осуществлено»).

Установление ограничений для государственных служащих призвано способствовать созданию условий для их независимости от различного рода государственных и негосударственных структур, а также предотвращению возможных с их стороны злоупотреблений.

В основном они установлены в форме запретов (ст. 11 Закона об основах государственной службы). Так, в период прохождения государственной службы государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Следует отметить, что данный запрет имеет безусловный характер. Он не зависит от того, связан ли государственный служащий в силу своего служебного положения с той или иной организацией каким-либо образом (например, в связи с ее подконтрольностью или подотчетностью и др.).

Из общего правила о запрете заниматься другой оплачиваемой деятельностью закон допускает исключение — это возможность заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью. Однако получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего, т.е. в связи с осуществлением полномочий по службе, он не имеет права.

Государственный служащий не может быть депутатом законодательного (представительного) органа РФ, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления. Это тоже рассматривается как занятие другой оплачиваемой деятельностью.

По нашему мнению, запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью обусловлен также и необходимостью все рабочее время посвящать исполнению государственной службы. Так как исполнение государственной службы по той или иной государственной должности означает исполнение функций соответствующего государственного органа, нельзя исполнять государственную должность по совместительству, т.е. в свободное от другой (основной) работы время, как иногда ошибочно утверждается. В этом особенность, специфика правового статуса государственного служащего.

Государственный служащий может замещать ту или иную государственную должность на условиях неполного рабочего времени, но лишь в случаях, прямо предусмотренных в законе. Например, беременные женщины, женщины, имеющие ребенка в возрасте до четырнадцати лет (ребенка-инвалида до 16 лет), и др. При этом на государственных служащих, занятых неполное рабочее время, распространяются предусмотренные законом ограничения.

Государственный служащий не вправе заниматься предпринимательской деятельностью как лично, так и через поверенных лиц, а также состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.

Как указанно было выше, на время прохождения государственной службы государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом.

Государственным служащим запрещено выступать в качестве поверенных или представителей по делам третьих лиц в государственных органах, в которых они состоят на государственной службе, либо которые непосредственно подчинены или непосредственно подконтрольны им. Они не вправе использовать в неслужебных целях служебную информацию, принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций, выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц (за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями).

Закон запрещает государственным служащим использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним, а также принимать участие в забастовках. Однако запрет на участие в забастовках не может рассматриваться как безусловный. Применение этого запрета должно осуществляться с учетом положений Конституции РФ, допускающих ограничение прав и свобод человека только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (см. ст. 37, 55, 56 Конституции РФ).

Закон устанавливает для государственных служащих и некоторые другие ограничения в связи с прохождением ими государственной службы.


Хатюшенко Олег Михайлович



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Организация и проведение выборов Президента России
Объекты таможенного контроля
Акты Президента Российской Федерации
Лицензирование как институт административного права
Правовой статус лица, привлекаемого к административной ответственности
Вернуться к списку публикаций