2013-05-12 00:22:44
ГлавнаяАдминистративное право — Проблемы кодификации законодательства, регламентирующего ответственность за правонарушения в сфере налогов и сборов



Проблемы кодификации законодательства, регламентирующего ответственность за правонарушения в сфере налогов и сборов


Становление законодательства, предусматривающего ответственность за налоговые правонарушения

Преобразования, которые стали осуществляться в экономической сфере сначала в СССР, а затем в Российской Федерации и странах СНГ существенно затронули систему налогообложения. Поскольку экономика и право находятся в тесной взаимосвязи между собой, то изменения в производственных отношениях нашли свое отражение в различных правовых документах. Применительно к исследуемой проблеме необходимо обратить внимание на те из них, которые воплотили в себе новую налоговую политику государства и, в частности, предусмотрели возможность применения мер государственного принуждения за нарушения законодательства о налогах и сборах.

Уже в Законе СССР «О кооперации в СССР», который был принят на девятой сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва 26 мая 1988 года, содержалась ст. 21, регулировавшая налогообложение доходов в кооперативах. Важно то, что в части пятой данной статьи на кооператив возлагалась обязанность строго соблюдать налоговую дисциплину. Одновременно устанавливалось, что в случае сокрытия или занижения доходов, подлежащих налогообложению, с кооператива подлежала взысканию в местный бюджет вся сумма скрытого дохода, а также на виновных налагался штраф в размере, установленном законодательством СССР. Более того, абз. 2 ч. 5 данной нормы предусматривал, что при повторном сокрытии (занижении) кооперативом своего дохода соответствующий финансовый орган был вправе поставить перед исполнительным комитетом местного Совета народных депутатов вопрос о прекращении деятельности такого кооператива.

Анализируя эти положения Закона, можно прийти к выводу о том, что в нем нашли свое отражение основные элементы концепции юридической ответственности, которая выработана отечественной теорией государства и права. Во-первых, законодатель в упомянутом правовом документе предусмотрел специальные правовые нормы, предусматривающие ответственность за противоправное поведение в сфере налогообложения, возложив на такой субъект права как кооператив обязанность претерпеть неблагоприятные для него последствия за соответствующее деяние. Во-вторых, он именовал это деяние (хотя и в общем виде), используя такое словосочетание как «сокрытие или занижение доходов, подлежащих налогообложению». В-третьих, в Законе был предусмотрен целый ряд мер государственного принуждения, которые могли быть применены к правонарушителю в сфере налогообложения. Это, прежде всего, меры защиты, предполагающие восстановление нормального состояния налоговых правоотношений путем побуждения правонарушителя уплатить в местный бюджет всю сумму сокрытого налога. Кроме того, предусматривалась возможность применения мер пресечения в виде прекращения деятельности кооператива в специально оговоренном порядке. И, наконец, устанавливалось наказание в виде штрафа, которое могло быть назначено к виновным помимо всех перечисленных мер.

Таким образом, Закон СССР «О кооперативах в СССР» зафиксировал на законодательном уровне принципиально важный момент, заключающийся в том, что государственная власть стала строить свои отношения с предпринимателями, используя налоговую и финансово-кредитную политику, предполагающую с одной стороны установление ставок налогов, налоговых льгот, а с другой - предъявление к кооперативам требования своевременно и добросовестно уплачивать налоги и сборы. Невыполнение этого требования в виде сокрытия или занижения доходов, подлежащих налогообложению, а также иные варианты уклонения от уплаты налогов были признаны в качестве оснований, предусматривающих возможность применения мер юридической ответственности, которую можно было обозначить термином «налоговая». Этот термин стал уместен потому, что законодатель использовал для построения правовых норм, предусматривающих возможность применения к налогоплательщикам — кооперативам (исходя из положений гражданского законодательства - юридическим лицам) меры государственного принуждения, делающие данную ответственность отличной от административной. Данная тенденция получила свое развитие в процессе формирования правовой основы налоговой системы в РФ. Поскольку законы, посвященные статусу предприятий в новых экономических условиях и содержанию предпринимательской деятельности, в силу своей правовой природы могут лишь отчасти затрагивать вопросы налогообложения, возникла необходимость установить ответственность налогоплательщика за нарушение налогового законодательства в специальном правовом документе - Законе РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 27 декабря 1991 г. № 2118-1. Анализ данного нормативного акта показывает, что в нем использованы сложные юридические конструкции, которые в целом отражали концептуальный подход к моделированию блока правовых норм, устанавливающих ответственность за нарушения налогового законодательства. Отечественный законодатель мог использовать для регулирования анализируемых налоговых отношений вариант, предполагающий фиксацию на основе родового объекта конкретных составов правонарушений, подобно нормам, содержащимся в КоАП РСФСР. Одновременно подлежала определению юрисдикция налоговых, судебных и иных государственных органов в области рассмотрения дел о нарушениях налогового законодательства. В этом случае в Законе РФ «Об основах налоговой системы в РФ» мог бы появиться специальный раздел (глава), в котором была бы представлена логически взаимосвязанная система правовых норм, создавшая предпосылки для эффективного применения мер государственного принуждения к налогоплательщикам, нарушающим налоговое законодательство.

Однако, для моделирования текста Закона «Об основах налоговой системы в РФ» была использована юридическая техника, характерная для подготовки законов, регулирующих государственное управление в различных сферах общественной жизни.

Представляется необходимым прежде всего отметить, что в упомянутом выше законе наряду с другими были представлены нормы, устанавливающие ответственность за нарушения налогового законодательства. Впоследствии они получили свое развитие на этапе кардинального изменения налогового законодательства. В итоге, нормы посвященные применению мер государственного принуждения к налогоплателыцикам-нарушителям были представлены в НК РФ.

Оценивая положения Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ», относительно ответственности налогоплательщиков необходимо отметить следующее. Первая особенность такой ответственности заключается в том, что законодатель пошел по пути формирования обособленного блока норм, регулирующего правоотношения, возникающие по поводу нарушения налогового законодательства.

Словосочетание «налоговое законодательство» в свою очередь указывало на появление в российской правовой системе совокупности законов и иных правовых актов, регулирующих налогообложение в целом и, в частности, устанавливающих соответствующие требования к налогоплательщикам, нарушение которых влечет ответственность. Это положение нашло свое конкретное проявление в наименовании ст. 13 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ», которое было сформулировано как «ответственность налогоплательщика за нарушения налогового законодательства».

Вторая особенность заключается в том, что в анализируемом правовом акте более четко по сравнению с советским законодательством, определен круг субъектов ответственности за нарушение налогового законодательства, к которым могли быть применены меры государственного принуждения. Таковыми являются юридические и физические лица, другие категории плательщиков, обязанные в соответствии с законодательными актами уплачивать налоги. В качестве родового термина было использовано словосочетание «налогоплательщик, нарушивший налоговое законодательство» (ст.ст. 3, 4, 11-13). Особенностью ответственности налогоплательщиков за нарушения налогового законодательства являлось отсутствие в ее регламентации признаков, которые традиционно отличают физическое лицо как субъекта любого вида ответственности: возраст, вменяемость. Одновременно, предусматривая ответственность налогоплательщиков — юридических лиц, законодатель не использовал имеющийся по данному вопросу зарубежный опыт, который предусматривает условия ответственности юридических лиц.

Определенный пробел в этом плане восполнял п. 12 ст. 7 Закона РФ «О государственной налоговой службе РФ» от 21 марта 1991 г. № 943-1. Этот правовой акт являлся по своей юридической природе структурным компонентом административного законодательства, так как устанавливал статус Государственной налоговой службы РФ. Однако, при перечислении ее полномочий законодатель вопреки юридическим канонам включил в ст. 7 положение об ответственности налогоплательщиков, признав в качестве таковых должностных лиц предприятий, учреждений и организаций (абз. 1 пункта 12 ст. 7); граждан (абз. 2 пункта 12 ст. 7); руководителей и других должностных лиц предприятий, учреждений и организаций (абз. 3 пункта 12 ст.7).

Третья особенность заключалась в том, что в анализируемый период (1991-1992 годы) были осуществлены правовые меры, направленные на фиксацию в налоговом законодательстве исключительно такого признака правонарушения, как его объективная сторона. Для этого была использована сложная юридическая конструкция, охватывающая нормы ряда правовых документов. Прежде всего, это упоминавшиеся ранее Закон РФ «Об основах налоговой системы в РФ»; Закон РФ «О государственной налоговой службе в РФ», а также ряд отраслевых специальных законов, нормы которых имели значение для привлечения к ответственности налогоплательщиков за нарушение налогового законодательства, например, Закон РФ «О подоходном налоге с физических лиц» от 7 декабря 1991 года № 1998-1; Закон РФ «О налогах на имущество физических лиц» от 9 декабря 1991 года № 2003-1; Закон РФ «О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения» от 12 декабря 1991 года № 2020-1.

Сложность анализа конструкции состояла в том, что в вышеприведенных нормативных актах прежде всего были закреплены положения, на основе которых необходимо было «выводить» формулировку объективной стороны конкретных нарушений налогового законодательства. Характерным примером этого служили нормы закона, устанавливающего основы налоговой системы, а также законов, регулирующих налогообложение физических лиц. Наряду с этим законодатель дал характеристику объективной стороны ряда нарушений налогового законодательства в п. 12 ст. 7 Закона РФ «О государственной налоговой службе РФ».

При анализе Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» видно, что конструкция, предусматривающая конкретные проявления противоправного поведения налогоплательщиков, охватывала ст.ст. 11-12, которые устанавливали правовой статус налогоплательщика. С этими нормами перекликались положения ст.ст. 4, 13 и 15 данного правового документа, в связи с чем можно было выделить такое нарушение налогового законодательства как неправильное удержание предприятиями, учреждениями, организациями подоходного налога с доходов, выплачиваемых ими физическим лицам, неперечисление, неполное или несвоевременное перечисление удержанных сумм в бюджет.

Выделить в качестве самостоятельного состава правонарушения такое внешнее проявление противоправного поведения в сфере налогообложения позволял абз. 1 ч. 1 ст. 11, который обязывал налогоплательщика своевременно и в полном размере уплачивать налоги, а также норма, содержавшаяся в ч. 5 ст. 15. Для признания указанного выше деяния в качестве нарушения налогового законодательства имели значение и ст.ст. 8, 9, 11 и 13 Закона РФ «О подоходном налоге с физических лиц». Анализируемое требование, нарушение которого влекло за собой привлечение к ответственности за рассматриваемое деяние, было адресовано руководителям предприятий, учреждений и организаций.



← предыдущая страница    следующая страница →
123456789




Интересное:


Возникновение и развитие науки административного (полицейского) права в Западной Европе в XVIII-XIX веках
Об ответственности за посягательство на здоровье населения и общественную нравственность
Свойства доказательств по делам об административных правонарушениях.
Признаки дисквалификации
Правовой статус лица, привлекаемого к административной ответственности
Вернуться к списку публикаций