2012-04-23 15:55:52
ГлавнаяАдминистративное право — Возникновение и развитие науки административного (полицейского) права в Западной Европе в XVIII-XIX веках



Возникновение и развитие науки административного (полицейского) права в Западной Европе в XVIII-XIX веках


Реформа науки полицейского права: Л. Штейн и О. Майер.

Конституционное государство, возникшее в Западной Европе в середине и во второй половине XVIII века, породило сложные управленческие проблемы, связанные с обеспечением гарантий прав гражданина, функционированием института административной юстиции, ответственностью министров перед парламентом и должностных лиц перед гражданами. Справиться с этими проблемами науке полиции с ее узким взглядом на управленческую действительность было не по плечу. Нужна была реформа науки, которая могла поставить ее на новый юридический фундамент и направить ее познавательный рефлектор на объекты, имевшие перспективное значение в сфере государственного управления. Таким реформатором стал венский профессор Лоренц Штейн (1815-1890). В своей семитомной работе «Учение об управлении», начавшей выходить с 1865 года, Л. Штейн подчеркивает высокое значение управления, ибо посредством управления государство действует, выполняя свою великую миссию. Он воздвигает и кладет в основу своей концепции идею внутреннего управления. Термин «внутреннее управление» Штейн принял как эстафету из рук Моля, но одновременно, как он сам признавался, эту идею подсказывало название министерства, в компетенцию которого входило управление внутренними делами. Таким образом, в основу своей теории Л. Штейн положил не функции управления - безопасность и благосостояние граждан, а внутреннее управление, под которым он фактически понимал государственное управление.

Такой широкий подход к проблемам управления позволил Л. Штейну поставить и исследовать вопрос об исполнительной власти. Исполнительная власть, по мнению Штейна, есть самостоятельно проявляющаяся, имеющая собственный аппарат и собственное право деятельность государства. Исполнительная власть выполняет определенные функции: издает постановления и распоряжения; создает свои органы; применяет принуждение.

К органам исполнительной власти Штейн относит в первую очередь правительство с подчиненными ему учреждениями и затем органы самоуправления на местах. Правительственное управление представляет собой центр, который обязан заботиться о том, чтобы управление во всех своих частях охватывалось идеей единства. Органы самоуправления заботятся о тех территориях, на которых они действуют, и своим функционированием вносят разнообразие в систему правления. Вместе с тем верховный надзор за органами самоуправления должен принадлежать правительству как представителю государственного единства.

Полицию Штейн считает частью управления, которая осуществляет принуждение. Она дополняет исполнительную власть и входит в нее. Это - важный инструмент принудительной власти, охраняющий общество от грозящих ему опасностей.

Внутреннее управление, по мнению Штейна, разветвляется на множество отраслей и включает в себя общественную безопасность, общественное благосостояние (хозяйственное управление), пути сообщения, торговлю, почту и телеграф, санитарное дело, образование, социальное обеспечение. Таким образом, Штейн вносит в систему науки административного права известную упорядоченность и стройность, намечает контуры ее Общей и Особенной частей.

Штейн чрезвычайно осторожно употребляет термин «административное право», но он подводит фундамент под это понятие, конструируя такую науку как право внутреннего управления и понимая под ней совокупность юридических норм, определяющих деятельность органов государственного управления. Штейн разграничивает науку о праве внутреннего управления от науки управления, которой придает социологический характер.

Важную роль в завершении реформы науки полицейского права и переходе к науке административного права сыграл Отто Майер (1846-1924), немецкий административна и наиболее яркий представитель либеральной школы подзаконного управления. В главной работе «Немецкое административное право», которая с момента выхода в 1895 году и до прихода к власти национал- социалистов регулярно переиздавалась в Германии, Майер окончательно разграничивает право управления от учения об управлении. По его мнению, право управления или, что одно и то же, право государственного управления образует предмет науки административного права. При этом Майер подразделяет государственную деятельность на законодательную, управленческую и судебную, утверждая, что государственное управление есть административная деятельность государства, основанная на юридических нормах.

Майер делает большой акцент на догматическую разработку административного права. Он подразделяет науку административного права на Общую и Особенную части. В Общей части Майер рассматривает три группы вопросов: 1) историю немецкого административного права; 2) органы государственного управления и принципы их функционирования; 3) административную юстицию. Наука административного права, по его мнению, имеет задачу - исследовать юридическую природу действующих органов управления, описать формы их деятельности, показать их взаимодействие с гражданами, а также возникающие в связи с этим конфликтные ситуации и механизм устранения этих ситуаций.

Майер полагает, что административное право - это система отношений между властью и гражданином. Поэтому теорию административного права он строит на идее субъективно-публичных прав граждан, которые противостоят государственной власти. Говоря по-другому, центр теоретических построений Майера находится в правоотношении, субъектами которого являются правящая власть и население. Правящая власть призвана охранять субъективно-публичные права граждан, которые классифицируются на четыре группы: право на свободу или невмешательство; право на услуги со стороны государства; политические права; публичное вещное право (право пользования публичными вещами).

Особенную часть Майер строит путем группировки юридических норм по различным отраслям управления. Сначала он рассматривает управление, осуществляемое полицией, затем финансовое управление, дальше анализирует другие отрасли.

Анализ идей О.Майера показывает, что на его взгляды в области административного права громадное влияние оказывали, с одной стороны, теоретические построения Л. Штейна, с другой - французская доктрина административного права. Однако эта доктрина оказала большое влияние и на концепцию Л. Штейна, а через Штейна и Майера на сочинения русских административистов. Поэтому будет не лишним вкратце сказать о том, как развивалась французская теория административного права в рамках XIX века.

Французская линия развития науки административного права в XIX столетии: от де Жерандо до М. Бартелеми.

Русский полицеист М.М. Шпилевский так выразился о работах французских административистов: «Теория административного права составляет славу французских юристов». Однако эта теория берет свое начало не с «Трактата о полиции» Деламара, который имел главным образом немецких последователей, а с административного порядка, установившегося во Франции в первой четверти XIX века, в эпоху первой империи и Реставрации, когда административная централизация получает во Франции широкое развитие и возникает независимый административный суд. Актуальность административного права была так велика, что в 1818 году во французских университетах была учреждена кафедра административного права и с этого времени начались разработки по этой дисциплине. Следует также отметить, что Франция не знала метаморфоз в наименованиях этой науки и здесь она с самого начала возникает под именем административного права (Droit administratis).

К числу ведущих французских административистов первой половины XIX века принадлежал барон де Жерандо. В работе «Основания французского административного права», изданной в 1830 г., де Жерандо относит административное право к важнейшим частям публичного права. Административное право, по его мнению, охватывает деятельность исполнительной власти и определяет компетенцию администрации, ее отношения с гражданами и общественными корпорациями. К обязанностям администрации де Жерандо относит: издание обязательных распоряжений для граждан; предписание или запрещение определенных действий; требование содействия со стороны судебной власти и военной администрации; заведование доходами и расходами; наблюдение за исполнением законов. Автор широко толкует термин «полиция», понимая под ним все отрасли управления: собственно полицию, духовное ведомство, судебное, учебное, иностранные дела, финансы, армию и флот.

Существенную роль в развитии французской науки административного права в середине и второй половине XIX века сыграл А. Батби, который с 1861 по 1868 годы издал сочинение в восьми томах под названием «Трактат о публичном и административном праве». Понятие управленческой деятельности тесно связано у Батби с теорией разделения властей и наличием в этой системе властей исполнительной власти. Основная функция исполнительной власти - исполнение законов и оказание публичных услуг гражданам.

Исполнительная власть, по мнению А. Батби, разделяется на правительственную и административную. Правительственной власти принадлежит инициатива, направление общих интересов, высшее руководство. Формула автора - «какова политика, такова администрация». Администрации принадлежит практическое осуществление власти, доверенной правительству.

Администрация охватывает и полицию. Полиция и администрация - две стороны исполнительной власти. Администрация оказывает положительные публичные услуги. Полиция препятствует совершению зла, предупреждая или пресекая его.

Важная заслуга Батби заключается в том, что он удачно применил систему институции римского права к системе науки административного права, разделив последнюю на три части: субъекты - органы управления; объекты - правовые отношения между государственными служащими, служащими и гражданами; действия - порядок разрешения споров между администрацией и гражданами. Такой подход способствовал как более стройному построению общей части административного права, так и разработке тех его частей, которые составляют его процессуальную часть.

Большую известность получила вышедшая в 1901 г. работа профессора парижского университета М. Бартелеми «Элементарный трактат об административном праве». Подобно немецким административистам Бартелеми также ставит вопрос о пределах вмешательства органов управления в жизнь граждан ради их благосостояния. Это вмешательство он делит на два вида: обязательное, куда относит оборону, охрану общественного порядка, и факультативное, которое включает управление хозяйством (связь, железные дороги, горное дело, лесоводство, народное образование, финансовое управление).

Бартелеми определяет административное право как совокупность принципов и предписаний, согласно которым осуществляется административная деятельность. Он воспринимает систему административного права, предложенную Батби, и тоже делит ее на три части. В первой анализируются органы управления, во второй - методы и формы их деятельности, в третьей - административные суды и процедура по судебным искам.

Резюмируя изложенное в этом параграфе, подчеркнем следующее: обе линии науки административного права - немецкая и французская - развивались не изолированно, а воздействуя друг на друга, обмениваясь идеями, гипотезами, построениями. Если немецким административистам принадлежит заслуга в фундаментальной разработке отдельных административно-правовых категорий типа «исполнительная власть», то французские административисты нашли ключ к построению наиболее совершенной системы административного права. Немецкая доктрина складывалась в полемике с французской - и наоборот. Но обе доктрины прямо и косвенно влияли на развитие русской науки административного права.


Гасаналиев Айгум Шапиевич



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Организация и проведение выборов Президента России
Об административной ответственности в сфере недропользования
Проблема законодательного закрепления понятия «должностное лицо»
Первые русские ученые-полицеисты дореформенного периода
Об ответственности за посягательство на здоровье населения и общественную нравственность
Вернуться к списку публикаций