2012-04-23 15:53:51
ГлавнаяАдминистративное право — Административное (полицейское) законодательство России XVIII-первой половины XIX веков и возникновение кафедр благоустройства и благочиния на юридических факультетах российских университетов



Административное (полицейское) законодательство России XVIII-первой половины XIX веков и возникновение кафедр благоустройства и благочиния на юридических факультетах российских университетов


Административное (полицейское) законодательство России XVIII - первой половины XIX веков и реформы Александра I в области государственного управления.

Время зарождения и развития науки полицейского права в России - первая половина XIX века. Несколько факторов более всего способствовали ее возникновению именно в этот период русской истории. Во-первых, в России в течение первой половины XVII-XVIII веков появились нормативные акты, содержащие нормы полицейского (административного) права. В 1649 г. при царе Алексее Михайловиче издается первый полицейский устав «Наказ о градском благочинии», который в основном состоял из правовых норм, охранявших общественный порядок в Москве. Полицейские учреждения по модели западноевропейских создаются в России Петром I и в продолжение всего XVIII века постепенно охватывают все города страны. Главную функцию полиции Петр I определял как фикцию по поддержанию «благочиния», которое состояло в надзоре за «гражданским порядком». Другая функция полиции - установление «благоустройства», которая заключалась в положительных действиях: в наблюдении за чистотой улиц, в оказании помощи больным и бедным и т.д. Петр I закрепляет эти функции в Регламенте Главного магистрата от 16 января 1721 года, где говорилось: «Полиция особливое свое состояние имеет, а именно: она способствует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучение, всем безопасность подает, преследует разбойников, насильников и обманщиков и им подобных, непорядочное и непотребное питие отгоняет и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу, чинит добрых домостроителей, тщательных добрых служителей, города и в них улицы регулярно починяет, препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой, предостерегает все приключившиеся болезни, производит чистоту по улицам и в домах, запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешения, презирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирот и чужестранных, по заповедям Божиим воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; в кратце-же же, над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков, и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности». Важными вехами на пути развития полицейского законодательства в императорской России явились Устав благочиния - полицейский кодекс, изданный при Екатерине II в 1782 г. и принятый в период царствования Николая I в 1632 г. Устав о предупреждении и пресечении преступлений.

Во-вторых, к началу XIX века русское образованное общество было знакомо по переводам, сделанным еще в 60-80х годах прошлого столетия, с сочинениями Юсти, Зонненфельса и других немецких полицеистов. Труд И. Зонненфельса «Основные начала полицейской, торговой и финансовой науки» был признан на юридических факультетах русских университетов классическим и играл роль учебника вплоть до 40-х годов XIX века.

В-третьих, развитие государственного управления в России в продолжение XVIII столетия подготовило к началу XIX в. почву для постановки проблем управления и полицейского права в научной области. На исходе XVIII столетия внутренние результаты правления четырех императриц - Екатерины I, Анны Иоановны, Елизаветы Петровны и Екатерины II - были плачевными. Голландский посланник де Сварт пишет в 1757 году: «Распущенность, беспорядок и произвол в России достигли страшных размеров... Никогда еще Россия не была в столь запутанном, опасном, жалком положении. Не оставалось и тени от честности, чести, доверия, стыда, справедливости, замечается только неописываемое тщеславие и расточительность, грозящие гибелью».

И центральное, и особенно местное управление в период 1725-1775-х годов находились в заброшенном состоянии и представляли полный хаос, так что, когда началась пугачевская война, то государство зашаталось, а население тех районов, по которым шло войско самозванца, превратилось в массу беззащитных людей.

После подавления мятежа Екатерина II приняла два закона, с практической стороны глубоко продуманные и наводящие порядок в местном управлении: Учреждение о губерниях 1775 года, которое устанавливало новые органы управления (губернатор и вице-губернатор с губернским правлением, губернский прокурор, городничий или полицмейстер в городах), Устав благочиния 1782 года, который определял компетенцию нового полицейского органа - Управы, обязанной заботиться о городском благоустройстве, принуждать к выполнению законов, пресекать преступления и проступки.

Внук Екатерины II Александр I проводит реформу верхних этажей государственного управления, которая выразилась в образовании в 1802 году министерств и Комитета министров, а в 1810 году - Государственного совета. Манифестом 8 сентября 1802 г. были учреждены восемь первых министерств: иностранных дел, внутренних дел, военно-сухопутных сил, военно-морских сил, финансов, коммерции, народного просвещения, юстиции, а также действовавшее на особых основаниях Государственное казначейство. В 1811 г. было образовано Главное управление ревизии государственных счетов, реорганизованное в 1836 г. в Государственный контроль.

По плану творца этой реформы М.М. Сперанского министерства должны были стать исполнительной властью, которая могла бы наряду с точным и скорым исполнением законов осуществлять руководство обществом. 25 июня 1811 г. было опубликовано «Общее учреждение министерств», разработанное М.М. Сперанским с учетом опыта первых лет деятельности министерств и задуманное как часть большого проекта государственных преобразований, не получившего, однако, осуществления. Закрепляя сложившуюся систему министерств и приравненных к ним центральных учреждений, «Общее учреждение министерств» вместе с тем определило внутреннюю организацию, порядок деятельности и права министерств. В данном акте говорилось: «Во всех министерствах, особенно в тех из них, коих предметом есть государственное хозяйство и общая промышленность, должно наблюдать, чтобы мерами излишнего надзора и многосложностью правил не стеснить частной предприимчивости. Истинные способы сего управления должны состоять более в отвращении препятствий, нежели в точном и понудительном предписании путей, коими должна шествовать промышленность. Здесь скорее найти и указать их может частная польза, нежели закон».

Министерства возглавлялись министрами, назначаемыми и увольняемыми императором. Министр имел одного или нескольких товарищей (заместителей), осуществлявших управление определенными частями министерства. В состав каждого министерства входили департаменты (управления, отделы), ведавшие определенным комплексом вопросов. По «Общему учреждению министерств», вся полнота власти в министерстве принадлежала министру, и даже директора департаментов пользовались правом самостоятельного решения лишь сравнительно незначительного круга вопросов. На практике, однако, вследствие бюрократической организации министерств начальники отделений и столоначальники играли важную роль при решении даже крупных вопросов. Короче говоря, при Александре I сложился тот аппарат государственного управления в центре, который не только сохранился до 1917 года, но и был в известной степени воспринят (со своими наименованиями) большевиками, более того, сохраняется по настоящее время.

Кодификация административного права и возникновение кафедр законов благоустройства и благочиния в царствование Николая I.

Тридцатилетнее царствование Николая I не имело каких-либо изменений в государственном управлении России, но по его распоряжению М.М. Сперанским к 1833 г. было закончено составление Полного собрания законов и Свода законов Российской империи, что представляло собой беспримерное явление, которого не было в других государствах Западной Европы и которое могло быть сравнимо с Дигестами и Кодексом Юстиниана. Своеобразие Свода законов заключалось в том, что в нем наряду с гражданским, уголовным и государственным правом впервые в истории было кодифицировано административное право. Нигде, кроме Швеции, по словам русского административиста Э.Н. Берендтса, ни одно из западноевропейских государств не имело ни кодекса, ни свода административных постановлений. Административно-правовые нормы составляли вторую часть 1-го тома, полностью занимали 2, 3, 14 тома. Так 3-й том включал Устав о службе гражданской, 14-ый том законы о паспортах, о цензуре, предупреждении преступлений и проступков. При составлении Свода действующих законов Сперанский нередко выходил за рамки обычного систематизатора и переработчика действующего законодательства и являлся творцом многих правовых норм, в том числе в области административного права. Так, им были составлены два Устава по государственной службе, помещенные в 3-й том Свода законов Российской империи.

Несмотря на суровый и строгий характер царствования Николая I, вся духовная атмосфера этого времени была насыщена идеями законности, рационального управления и благоустройства. Сам император подчеркивал, что проблемы управления были для него первостепенными при составлении Свода законов Российской империи. В речи, произнесенной в Государственном совете в 1833 г. при обсуждении Свода законов, Николай I сказал: «При самом вступлении моем на престол я счел долгом обратить внимание на разные предметы управления, о которых не имел почти никакого сведения».

Эти идеи в определенной степени нашли отражение в Университетском уставе 1835 года, который предусмотрел открытие на юридических факультетах университетов кафедр законов благоустройства и благочиния, в дальнейшем в 60-х годах переименованных в кафедры полицейского права. Кафедра законов благоустройства и благочиния включала в себя законы о народонаселении, народном продовольствии, общественном призрении, благоустройстве в городах и селениях, о праве фабричном и ремесленном, о правах коммерческих, об Уставе кредитных установлений, об Уставе путей сообщения, о Строевом Уставе. По верному мнению известного историка права И.А. Емельяновой, данная кафедра по содержанию преподаваемого материала была кафедрой зарождающегося административного права. Возникновение в середине 30-х годов XIX века в России кафедр законов благоустройства и благочиния способствовало более интенсивному развитию отечественной науки полицейского права и появлению на научной арене видных русских ученых-полицеистов.


Гасаналиев Айгум Шапиевич







Интересное:


Понятие и признаки должностного административного правонарушения - юридического основания административной ответственности должностных лиц
Эдуард Николаевич Берендтс (1862-1926)
Административная ответственность за нарушение правил лицензирования
Вопросы полицейского (административного) права в трудах И.Е. Андреевского
Организация и проведение выборов Президента России
Вернуться к списку публикаций