2012-04-23 15:46:13
ГлавнаяАдминистративное право — Вопросы полицейского (административного) права в трудах И.Е. Андреевского



Вопросы полицейского (административного) права в трудах И.Е. Андреевского


Анализ И.Е. Андреевским должностей региональных руководителей России: наместника, воеводы, губернатора.

Большой интерес вызвала другая работа И.Е.Андреевского «О наместниках, воеводах и губернаторах» - докторская диссертация, опубликованная в 1864 году. Здесь автор исследует одну из сущностных управленческих категорий - исторически сложившийся в России тип регионального главы администрации в разные эпохи российского государства: наместника, воеводы и губернатора.

Следует отметить, что Андреевский в этой работе преимущественное внимание обращает на обязанности и права, которые лежали на указанных должностных лицах как главных органах местного управления. Автор так и говорит: «При самом анализе трех этих однородных должностей я имел целью изучение каждой из них преимущественно посредством рассмотрения тех дел, которые были им поручаемы, или которые по обычной необходимости входили в круг обязанностей, связывавшихся с этими должностями.

По мнению автора, с утверждением в России единовластия (XV-XVI вв.) и сосредоточения в руках государственных органов полномочий по надзору и управлению всеми сторонами народной жизни, особенно в период, когда была учреждена должность губернатора, теряется связь между народом и правительством. Должности губернатора автор уделяет особое внимание как ключевой региональной должности, которая функционировала в его время. Характерные черты должности губернатора указывают на ее тесную связь с прошедшим: это одна из форм правления на местах в XVIII-первой половине XIX веков, а раньше эта форма проявлялась в должностях воеводы и наместника. Хотя эти центральные персонажи государственного управления назначались и контролировались верховной властью, они действовали весьма свободно и нередко в основе их деятельности лежал произвол. «Произвол, посулы, вера в дьяка, беспечность в управлении, корыстные, эгоистические убеждения», - вот традиционные минусы названных должностных лиц, особенно первых двух. И данные минусы были обусловлены не только действиями сверху, со стороны Верховной власти, но и снизу - «управляемой средой» (как сказали бы сейчас), выросшей и созревшей в условиях «рабства и крепости».

Попытки Екатерины II изменить статус губернатора, «ограничить правительственную деятельность наблюдением», чтобы общественные силы развивались не в ущерб собственным интересам, интересам правительства и государства, не удалось из-за отсутствия гражданской свободы. Поэтому Екатерина II в Учреждении о губерниях 1775 г. наделяет губернатора как правом надзора за губернией, так и правом отдавать распоряжения по всем имеющим отношение к губернии вопросам. Только отмена крепостного права Манифестом 19 февраля 1861 г. и проведение Земской реформы 1864 г. привели к «выработке нового типа губернаторской должности». Положение о земских учреждениях освободило губернатора от функций распорядительного характера, связанных с финансово-хозяйственными делами. Должность губернатора постепенно, прогнозирует автор, будет сведена к должности с исключительно надзорными функциями, осуществляющей на местах государственные интересы.

Замечательно, что в этой работе автор не только исследует компетенцию наместников, воевод и губернаторов, очерчивая функции каждой исследуемой должности, но и ставит вопрос о таком компоненте их статуса, как ответственность. Например, анализируя правовой статус воеводы, Андреевский следующим образом характеризует его ответственность: «Рядом с этим существовали и другие способы возбуждения ответственности воеводы. Приказы получали в известные сроки, большей частью каждый месяц, от воеводы на имя царя донесения о состоянии всех частей их управления; несообразность или неточность в таком донесении могла подать повод к произведению следствия и открытия упущения. Ответственность воеводы могла возбудиться и приносимою на него обывателями жалобою, по которой производилось следствие, поручавшееся большею частью подъячим приказа, ведавшего дела, по отношению к которым приносилась просьба на воеводу». В то же время вывод, к которому приходит автор, изучая деятельность важнейших региональных руководителей в истории России, - далеко не мажорный. Органический недостаток их статуса заключался в плохо очерченной юридической ответственности.

Необходимо отметить, что Андреевский чрезвычайно строго и даже пристрастно оценивал деятельность наместника и воеводы, полагая, что их компетенция была слабо очерчена, и они юридически и фактически были бесконтрольны и не отвечали за свою деятельность. На этот недостаток работы «О наместниках, воеводах и губернаторах» обратил внимание известный историк-юрист Н.В. Калачов в обширной рецензии на книгу, где он справедливо отметил, что «права и обязанности, возложенные на разные органы управления, выражены в царских грамотах и наказах» которые получали от князей и царей наместники и воеводы, причем и те, и другие «управлялись на отчете», т.е. отвечали за свою деятельность.

Исследование института государственной службы в работе «Русское государственное право». В 1866 г. Андреевский опубликовал труд «веское государственное право» - том первый. В русской юридической литературе это был первый отечественный учебник государственного права, дававший возможность студентам знакомиться с русским государственным устройством и управлением по книге, где законодательный материал был изложен логично и в систематизированном виде. Отзывы о работе были разные в периодической печати, но отрицательных больше. Так рецензент журнала «Вестник Европы» писал о работе Андреевского следующее: «Если дурно делают те профессора, которые, долго сидя на кафедрах, не изучают по своим предметам учебников, то едва ли хорошо поступают и те, которые спешат издавать плохие учебники. Плохой учебник - несравненно большее зло, чем плохая докторская диссертация».

Однако сейчас, по прошествии более ста с лишним лет после выхода этой работы и рецензии на неё, хорошо видно, как был несправедлив рецензент. Не нужно забывать, что это была первая работа по русскому государственному праву, выполнявшая роль учебника. Достоинством данной работы Андреевского являлось то, что в ее заключительной части впервые в русской юридической литературе анализировались вопросы русской государственной службы. До него этой научной проблемой в России никто в отношении государственной службы не занимался и в работах Плавильщикова, Гуляева, Рождественского и Платонова о государственной службе даже нет упоминания.

Между тем, отметим попутно, издание Петром I в 1722 г. закона, вводившего Табель о рангах, положило начало образованию в России корпуса управленческих работников, наделенных соответствующими служебными обязанностями и правами, - корпуса чиновников. Чиновничество на протяжении XVIII-первой половины XIX столетия росло численно, укреплялось организационно и профессионально и вследствие этого на юридических факультетах университетов возникла необходимость изучать институт государственной службы, т.к. многие студенты после окончания университетов и училищ правоведения становились чиновниками. Кроме того, проблема государственной службы являлась актуальной также потому, что М.М. Сперанский в 3-ий т. Свода законов Российской империи поместил два закона о государственной службе: Устав о службе гражданской по определению от правительства и Устав о службе гражданской по выборам.

Весь материал о государственной службе Андреевский подразделяет на четыре части: 1) поступление на государственную службу; 2) обязанности государственных служащих; 3) права государственных служащих (и гарантии); 4) прекращение государственной службы.

Говоря о поступлении на государственную службу, автор останавливается на требованиях, предъявляемых к поступающим и претендующим на государственные должности. Это требования физические, нравственные, политические. К первым относятся пол и возраст. Согласно законодательству на русскую государственную службу могут приниматься только лица мужского пола и лица совершеннолетние. К нравственным требованиям относятся образование и моральные качества претендента на должность. К политическим требованиям относятся подданство и сословное положение лица. Подданство (гражданство), по мнению Андреевского, особенно важно при поступлении на государственную службу. Он замечает: «Как деятельность служебная основана на государственной связи гражданина с государством и правительством, как правительство в праве рассчитывать на патриотизм и самоотвержение служащего и как нельзя этого требовать от подданного другого государства, в котором он хочет определиться в службу, то понятно, что можно принимать в службу только подданных собственного государства». Эти слова известного русского ученого-полицеиста весьма примечательны и невольно заставляют вспомнить нынедействующий в Российской Федерации Федеральный Закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы», который с точки зрения приведенного положения нуждается в определенной корректировке в той части, где излагаются принципы (требования) государственной службы.

Андреевский различает понятия «поступление на службу» и «получение должности». Так, близкое родство с начальником может быть препятствием для получения государственной должности. При этом автор следующим образом определяет государственную должность: «Под должностью разумеется определенная совокупность точных обязанностей, соединенная с определенною в законе ответственностью».

Анализируя государственно-служебные отношения, Андреевский большое значение придает принципу рангирования должностей. По русскому законодательству, принятому еще Петром I, говорит автор, имеет место соответствие между чинами и должностями. Основанием для повышения в должности должно быть повышение в чине, которое опиралось на заслуги. Именно наличие чина (или как обозначено в нынешнем Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» - «квалификационного разряда») определяет ту государственную должность, на которую может претендовать данный чиновник или на которую его может назначить вышестоящий по службе орган власти. Поэтому недаром, указывает Андреевский, Закон от 25 ноября 1835 г., внесенный в Свод законов Российской империи, подтвердил петровское правило, согласно которому по всем ведомствам гражданской службы к занятию государственной должности может быть определен чиновник, имеющий соответствующий чин.

Характеризуя обязанности и права государственных служащих, автор очерчивает три группы государственно-служебных отношений: между служащим и вышестоящим органом; между служащим и другими сотрудниками по службе; между служащим и народом. «Обязанности служащего вытекают из трояких отношений служащего: к верховной власти, которой он является органом в государстве, к другим служащим и к народу. Нужно признать, что в этом положении Андреевского в зародышевом виде представлены те основные административные (государственно-служебные) правоотношения, с которыми работают современные ученые-административисты, а именно: вертикальные и горизонтальные правоотношения, внутриаппаратные и внешнеорганизационные правоотношения.

Особенно подробно в сочинении разбирается правоотношение «служащий - народ». Народ - это очень общее слово. Поэтому автор конкретизирует его и называет эту связь между служащим и «посторонним человеком». Служащий обязан в соответствии с законом оказать помощь, содействие этому человеку, не создавать при этом волокиту для него («не должен делать никаких проволочек»), не превышать и не ослаблять своей власти, соблюдая правила вежливости и приличия. Представляется, что Андреевский в русской литературе по полицейскому и административному праву первый провел анализ того административного правоотношения, которое в современной науке административного права трактуется как «аппарат управления – граждане».

Интересно отметить, что «обязанности» служащего автор рассматривает в единстве с «правами», рассматривает их по существу как «правообязанности, - хотя терминологически это понятие не используется. Вместе с тем «права» служащих Андреевский не рассматривает в том плане, в каком они рассматриваются в современной литературе по административному праву, как полномочия, связанные с выполнением служебных обязанностей и с возможностью принимать решения по усмотрению, но в рамках компетенции. В понимании автора «права» служащего - это его гарантии: право на жалованье, на пенсию по оставлении службы, право на продвижение по службе в соответствии с Табелью о рангах, право на получение орденов, т.е. «право быть причисленным к императорским российским орденам».

На проблеме прекращения служебных обязанностей Андреевский останавливается достаточно бегло. Прекращение службы может быть временным и полным. Предварительно перед уходом в отставку служащий должен сдать все имеющиеся на его руках дела и бумаги согласно установленному порядку. За служащим может быть сохранено право носить мундир.

Анализ института государственной службы в работе Андреевского «Русское государственное право» имел большое научное значение, сыграв роль первотолчка для последующих исследований данного института в работах таких ученых-юристов, как Н.В. Нелидов, Н.О. Куплеваский, Б.Н. Чичерин, В.В. Ивановский и др.

И.Е. Андреевский, как ученый-полицеист и как ученый-государствовед, - противоречивая фигура. С одной стороны, это - западник, либерал по своим политическим и государственно-правовым взглядам. Его привлекала концепция правового государства Р. Моля, в котором свобода и права человека поддерживаются строгой полицейской властью. Он жил в эпоху, когда значительная часть русской интеллигенции косо смотрела на такие понятия, как «полиция», «полицейское право», слишком прямо видя в них одно принуждение. Но Андреевский полагал, что свобода гражданина невозможна без определенных ограничений этой свободы.

Превосходно зная основные европейские языки, он был ученым, который первым знакомил русскую читающую аудиторию с теми юридическими проблемами, которые решались в Западной Европе. Так, он был первым ученым- юристом, написавшим статьи об административной юстиции во Франции и Германии, о первых шагах в области строительства административной юстиции России.

С другой стороны, Андреевский не понял (отказывался понять) до конца либерально-буржуазных реформ своего времени (60-70-е годы), которые расширили пределы государственного управления, разделили «полицию» на «администрацию», «полицию» и «юстицию». Короче говоря, понятие «полицейское право» оказалось после реформ 60-70-х и контрреформ 80-х годов тесным для регламентации тех управленческих отношений, которые складывались в это время. В целом на полицейской концепции Андреевского, как и на построениях его предшественников (Рождественского и Платонова) лежал отпечаток влияния западноевропейских полицеистов XVIII-первой половины XIX веков. Видный ученый-полицеист и оппонент Андреевского В.Н. Лешков в рецензии на труд «Полицейское право» писал: «В XVIII веке мы только вслушивались и всматривались в то, что за границею было говорено, писано и делано по части полиции», а в XIX веке только излагали на русском языке понятия, разработанные Юсти, Зонненфельсом, Бергом и Молем. Полагая, что понятия «полиция» и «полицейское право» неадекватно отражают сложившиеся управленческие реальности, Лешков писал: «Давно пора нам, русским, отделаться от иноземного, столь неудачного слова и поискать другого, которое было бы более в гармонии с делом...». В этих словах заложен призыв к переходу от системы полицейского права к другой системе правовых норм, которые и по названию, и по широте охвата управленческих отношений наиболее оптимально соответствовали времени. Такой системой правовых норм было административное право, но переход к ней был сложным и затянувшимся на несколько десятилетий процессом.


Гасаналиев Айгум Шапиевич



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Административно-налоговая деликтология
Административно-правовые режимы в управлении правоохранительной деятельностью
Таможенный контроль: понятие, принципы, основы нормативно-правового регулирования
Административная ответственность должностных лиц
Полномочия Президента России и их конституционное закрепление
Вернуться к списку публикаций