2012-04-23 15:45:33
ГлавнаяАдминистративное право — Реформы 60-70-х годов XIX века в России и переход от полицейского государства к правовому



Реформы 60-70-х годов XIX века в России и переход от полицейского государства к правовому


Органы административной юстиции.

Судебная реформа 1864 г. положила начало строительству в России первых органов административной юстиции, т.е. специальных судебных органов, призванных разрешать споры между рядовыми гражданами (подданными) Российской империи и должностными лицами (органами власти). Проблема административной юстиции становилась особенно актуальной в связи с крестьянской реформой. Резкое ослабление власти помещиков над крестьянами чрезвычайно усиливало власть чиновников над ними. Общество понимало, что «крепостное право, глубоко пустившее корни во всех сферах русской жизни, проникло насквозь и в служебную деятельность. Если уничтожить его только в частном виде, оставив все прежнее по старому, это не будет уничтожением крепостного права, а только передача его из рук помещиков в руки чиновников и расширение его пределов. Это будет разделение всех сословий в государстве на два враждебные лагеря; на лагерь полноправных чиновников и на лагерь бесправных и безгласных жителей». Так комментировал крестьянскую реформу в одной из своих записок Тверской комитет по освобождению крестьян.

В силу этого вопрос о судебном контроле за деятельностью чиновников и о создании специальных органов такого контроля был острым после отмены крепостного права. Подобные органы уже функционировали в таких западноевропейских странах, как Франция и Пруссия, где они получили название административных судов. Потребность в подобных судах ощущалась и в России. Уже в начале 60-х годов некоторые из членов Государственного совета пришли к выводу о том, что «чувствуется недостаток в таких местных учреждениях, которые могли бы правильно, беспристрастно и без замедления разрешать возникающие по делам управления споры, пререкание и всякие вообще вопросы судебноадминистративного свойства».

Монтаж административно-судебных органов начинался с губернского уровня. В 60-70-х годах в каждой губернии учреждаются особые судебноадминистративные присутствия смешанного состава для разбора жалоб частных лиц (граждан) на земские, городские и иные местные власти. В каждой губернии создавалось до 10-14 присутствий, причем каждая рассматривала жалобы и выносила по ним решения по своему кругу дел. Были присутствия по земским и городским делам, по крестьянским делам, по фабричным делам, по налоговым вопросам, по воинской повинности и т.д.

Данные присутствия назывались смешанными, т.к. в состав этих органов входили губернатор, вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, председатель окружного суда, депутаты городских или земских собраний, а также должностные лица, являющиеся специалистами в той области, которой занималось присутствие, всякие ученые-административисты и государствоведы по-разному смотрели на данные учреждения. Известный теоретик права и государствовед Н.М. Коркунов положительно относился к губернским присутствиям смешанного состава и считал их органами административной юстиции. Напротив, либералы-западники Б.Н. Чичерин, В.Л. Дерюжинский и др. относили их к бюрократическим учреждениям из-за преобладания в них чиновников.

Высший надзор за всеми органами управления в России осуществлял Сенат или Правительствующий Сенат, который представлял собой высший орган административной юстиции. Н.М. Коркунов прямо указывал в 1893 г.: «Высшим органом административной юстиции является у нас Сенат». Сенат состоял из ряда структурных подразделений - департаментов, среди которых административно-судебными делами ведал Первый департамент: он разбирал жалобы граждан (подданных) на органы власти, а также разрешал споры органов власти между собой.

В соответствии с законодательством, Сенат как орган административной юстиции осуществлял надзор за деятельностью всех государственных, земских и городских органов власти. Каждый житель империи, если его права были нарушены должностным лицом государственных или земских органов, а жалоба на них не была решена в его пользу в губернском присутствии смешанного состава, мог после этого подать жалобу на решение власти в Первый департамент Правительствующего Сената. С жалобами могли обращаться на неправильное привлечение к отбыванию государственных повинностей, на постановления финансовых органов, на лишение государственного служащего пенсии, на решения военных органов, связанных с призывом на военную службу и т.д.

Деятельность Первого департамента имела много недостатков: волокита при разборе дел, рассмотрение жалобы осуществлялось в условиях отсутствия состязательности, гласности и публичности. Это было обусловлено тем, что деятельность Сената регулировалась в основном процессуальными нормами Свода законов Российской империи, принятыми еще в дореформенное время. Однако в целом деятельность губернских присутствий смешанного состава в «смычке» с Первым департаментом Сената представляла в России второй половины XIX века новое явление, которое расширяло в определенной степени поле судебного контроля за органами власти, способствовала становлению в России института административной юстиции, который вместе с другими административными институтами пореформенного времени функционировал за рамками полицейских учреждений.

Начало процесса смены полицейского права административным. Историки отечественного права, характеризуя вторую половину XIX века, в основном говорят о гражданском и уголовном праве, но забывают отметить, что именно в пореформенный период на смену полицейскому законодательству постепенно приходит административное. Исключение составляет учебник профессора И.А. Исаева, в котором эти вопросы нашли определенное отражение. Да и нельзя считать характеристику права Российской империи в пореформенный период полной без анализа административного права, ибо как реформы Александра II, так и контрреформы Александра III были по характеру управленческими.

Процесс формирования правового государства в России в пореформенный период прежде всего отразился на положении личности и ее взаимоотношениях с властью. Бывший крепостной крестьянин становится субъектом публичных прав и обязанностей, а поэтому между ним и правящей властью устанавливаются не только отношения подчиненности, но и сотрудничества. Иначе говоря, устанавливаются взаимные обязанности и права, а также взаимная ответственность должностных лиц (органов управления) и граждан.

В связи с этим можно говорить о трех факторах, которые имели место в России в период с 1861 до начала XX века и которые способствовали развитию не столько полицейского, сколько административного законодательства. Во-первых, это кардинальные изменения административно-правового статуса личности. Так, крестьянин в соответствии с Общим положением о крестьянах 1861 г. получил право принимать участие в управлении селом и волостью, а на основе Судебных уставов 1864 - право обжаловать в случае нарушения его прав и свобод действиями должностных лиц в такие органы, как земский начальник, губернское смешанное присутствие и даже Правительствующий Сенат. Во- вторых, это деятельность крестьянских и земских органов самоуправления вместе с деятельностью центральных органов государственного управления: Государственного совета, Комитета министров, министерств, на местах - губернатора и земского начальника. В-третьих, это резкое сужение в результате реформ 60-70-х годов XIX века компетенции органов полиции и передача многих дел (хозяйство, финансы, просвещение, культура, социальное обеспечение) из ведения полиции в ведение органов местного самоуправления. С постепенным переходом полицейского государства в правовое понятия «полиция», «полицейское право» стали утрачивать свое универсальное значение, а понятия «полиция безопасности» и «полиция благосостояния» перестали удовлетворять новым условиям, оказавшись слишком узкими для возникших во второй половине XIX века многочисленных административно-правовых реальностей. С последней трети XIX века термин «полиция» стал охватывать совокупность органов и учреждений, которые охраняли внутренний порядок в государстве, предупреждали и пресекали преступления и назывались «исполнительной полицией».

Эти три фактора, имевшие место в управленческих отношениях пореформенной России, обусловили новый характер законодательства. Как писал известный русский ученый-адмистративист Э.Н. Берендтс, новый управленческий порядок второй половины XIX века «создавал медленно, почти незаметно, новое административное право». Это новое право поколебало основы науки полицейского права и, что особенно важно отметить, внесло элементы дезорганизации в эту науку, так что ее предмет, достаточно ясный в XVIII-первой половине XIX веков («безопасность» и «благосостояние») стал постепенно терять свои четкие очертания. Недаром видный ученый-полицеист М.М. Шпилевский писал о науке полицейского права в середине 70-х годов XIX века следующее: «Рассматривая науку о полиции и о полицейском праве, мы должны сознаться, что она представляет в этом отношении еще много неустановившегося, неопределенного, неясного. До сих пор еще существует большое разногласие относительно самого предмета науки полицейского права».

Комментируя данную цитату из работы М.М. Шпилевского, правильнее сказать, что это «неустановившееся, неопределенное, неясное» явилось результатом возникновения новых управленческих реальностей в Российской империи во второй половине XIX века и нового административного законодательства, которое создавало предпосылки для перехода науки полиции в науку административного права.

Наука о полиции изучала взаимодействие должностных лиц с подданными, первые рассматривались как лица, обязанные от имени неограниченного монарха заботиться и иметь попечение о подданных, последние - как лица, обязанные повиноваться начальству или обязанные «к сообразованию действий своих с объявленною волею начальников» (выражение И. Зонненфельса).

Наука административного права изучала отношения между органами управления (должностными лицами) и гражданами, т.е., субъектами, каждый из которых имел свои субъективные публичные права, обладал известной автономией и самоценностью. Между органом управления (должностным лицом) и гражданином устанавливаются отношения, которые в современной науке административного права называются горизонтальными. Эти отношения регулировались нормами административного права, а сами нормы изучались наукой административного права.

Самые видные и яркие ученые второй половины XIX века в сочинениях, в которых переход науки из одного состояния в другое выразился с большой силой, - это Н.В. Лешков, И.Т. Тарасов, В.В. Ивановский, Б.Ф. Дерюжинский и Э.Н. Берендтс.


Гасаналиев Айгум Шапиевич



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Проблемы кодификации законодательства, регламентирующего ответственность за правонарушения в сфере налогов и сборов
Актуальные проблемы административной ответственности
Объекты таможенного контроля
К вопросу о структуре административного процессуального кодекса
Порядок применения дисквалификации в административном праве Российской Федерации
Вернуться к списку публикаций