2012-04-23 15:45:33
ГлавнаяАдминистративное право — Реформы 60-70-х годов XIX века в России и переход от полицейского государства к правовому



Реформы 60-70-х годов XIX века в России и переход от полицейского государства к правовому


Земские органы и органы государственного управления в губернии.

Несмотря на проводимые в стране в 60-70-е годы XIX века реформы и медленное становление правового государства, в Российской империи на протяжении всей второй половины этого века почти полностью сохранились все центральные учреждения: Государственный совет, Комитет министров, Сенат, министерства. Власть императора оставалась самодержавной. В новых изданиях Свода законов повторялось старое положение: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный» (Ст. 1 Основных законов).

Однако Общее положение о крестьянах 1861 г. и Земская реформа 1864 г. внесли кардинальные изменения в систему крестьянского управления и в местное управление как на губернском, так и на уездном уровнях. «Положения о земских губернских и уездных учреждениях» от 1 января 1864 г. вводило земские органы управления в губерниях и уездах. Создавались выборные губернские и уездные земские собрания и их исполнительные органы - управы.

Компетенция земских собраний была точно очерчена пределами хозяйственных и социально-культурных «польз и нужд» данной губернии или уезда. В их ведение входило разрешение следующих вопросов: пути сообщения местного значения, народное продовольствие, общественное призрение (социальное обеспечение), взаимное страхование, борьба с падежом скота и вредителями сельского хозяйства, забота о местной торговле и промышленности, участие в попечении о народном образовании и здравоохранении, о тюрьмах.

Земские органы самоуправления полностью не были самостоятельны. Так, председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел, председатели уездных управ - губернаторами. Тем не менее, несмотря на известную зависимость от органов государственной власти, и уездные, и губернские земские органы обладали достаточным объемом прав для управления хозяйством, образованием, культурой, социальным обеспечением.

Положение о земских губернских и уездных учреждениях 1864 г. внесло существенные коррективы в должностное положение губернатора. По Екатерининскому закону 1764 г. губернатор назывался «хозяином» губернии: он не только осуществлял так называемый губернаторский надзор за всеми учреждениями в губернии, но и отдавал распоряжения по всем делам, имеющим отношение к руководимому им региону. Земская реформа освобождала губернатора от полномочий распоряжаться местными финансами и другими вопросами, связанными с хозяйством и просвещением. Губернатору в основном была оставлена надзорная власть. Вот как охарактеризовал должность губернатора известный ученый А.В. Лохвицкий в 1864 году: «Губернатор и министр внутренних дел стоят к земским собраниям по делам не как начальники: и в тех делах, приведение в исполнение которых требует утверждения министра или губернатора, эти сановники имеют только прокурорское право - поставить на вид свои замечания, приостановить исполнение и представить тяжбу на решение сената».

Прежде всего губернатору было предоставлено широкое право надзора как за всей губернией в целом, так и за учреждениями и за должностными лицами всех ведомств, в том числе и за земскими учреждениями. Надзор за губернскими учреждениями и ее должностными лицами выражался в том, что губернатор мог приостанавливать исполнение того постановления земского собрания, которое было «противно законам или общим государственным пользам». Постановления земских собраний по некоторым вопросам нуждались и в формальном утверждении губернатора.

Надзор за губернскими учреждениями выражался в праве губернатора проводить в них ревизии, в том числе в органах местного самоуправления. По отношению к отдельным должностным лицам губернаторский надзор имел весьма существенное значение. Так, губернатор назначал ряд должностных лиц по ведомству министерства внутренних дел, при назначении или перемещении чиновников всех ведомств имел право заявить о своем несогласии и не допустить назначения неугодного ему лица.

Как представитель высшей административной власти губернатор был начальником полиции губернии и в этом качестве пользовался правом издания обязательных постановлений по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Как отмечал И.Е. Андреевский, губернатор был «главный и ответственный правительственный орган исполнительной полиции в целой губернии, могущий инспектировать, руководить и направлять прямо ему подчиненных уездных исправников и становых приставов.

В годы царствования императора Александра III, когда правительство основательно занялось вопросами борьбы с революционным движением в России, компетенция земских учреждений была урезана Положением о земских и губернских учреждениях от 12 июня 1890 г. Был усилен надзор центральной власти за земскими учреждениями: расширено право губернаторов приостанавливать постановления земских собраний; утверждению губернатора подлежали теперь не только председатели, но и члены уездных и губернских управ; на председателей и членов земских управ губернским по земским делам присутствием и советом министра внутренних дел могли быть наложены различные дисциплинарные взыскания, вплоть до отрешения от должности.

Управление в сельской местности осуществляли сельские и волостные органы, а также с 1889 г. земские начальники, осуществлявшие надзор за этими органами. Основной единицей сельского управления являлось сельское общество. Органами сельского управления были сельские сходы и сельские старосты. Сельский сход, состоявший из всех домохозяев села, принимал решения по наиболее важным вопросам: выбирал сельских должностных лиц и назначал выборных на волостной сход; решал вопросы пользования землей; назначал опекунов и попечителей и т.д. Исполнительным органом сельского схода был сельский староста, которому принадлежали как общеуправленческие, так и полицейские функции. Староста имел право за маловажные проступки подвергать виновных назначению на общественные работы, аресту до двух дней, штрафу.

Несколько сельских обществ составляли волость, органами волостного управления являлся волостной сход, волостной старшина, волостное управление и волостной суд. Волостной сход состоял из выборных по одному от каждых десяти домохозяев. В его компетенцию входило: выбор волостных должностных лиц; выдвижение кандидатов в земские гласные; установление сборов на волостные «нужды» и т.д. Волостной старшина, избиравшийся сходом, был исполнительным органом волостного схода, который осуществлял руководство волостью и полицейские функции: налагал штрафы, подвергал аресту и пр.

Надзор за крестьянским управлением поручался земским начальникам. Эта должность была введена Положением о земских участковых начальниках от 12 июня 1889 г. и должна была способствовать утверждению законности и нравственности в отношениях между сельскими жителями. Освобождение крестьян от крепостной неволи имело различные социальные результаты. Бесспорно, что оно привело к возникновению новых правоотношений в деревне и резко расширило правосубъектность крестьян: они приобрели определенные гражданские, семейные и административные права (например, право создавать крестьянское самоуправление). Крестьянин мог изменить сословную принадлежность и выбиться в привилегированные состояния. С другой стороны, налицо были и негативные явления: рост пьянства среди крестьян, мотовство и хозяйственное разорение, кражи помещичьего имущества, разложение нравственных устоев. В пореформенной России в первые десятилетия возникло состояние социальной нестабильности в сельской местности, которое, как говорилось в письме симбирского дворянства императору Алексавдру III, «заставляло страдать и дворянина, и крестьянина». Поэтому с целью создания «близкой к народу твердой правительственной власти, которая соединяла бы в себе попечительство над сельскими обывателями с заботами по завершению крестьянского дела и с обязанностями по охранению благочиния, общественного порядка, безопасности и прав частных лиц в сельских местностях». Положение от 12 июля 1889 г. вводило должность земского начальника.

Земские начальники назначались министром внутренних дел по представлению губернатора, после консультации последнего с губернским и уездным предводителем дворянства, причем назначались они, как правило, из потомственных дворян, обладавших определенным земельным, образовательным или служебным цензом.

Компетенция земского начальника распространялась на участок, который представлял собой отдельную часть уезда. На него, прежде всего, возлагалось, как говорилось в Положении, попечение о хозяйственном благоустройстве и нравственном преуспевании крестьян вверенного ему участка». Земский начальник обладал широкими полномочиями: осуществлял надзор за всеми учреждениями крестьянского управления, ревизовал их деятельность, утверждал в должности волостных старшин и волостных судей, имел право приостанавливать исполнение решений сельского и волостного сходов, разбирать приносимые на должностных лиц крестьянского управления жалобы и налагать на них административные взыскания.

В дореволюционной либеральной, и особенно в советской исторической и юридической литературе, должность земского начальника подвергалась жесткой критике: в ней видели новый «хомут», который царская власть надела на шею русского крестьянина. Но это была пристрастная критика, в которой отсутствовало понимание русской пореформенной деревни. В целом на этом этапе общественного развития России введение должности земского начальника было вполне благоразумным шагом правительства Д.А. Толстого и не может быть признано «вредным для населения и несправедливым».



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Признаки дисквалификации
Понятие и правовая основа дисквалификации
Система прав, обязанностей и гарантий государственного служащего Российской Федерации
Взаимодействие Совета Федерации с иными органами государственной власти в России и за рубежом
Правовой статус лица, привлекаемого к административной ответственности
Вернуться к списку публикаций