2012-04-23 15:33:36
ГлавнаяАдминистративное право — Реформа науки административного права в трудах И.Т. Тарасова



Реформа науки административного права в трудах И.Т. Тарасова


Исследование института исполнительной власти.

И.Т. Тарасов не принадлежал к сторонникам принципа разделения властей в духе Монтескье, не соглашался с тем, что такое разделение может иметь место в функциональном значении, а потому относил институт исполнительной власти к важнейшим институтам административного права. Не лишним будет сказать, что до Тарасова ни один из отечественных ученых-полицеистов не исследовал данного института.

Прежде всего, Тарасов исследовал сущность исполнительной власти. Если воля государства заключается в законодательстве, то в управлении, посредством которого исполняются законы, выражается постоянная жизнь государства. Для управления необходима самостоятельная система органов государственной власти. Тарасов отмечает, что «в законе выражается воля, которая должна быть исполнена, а для исполнения потребна сила, эта сила отчасти самостоятельный организм», т.е. «исполнительная власть». Сущность исполнительной власти заключается в исполнении законов, т.к. несоблюдение законов в государстве неизбежно приводит общество к разложению.

Самостоятельный характер исполнительной власти характеризуется ее организационно-структурным построением, наделением ее органов и должностных лиц государственно-управленческими полномочиями, в частности, полномочием издавать распоряжения. «Закон, являясь общей нормой, - пишет Тарасов, - должен быть для исполнения своего приноровлен к местным и временным условиям; с этой целью в состав исполнительной власти входит право издавать, во исполнение Закона, распоряжения и предписания, прибегая в случае неповиновения или сопротивления к принуждению». Очерчивание исполнительной власти как самостоятельной ветви государственной власти ставит вопрос о различии между законом и распоряжением, как актом управления.

«Закон есть при всех обстоятельствах общая воля государства, распоряжение есть воля исполнительной власти, заключавшая в себе исполнение закона». Закон заключает в себе согласованную волю всех граждан страны, распоряжение - волю государственных служащих, реализующих закон. Резюме Тарасова таково по вопросу о соотношении закона и распоряжения: «распоряжения по природе своей неспособны, заключать в себе согласованную волю всех граждан и являются низшей формой государственной воли». Однако автор ставит вопрос не только о соотношении закона и распоряжения. В системе актов управления он различает распоряжения и предписания. Распоряжение опирается на закон, имеет в себе часть воли закона, нормативно по природе. Предписания имеют задачей исполнение распоряжений, оно - конкретно и адресовано, как правило, отдельному лицу. Предписание заключает в себе через распоряжение не только то, что хочет закон, но и все то, в силу чего закон делается применимым. Право исполнительной власти издавать нормативные распоряжения и индивидуальные предписания приводит к постановке вопроса, как полагает Тарасов, о праве исполнительной власти, как объективном праве - совокупности правовых норм, которая приходит на смену полицейскому праву как совокупности правовых норм. Полицейское право не исчезает, но поле его воздействия резко сужается, и оно становится частью права исполнительной власти.

Организационно исполнительная власть представлена системой органов исполнительной власти, причем каждый орган имеет точно очерченный круг дел - компетенцию. Так как органы исполнительной власти построены по вертикали, то рождается иерархия органов и иерархия компетенций. Верхнее место в пирамиде органов занимает правительство, которое представляет собой вполне самостоятельную структуру (у Тарасова - «организм») и которое в свою очередь, состоит из структурных подразделений - министерств. Министерства рассматриваются Тарасовым как система самостоятельных ведомств, из которых каждое выполняет определенную управленческую функцию, «Министерской системой называется такая организация правительства, - писал Тарасов, - на основе, которой обширные, представляющиеся самостоятельными задачи управления приводятся в исполнение в самостоятельных, служебных, для этих задач только предназначенных организмах...». В системе министерств есть постоянно-необходимые министерства, к которым относятся министерства внутренних дел, иностранных дел, финансов, военное, государственного хозяйства, юстиции. Особое внимание Тарасов обращает на министерство внутренних дел, которое осуществляет полицейские функции и наделено правом применять принуждение.

Следует указать на то, что в конструкции исполнительной власти Тарасова полицейское принуждение составляет ее «имманентный элемент» и разграничивает эту власть на два вида: администрацию и полицию. Нельзя сказать, чтобы такое подразделение было новым в юридической литературе того времени, оно встречалось и раньше, например, в сочинениях Пешкова, но у Тарасова, как и у Л. Штейна, деление исполнительной власти на администрацию и полицию проведено четко, последовательно и обоснованно. В администрации заключается положительная деятельность исполнительной власти, охватывающей такие сферы социальной действительности, как управление промышленностью, торговлей, финансами, народным образованием, страхованием и т.д. «В полиции заключается отрицательная деятельность Управления». Как и Л. Штейн, Тарасов указывает на особое место полиции в системе исполнительной власти. Он подчеркивает: «полиция составляет только имманентный элемент, отрицательную сторону всего Управления, а не исчерпывает все Управление, как это думали прежде». Только теперь, по мнению Тарасова, исполнительная власть возвысилась до понятия об органическом целом и, считая полицию своей частью, вместе с тем указало «должное место полиции с ее особым характером и специальными задачами».

Какие же специальные задачи, и какой особый характер отличают полицию от администрации?

Тарасов указывает на два существенных момента. Прежде всего, на объект полицейской деятельности, которым является безопасность «всех и каждого». «Раз объект полицейской деятельности - опасность, то и система полиции должна основываться на сущности опасности, т.е. на природе и различии сил, от которых оберегает полиция всех и каждого». Различными силами, угрожающими людям, выступают стихийные бедствия, эпидемии и пожары, преступники различных мастей. Второй момент имеет отношение к субъекту полицейской деятельности, который наделяется государством специфическим правом применять принуждение в целях обеспечения безопасности граждан. Оберегая одних от других, говорит Тарасов, полиция выступает с запрещениями и другими принудительными средствами, причем это принуждение в определенных ситуациях (например, «вооруженное принуждение») выступает как материальная сила.

При этом Тарасов постоянно подчеркивает, что применение полицией принуждения связано с вторжением в сферу прав и свобод граждан. Поэтому применение принуждения должно осуществляться на правовой основе, опираться на законы, распоряжения и предписания, должно обеспечиваться процессуальными нормами. Нормы, регламентирующие полицейское принуждение, образует «полицейское право», которое есть «часть права исполнительной власти».

По примеру Л.Штейна, Тарасов рассуждает о принципах функционирования исполнительной власти. Пожалуй, на первое место он ставит принцип единства исполнительной власти. В исполнении законов проявляется повседневная жизнь государства и органы, исполнявшие закон, подобно органам человеческого тела, должны выступать как единая система. Но кроме единства исполнения, необходима еще и непрерывность его. «Велика или мала административная работа, но она должна быть всегда в полном ходу, так как в общественной жизни нет и не может быть ни покоя, ни сна». Непрерывность функционирования исполнительной власти - только один из ее принципов.

Но органы исполнительной власти функционирует путем постоянного издания распоряжений и предписаний, которые должны соответствовать закону. Законно или незаконно распоряжение администрации? Если распоряжение законно, то ему должны повиноваться так же, как закону. Принцип законности - один из коренных принципов функционирования исполнительней власти. Наконец, Тарасов выделяет еще один принцип функционирования исполнительной власти - это ответственность администрации за свою деятельность. Он указывает, кстати, что теория управления Л.Штейна завершается ответственностью и это составляет лучшую часть всего учения Штейна». Ответственность обеспечивает правильную и законную деятельность администрации, повышает продуктивность ее работы.

Резюмируя изложенное, следует отметить, что в изложении Тарасова понятие «полиция», в некотором смысле неопределенное, заменяется понятием исполнительной власти, которая с делением ее на администрацию и полицию получает четкие правовые границы и вполне определенное содержание. Далее: такие весьма расплывчатые понятия как «благоустройство» и «благочиние» переводятся в более точные и конкретно-содержательные, как «управление» и «принуждение». В «праве исполнительной власти» зримо проступает административное право, а в «праве полиции» - полицейское право, составляющее часть права исполнительной власти и регламентирующее присуждение. Необходимо при этом отметить, что в характеристике Тарасова исполнительной власти принуждение, в частности, административное принуждение, заняло самостоятельное месте.

Институт административного принуждения. Тарасов - один из первых русских ученых-административистов, кто проанализировал институт административного принуждения. Данная тема - одна из его любимых: по ней он защитил магистерскую диссертацию, а затем написал фундаментальную двухтомную монографию. К этой теме он постоянно возвращался в учебниках и статьях для различных сборников. Однако, оговоримся сразу: понятия типа «административное принуждение», «административная ответственность» Тарасов не использовал, эти понятия появились позже, в советской административно-правовой науке. Тарасов использует набор других понятий: «принуждение», «принудительная власть», «полицейский суд», «собственно-полицейское личное задержание», «полицейский арест», «предупредительное личное задержание» и т.д. Но по существу эти понятия охватывают широкий круг принудительных мер, включая в него как меры уголовного, так и административного принуждения. Заслуга Тарасова заключалась в том, что он эти меры очертил достаточно четко» т.к. в работах ученых-полицеистов первой половины XIX века они были представлены в «размытом» состоянии и описаны весьма туманно.

По мнению Тарасова, принуждение является частью исполнительной деятельности, которую осуществляет администрация, но преимущественно полиция. В соответствии с Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1681 г. он полагает, что принудительная власть включает четыре группы мер: 1) реализацию администрацией и полицией судебной власти; 2) личное задержание; 3) вооруженное принуждение; 4) введение исключительного, осадного или военного положения.

К первой группе относились меры, связанные с применением к виновным лицам административных взысканий или, как их именуют в современной науке административного права, меры административной юрисдикции. Так, к органам, применяющим такие меры, Тарасов относил органы крестьянского самоуправления - сельских старост и волостных старшин, которые по Общему положению о крестьянах от 19 февраля 1861 г. могли налагать определенные административные взыскания.

К следующей группе мер относилось личное задержание или собственно полицейское личное задержание. В других случаях эту принудительную меру Тарасов называет термином «полицейский арест». При этом он четко разграничивает собственно-полицейское личное задержание (полицейский арест) как меру административного принуждения от предупредительного личного задержания как меры уголовно-принудительной. Реализуя уголовно-принудительные меры, полиция выступает «в качестве служебного органа юстиции - суда» и служит целям правосудия.

Однако собственно-полицейское личное задержание (полицейский арест) - мера принуждения полицейская, т.к. в данном случае «полиция действует самостоятельно и для своей цели». Эта мера отличается от уголовно-принудительной «по форме, сроку и последствиям». Собственно-полицейское личное задержание имеет обыкновенно форму увода для устранения опасности, тогда как уголовно-принудительная мера в форме ареста имеет форму заключения. Продолжительность собственно-полицейского личного задержания (полицейского ареста) определяется только опасностью, вследствие чего оно может быть только кратковременным и длиться в течение нескольких часов. Собственно, полицейское личное задержание охватывает те меры административного принуждения, которые в ныне действующем Кодексе РСФСР об административных правонарушениях предусматриваются в статьях 238 и 239 (Доставление нарушителя, административное задержание) и состоят в кратковременном ограничении свободы передвижения лица и перемещении его с места задержания в соответствующее служебное помещение.

Тарасов полагает, что собственно-полицейское личное задержание должно быть процессуально тщательно регламентировано, т.к. здесь возможны различные злоупотребления и нарушения прав граждан. «В видах охранения граждан от возможных злоупотреблений со стороны полиции при пользовании этой крайней мерой безопасности, в законодательстве должны быть точно определены срок, случаи, форма и последствия этого ареста, при точном перечислении тех органов, которые уполномочены подвергать полицейскому личному задержанию, и тех формальностей, с которыми связано принятие этой меры безопасности».

Третья группа мер принуждения включает меры, применяемые с помощью оружия. Органы, применяющие оружие, подразделяются на два вида: гражданскую полицию и военную полицию, называемую жандармерией. Использование оружия гражданской полицией имеет целью самооборону и в крайних случаях - защиту граждан от угрожающего им или уже начавшегося насилия.

Организация жандармерии - военная. Жандармерия представляет собой войсковые подразделения, отдаленным аналогом которых в Российской Федерации являются внутренние войска МВД РФ. Имея специальную сферу деятельности, жандармерия является в то же время помощницей гражданской полиции. Право жандармерии на использование оружия подчиняется общим правилам использования оружия.

Тарасов анализирует российское законодательство и называет условия, при которых полиция и жандармерия могут употреблять оружие: 1) когда на служащих полиции и жандармерии произведено вооруженное нападение; 2) когда нападение не было вооруженным, но было совершено групповое нападение и не было другого способа отразить нападение; 3) для обороны других лиц от нападения, угрожающего их здоровью, жизни, личной свободе; 4) при задержании преступника, если он будет оказывать сопротивление; 5) при побеге из-под стражи, когда отсутствует возможность догнать правонарушителя.

Наконец, еще одна группа мер административного принуждения, которые выделял Тарасов, включали меры, применяемые при введении в государстве исключительного и военного положения. Тарасов оценивает эти меры принуждения, предусмотренные Положения о мерах по охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г., как «крайнее средство принуждения в руках полиции». При исключительном положении усиливается власть полиции и администрации, при военном положении управление сосредоточивается в руках военной власти, которой подчиняются полиция и администрация.

Значительное внимание Тарасов уделяет исключительному положению, которое складывается из двух режимов: режима «усиленной охраны» и режима «чрезвычайной охраны». Оба режима могут быть введены в условиях ситуации, которая возникла в результате преступлений, угрожающими всему государству, его безопасности, нарушающими общественный порядок во всем государстве. Исключительное положение, по мнению Тарасова, характеризовалось тем, что оно: а) устанавливалось публичными актами государства с точным определением срока; б) четко устанавливало те полномочия администрации и полиции, которые ограничивали права и свободы населения; в) предоставляло гражданам гарантии, с помощью которых они могли защищать свои права и интересы.

При исключительном положении отдельные должностные лица (губернаторы, градоначальники) могли: издавать обязательные постановления и устанавливать в них административные взыскания в виде ареста до 3-х месяцев и штрафа до 500 рублей; налагать эти взыскания в административном порядке; передавать на рассмотрение военных Судов отдельные дела о преступлениях.

По Положению от 14 августа 1881 г. право введения исключительного положения принадлежало министерству внутренних дел, которое доносило об этом Правительствующему сенату и делало представление Комитету министров на Высочайшее благоусмотрение. Срок для усиленной охраны был определен годичный, а для чрезвычайной охраны - полугодичный.

Тарасов дал достаточно подробный и юридически обоснованный анализ административного принуждения. Но, исследуя «принудительную власть» как специфический инструмент воздействия государства на население, Тарасов при этом уделял большое внимание нравам и свободам граждан, которые могли грубо нарушаться полицейскими органами. Поэтому, говоря о деятельности администрации и полиции, о возможности злоупотребления властью Тарасов постоянно ставит вопрос о гарантиях соблюдения нрав граждан и об ответственности должностных лиц за действия и решения, нарушавшие права и интересы граждан.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


О некоторых проблемах законодательного регулирования административной ответственности в субъекте РФ
Правовое регулирование проверки документов и сведений в таможенном контроле
Реформа науки административного права в трудах И.Т. Тарасова
К вопросу о правовом статусе государственного служащего
О некоторых процессуальных новеллах кодекса РФ об административных правонарушениях
Вернуться к списку публикаций