2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяАдминистративное право — Административная ответственность за нарушение правил лицензирования



Административная ответственность за нарушение правил лицензирования


Административная ответственность представляет собой разновидность юридической ответственности, под которой понимаются неблагоприятные последствия для лица, совершившего правонарушение. В то же время не следует отождествлять ответственность с наказанием, ибо наказание есть лишь одна из мер государственного принуждения наряду с юрисдикционными действиями компетентных органов.

В самом общем понимании основанием привлечения деликтоспособного лица к юридической ответственности является совершение последним правонарушения. Чаще всего ответственность подразделяют на виды по отраслевому признаку, выделяя административную, финансовую, гражданско-правовую, уголовную и дисциплинарную ответственность.

За нарушение правил лицензирования [1] виновное лицо подлежит ответственности в зависимости от вида правонарушения. Для привлечения виновного лица к ответственности существует ряд условий: существование нормы права, состава правонарушения, отсутствие оснований для освобождения от ответственности, наличие правоприменительного акта и государственного принуждения [2].

Порядок возложения юридической ответственности регулируется нормами процессуального права. Административная ответственность налагается судами, органами исполнительной власти в лице их должностных лиц [3].

К характерным особенностям административной ответственности можно отнести следующее:

– административная ответственность налагается за административные правонарушения;

– она всегда является следствием противоправного действия (бездействия) юридического или физического лица;

– по преимуществу наступает вследствие правонарушений в сфере общегосударственных, а не частно-правовых интересов.

Основанием административной ответственности за нарушение правил лицензирования является административное правонарушение.

КоАП РФ содержит 14 статей, предусматривающих административную ответственность за нарушение правил лицензирования. Так, например, статья 6.2 КоАП предусматривает административную ответственность за занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью без лицензии. Законное право на занятие данными видами деятельности принадлежит лицам, получившим диплом о высшем или среднем медицинском (фармацевтическом) образовании, сертификат специалиста и лицензию на избранный вид деятельности. Частной медицинской практикой, согласно законодательству о здравоохранении, имеют право заниматься как отдельные физические лица, так и лечебно-профилактические учреждения различных форм собственности. Но административная ответственность по данной статье предусмотрена только в системе частного здравоохранения [4].

Правонарушением будет считаться следующее: деятельность без лицензии, деятельность по лицензии с истекшим сроком, деятельность по приостановленной или аннулированной лицензии, если виды деятельности не предусмотрены лицензией, деятельность по лицензии, выданной на другой территории (при отсутствии соглашения между данными регионами).

Административная ответственность по ст. 6.2 наступает при условии, если в результате деятельности не был причинен вред здоровью. В противном случае наступает угловно-правовая ответственность по ст. 235 УК, которая устанавливается не за сам факт деятельности без лицензии, а именно за преступные последствия. Субъектами подобного правонарушения являются лица, занимающиеся частной медицинской или фармацевтической практикой, а также руководители частных медицинских и фармацевтических организаций, в обязанности которых входит получение лицензии. Субъективная сторона характеризуется виной в форме прямого умысла. Протокол о данном правонарушении составляют представители лицензионных органов Минздрава, а дела рассматривают судьи.

Сходные составы имеют ст. 7.3 и 7.6 КоАП. Ст. 7.3 – «Пользование недрами без лицензии либо с нарушением условий лицензирования» – устанавливает административную ответственность за нарушение (объективная сторона) порядка и условий предоставления пользования недрами и за систематические нарушения правил пользования лицензией.

Объектом данного правонарушения являются недра – часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности. Похожий состав существует и в ст. 7.6 КоАП – пользование водным объектом без лицензии. Отличия от состава ст. 7.3 заключаются в следующем. Объектом здесь выступает водный объект. Для того чтобы пользоваться им (водным объектом) на законных основаниях, кроме лицензии обязателен и заключаемый с лицензиатом органом исполнительной власти договор о водопользовании, для которого характерна письменная форма с обязательной государственной регистрацией.

Лицензионные правонарушения присутствуют и в сфере защиты информации (ст. 13.12 и 13.13 КоАП). Органами, уполномоченными вести лицензионную работу в данной сфере, являются Государственная техническая комиссия при Президенте РФ, ФАПСИ, ФСБ и другие органы в пределах их компетенции. Объектами правонарушений являются отношения в сфере лицензирования деятельности по защите информации. Объективную сторону составляет осуществление деятельности по защите информации без лицензии или с нарушением условий, предусмотренных лицензией, включая защиту информации, составляющей государственную тайну.

Некоторые статьи раздела 14 КоАП посвящены ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии. Следует отметить, что ст. 14.1 КоАП предусматривает ответственность за осуществление всех видов предпринимательской деятельности без лицензии, за исключением тех видов, которыми установлена ответственность другими статьями КоАП. Иными словами, за совершение отдельных правонарушений виновное лицо привлекается к ответственности не по статье 14.1 КоАП, а по статьям, имеющим по отношению к последней специальный характер. Например, за производство этилового спирта без лицензии виновное лицо будет привлекаться к ответственности не по ст. 14.1 КоАП, а по специальной ст. 14.17 КоАП. В этом проявляется правовой принцип, согласно которому в случае коллизии общей и специальной норм действует последняя. Аналогично ст. 14.17 КоАП применяются и ст. 20.16 КоАП («Незаконная частная детективная и охранная деятельность») и др. статьи.

В то же время необходимо отметить, что состав административного правонарушения ст. 14.1 КоАП является базовым для всех других норм, регулирующих административную ответственность в данной области.

Юридический состав административного правонарушения за нарушение правил лицензирования представляет собой совокупность четырех элементов: объекта противоправного посягательства, субъекта деликта, содержания деликта (объективная сторона), психоэмоционального статуса участников (субъективная сторона). Отсутствие какого-либо из них исключает как наличие состава в целом, так и применение мер государственного принуждения.

Объект административного правонарушения представляет собой подлежащие юридической защите общественно-правовые отношения. Применительно к институту лицензирования это нарушения его правил. В связи с этим данные административные правонарушения посягают на общественные отношения при охране интересов государства, общества, граждан, предупреждении распространения товара, выполнения работ, оказания услуг, которые могут причинить вред населению, окружающей среде либо иным охраняемым объектам, а также при предупреждении нарушений государственной монополии в сфере гражданского оборота.

Субъектами административного проступка в области нарушения правил лицензирования выступают физические или юридические лица.

С понятием «субъект административного проступка» КоАП связывает наличие определенных юридических признаков:

– установленного законом возраста;

– признаков, исключающих применение к правонарушителю административных санкций;

– специальных признаков субъекта административного проступка, квалифицирующих административную ответственность либо исключающих применение административных санкций.

Ответственность за совершение административных правонарушений наступает при достижении лицом к моменту совершения проступка шестнадцатилетнего возраста.

К признакам, исключающим применение административных взысканий, несмотря на совершенное правонарушение, относятся следующие:

– наличие обстоятельств, исключающих производство по делу, к которым относится отсутствие события и состава административного правонарушения;

– наличие признаков, свидетельствующих об отсутствии состава правонарушения (невменяемости, действий лица в состоянии крайней необходимости и необходимой обороны и других);

– издание акта амнистии либо отмена акта, устанавливающего такую ответственность;

– истечение сроков наложения административного взыскания;

– смерть правонарушителя.

При определении субъекта административного правонарушения необходимо учитывать наличие специальных признаков, которые могут существенно повлиять на квалификацию проступка. Одним из таких признаков является статус лица, совершившего административное правонарушение. Санкции многих составов административных проступков в сфере предпринимательства предусматривают применение более жестких карательных мер в тех случаях, когда правонарушитель является должностным лицом. Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Под должностным лицом КоАП понимает лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное (ст. 2.4 КоАП).

При истолковании этого определения важно иметь в виду функции, характеризующие статус должностного лица, но не форму их осуществления. Например, на граждан, временно или постоянно наделенных указанными полномочиями, также распространяется статус должностного лица.

Важнейшим признаком должностного лица является то, что государственные или муниципальные органы (учреждения) наделяют его (лицо) властными полномочиями. К этой категории лиц относятся руководители всех уровней, – министры, директора государственных (муниципальных) предприятий, начальники отделов и другие лица, осуществляющие функции организационного распорядительства, – действия которых влекут за собой возникновение, изменение или прекращение общественных отношений.

Для квалификации правового положения должностного лица не имеет значения объем его функций, однако он может учитываться при квалификации административного проступка, т.е. при наложении административных наказаний.

Особым статусом в сфере административной юрисдикции обладают иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, которые, однако, при совершении на территории Российской Федерации административного правонарушения подлежат административной ответственности на общих основаниях. Также на общих основаниях на эти лица накладывается административная ответственность при совершении ими административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.16, статьями 8.17 – 8.20, частью 2 статьи 19.4 КоАП, на континентальном шельфе – в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации и совершившего на территории Российской Федерации административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права.

При толковании ст. 2.6 КоАП необходимо иметь в виду, что фактически она распространяется не только на граждан иностранных государств и лиц без гражданства (апатридов), но и на лиц с двойным гражданством (бипатридов), а также на подданных монархий. Таким образом, разрешая проблему административной ответственности иностранных физических лиц, следует прежде всего руководствоваться конституционной нормой (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), в соответствии с которой предусматривается приоритет правил международного договора над предписаниями внутреннего права.

Особым субъектом выступают юридические лица (ст. 2.10 КоАП). В соответствии со ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету, они подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями КоАП или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Если в статьях КоАП не указано, что установленные статьями нормы применяются только к физическому или юридическому лицам, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, когда по смыслу данные меры относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

При слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.

При присоединении одного юридического лица к другому к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившееся юридическое лицо.

При разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому, согласно разделительному балансу, перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение.

При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.

Административная ответственность за совершение административного правонарушения наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации.

Объективная сторона административного проступка за нарушение правил лицензирования, как и в ином кодифицированном законодательстве, предусматривающем санкции за правонарушения, сводится к содержанию нормы права – к описанию методами законодательной техники противоправного действия либо бездействия физического или юридического лица, следствием которых явилось причинение морального, материального или физического (телесного) вреда интересам граждан, корпоративным образованиям или государству. В установлении этого элемента состава правонарушения крайне важно выявить причинную связь действия или бездействия и последующего причинения вреда. Составной частью объективной стороны являются противоправные действие либо бездействие физического или юридического лица.

Субъективная сторона состава административного проступка предусматривает наличие вины в форме умысла и неосторожности.

Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Наиболее распространенным видом наказания в сфере нарушения правил лицензирования является административный штраф – денежное взыскание, которое может выражаться в величине, кратной следующему:

– минимальному размеру оплаты труда (без учета районных коэффициентов), установленному федеральным законом к моменту окончания или пресечения административного правонарушения (далее – минимальный размер оплаты труда);

– стоимости предмета административного правонарушения к моменту окончания или пресечения административного правонарушения;

– сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате к моменту окончания или пресечения административного правонарушения, либо сумме незаконной валютной операции.

Размер административного штрафа не может быть менее одной десятой минимального размера оплаты труда. Размер административного штрафа, налагаемого на граждан и исчисляемого из минимального размера оплаты труда, не может превышать двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда; размер штрафа, налагаемого на должностных лиц, не может превышать пятидесяти минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц – одной тысячи минимальных размеров оплаты труда. Административный штраф за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, антимонопольного, таможенного, валютного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, о рекламе, об охране окружающей природной среды, о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, налагаемый на должностных лиц и юридических лиц, может быть установлен с превышением размеров, указанных в первом абзаце настоящей части, но не может превышать для должностных лиц двухсот минимальных размеров оплаты труда, а для юридических лиц – пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда.

Размер административного штрафа, исчисляемого из стоимости предмета административного правонарушения и из суммы неуплаченных налогов и сборов, не может превышать трехкратного размера стоимости соответствующего предмета, суммы неуплаченных налогов, сборов.

Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, согласно КоАП. При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность.

Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено. Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

В отличие от обстоятельств, смягчающих ответственность, обстоятельства, отягчающие ответственность, зафиксированы в КоАП. В то же время судья, орган, должностное лицо, назначающие административное наказание, в зависимости от характера совершенного административного правонарушения могут не признать данное обстоятельство отягчающим. Обстоятельства не могут учитываться как отягчающие в случае, если они предусмотрены в качестве квалифицирующего признака административного правонарушения соответствующими нормами об административной ответственности за совершение административного правонарушения. При совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.

Если лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же органом, должностным лицом, наказание назначается в пределах только одной санкции.

Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства, законодательства об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе – по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

При длящемся административном правонарушении сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

В случае отказа в возбуждении или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.

В случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица, срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.

Интересным представляется вопрос о соответствии административных наказаний с аннулированием и приостановлением действия лицензии. Существует точка зрения, согласно которой приостановление действия и аннулирование лицензии на право осуществления определенной деятельности есть виды административных взысканий и их применение производится в порядке, определенном в КОАП РФ [5]. Согласно же другой точке зрения, институт лицензирования имеет самостоятельные санкции [6]. Это мнение заслуживает внимания, хотя такая ответственность по своей юридической природе является административной.

В Законе о лицензировании содержится два вида таких санкций: приостановление действия лицензии и ее аннулирование. Приостановление действия означает прекращение применения прав, вытекающих из лицензии, в связи с возникновением следующих указанных в законе обстоятельств: если лицензирующий орган выявил неоднократные нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий (п. 1 ст. 13), если выявлено грубое нарушение (п. 1 ст. 13); 3), если лицензирующий орган обращается в суд с требованием аннулировать лицензию (п. 4 ст. 13).

Неоднократным должны считаться два или более нарушений лицензионных требований. Однако не указывается период времени, в течение которого должно совершиться повторное нарушение. «Грубое нарушение» – это оценочное понятие (п. 2 ст. 61 ГК РФ). Такое нарушение должно причинить существенный вред государству, потребителям или другим хозяйствующим субъектам.

Аннулирование лицензии – принудительное прекращение в надлежащем порядке ее действия. Различают судебный и внесудебный порядок аннулирования. Внесудебный порядок имеет место лишь в случае неуплаты в течение трех месяцев лицензионного сбора.

Судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба. Споры о возмещении имущественного ущерба разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства. По делу об административном правонарушении, рассматриваемому иными уполномоченными органами или должностным лицом, спор о возмещении имущественного ущерба разрешается судом в порядке гражданского судопроизводства.

Споры о возмещении морального вреда, причиненного административным правонарушением, рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства.


А. ГУЩИН,

аспирант



[1] Более подробно о лицензировании как институте административного права см.: Гущин А.В. Лицензирование предпринимательской деятельности//Вестник МГИУ. Выпуск № 3. 2003.

[2] См.: Теория государства и права/Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1997. С. 427.

[3] Проблеме административной ответственности в науке административного права видные административисты уделяют большое внимание. См.: Алехин А.П. О современных тенденциях развития института административной ответственности в Российской Федерации//Вестник Московского университета. Серия П. 1992. № 5; Агапов А.Б. Административная ответственность. М., 1999; Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан СССР. Свердловск, 1989; Студеникина М.С. Что такое административная ответственность. М., 1990; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1991, и другие.

[4] Комментарий к КоАП/Под общей ред. Э.Н. Ренова. М., 2002. С. 128.

[5] Мозговой И. Порядок приостановления и аннулирования лицензий//Российская юстиция. 1999. № 6.

[6] См.: Тотьев К.Ю. Лицензирование по новым правилам: необходимость и перспектива реформ//Хозяйство и право. 2001. № 12. С. 10.







Интересное:


Система прав, обязанностей и гарантий государственного служащего Российской Федерации
Теория административно-правовых режимов
Аппарат Президента Российской Федерации
Правовые аспекты применения иных форм таможенного контроля
Владимир Федорович Дерюжинский (1861-1920)
Вернуться к списку публикаций