2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяГражданское право и процесс — Общие положения о праве собственности на землю в Земельном кодексе РФ



Общие положения о праве собственности на землю в Земельном кодексе РФ


Общим положениям о праве собственности на землю в Земельном кодексе РФ (далее: ЗК РФ) посвящена глава 3 «Собственность на землю». Положения же о возникновении и прекращении права собственности на землю, о правах и обязанностях собственников земельных участков (зачастую административно-правового свойства) нашли свое закрепление в иных главах ЗК РФ.

В открывающей главу третью статье 15 «Собственность на землю граждан и юридических лиц», а также в иных нормах ЗК РФ законодатель использует понятие «собственность» в том его смысле, который означает «вещь», что является несколько необычным для правовой науки и практики, вкладывающими в это понятие смысл определенного общественного отношения. Это отношение имеет двоякую сущность. С одной стороны это отношение лица или группы лиц к вещи как к своей. С другой стороны это отношение между указанными субъектами и всеми прочими лицами, относящимися к вещи как к чужой, по поводу этой вещи.

Наличие в ЗК РФ положений о собственности на землю, вынесенных, к тому же, в отдельную главу, наряду с главой 17 «Право собственности и другие вещные права на землю» Гражданского кодекса РФ (далее: ГК) со всей определенностью ставит вопрос о разграничении гражданско-правового и земельно-правового регулирования отношений собственности и, как следствие, предмета гражданского и земельного права. Не разрешая вопрос по существу, следует отметить лишь, что если ГК в нормах главы 17 о праве собственности на землю делает упор на раскрытие содержания права собственности, то в главе 3 ЗК РФ упор сделан на фиксацию пообъектного состава, принадлежащего субъектам той или иной формы собственности на землю.

Вслед за ст. 213 ГК РФ ЗК РФ устанавливает положения о частной собственности на землю перед положениями о государственной и муниципальной собственности, подчеркивая приоритет политических интересов государства в расширении частной собственности на землю, развитии частной инициативы в сфере земельных отношений и становлении общности земельных собственников, призванных сыграть немалую роль в обеспечении экономического развития страны.

Субъектами права частной собственности на землю являются граждане и юридические лица. И если все без исключения граждане РФ могут иметь в собственности земельные участки, то о юридических лицах этого сказать нельзя. В соответствии со ст. 48, 113, 120 ГК не могут быть собственниками имущества вообще, и земельных участков в частности, государственные и муниципальные унитарные предприятия и финансируемые собственником учреждения.

Объект права собственности определен как «земельный участок». Понятие земельного участка раскрывается в п. 2 ст. 6 ЗК РФ. В целом оно созвучно положениям ст. 261 ГК, согласно которым если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется среди прочего на находящийся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой. Однако ст. 261 ГК добавляет, что указанное право собственности распространяется также на находящиеся в границах участка замкнутые водоемы и находящиеся на нем лес и растения. Это заставляет думать, что в понятие «земельный участок» помимо почвенного слоя включает в себя и эти объекты. Тем более, что в самой ст. 6 ЗК РФ почвенный слой рассматривается в качестве лишь одной из составляющих земельного участка. Хотя другие и не называются.

Земельные участки, находящиеся в частной собственности, должны быть приобретены по основаниям, предусмотренным законодательством РФ. К такому законодательству ст. 25 ЗК РФ относит гражданское законодательство и иные федеральные законы ЗК РФ исходит из начала равенства граждан и юридических лиц при приобретении земельных участков в собственность. Однако такая ситуация не исключает наличие обстоятельств, когда приобретение земельных участков в собственность является возможным лишь для одной категории указанных субъектов. Например, приобретение в собственность земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства возможно исключительно для граждан.

Некоторые земельные участки вообще не могут быть предоставлены в частную собственность. Категории таких участков определяются в соответствии с ЗК РФ и иными федеральными законами. К ним относятся, в частности, земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота (п. 2 и 4 ст. 27 ЗК РФ).

ЗК РФ ограничено право иностранных граждан и лиц без гражданства обладать на праве собственности земельными участками, находящимися в приграничных территориях и на иных установленных особо территориях РФ. Перечень приграничных территорий устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ. К такому законодательству следует отнести, прежде всего, Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 (ред. от 24.03.2001) «О Государственной границе Российской Федерации». В соответствии с п. 5 ст. 3 Закона РФ от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее: вводный закон) до установления Президентом Российской Федерации указанного в пункте 3 статьи 15 ЗК РФ перечня приграничных территорий не допускается предоставление земельных участков, расположенных на указанных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам.

Пункт 1 статьи 16 ЗК РФ «Государственная собственность на землю» является едва ли не дословным воспроизведением положения п. 2 ст. 214 ГК, согласно которому земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Это наглядно демонстрирует, что понятие «земли», которое употребляет ЗК РФ и понятие «земля», которое использует ГК, хотя бы в данном контексте можно рассматривать как тождественные. Понятие «земля» в ст. 6 ЗК РФ рассматривается как природный объект и природный ресурс, являющийся объектом земельных отношений наряду с земельными участками. Термину «земля», таким образом, придается больше публично-правовая окраска, а термину «земельный участок» – частно-правовая. Однако, если рассматривать проблему под частно-правовым углом зрения, то сама земля предстает как совокупность земельных участков. Неслучайно поэтому, используя понятие «земля», законодатель в разных ситуациях расставляет акценты в одних случаях на его публично-правовую сторону, в других – на частно-правовую.

Вразрез со ст. 8 Конституции РФ и ст. 212 ГК ст. 16 ЗК РФ относит к государственной собственности на землю и собственность муниципальных образований. Представляется, что подобное противоречие основному закону государства невозможно оправдать ссылками на специфический и стратегически важный характер земли как природного ресурса. В рассматриваемой норме содержится «мина замедленного действия» - потенциальная правовая основа неконституционного политического и административного вмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений. Приоритетное действие указанных конституционных и гражданско-правовых норм не подлежит сомнению.

ЗК РФ не является единственным нормативным актом, относящим к государственной собственности на землю собственность муниципальных образований. П. 2 ст. 16 содержит отсылочную норму, в соответствии с которой разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю». Принятый еще до принятия ЗК РФ этот Закон (от 17 июля 2001 г.) содержит аналогичные нормы (СЗ РФ, 2001, № 30, ст. 3060).

ЗК РФ содержит лишь наиболее общие указания о принадлежности земельных участков Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям.

Так, в пункте 1 статьи 17 земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, поделены на три группы по основанию возникновения права собственности РФ на эти участки.

Первой группе статус объектов федеральной собственности придается прямым указанием специального федерального закона. Так, в соответствии со ст. 5 Закона РФ от 6.02.1997 N 27-ФЗ (ред. от 07.11.2000) «О внутренних войсках министерства внутренних дел российской федерации» земли и другие природные ресурсы, предоставленные внутренним войскам, находятся в федеральной собственности. Здесь юридическим фактом, повлекшим возникновение права федеральной государственной собственности, явился административный акт в виде предоставления земельного участка.

Вторую группу представляют земельные участки, право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю. По сути, это участки, оказавшиеся в федеральной собственности в процессе фактически происшедшего в начале 90-х годов разграничения государственной собственности на землю. Так, например, в федеральной собственности оказались земельные участки, находившиеся под объектами, указанными в приложении № 1 и 2 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в российской федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе российской федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (далее: Постановление). Хотя в самом Постановлении предполагалось, что виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации (п. 1).

И наконец, третья группа – это земельные участки, приобретенные в собственность РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, в частности: по указанным в гл. 14 и 15 ГК, по сделкам и др.

Представляется, что указанные выше и напрямую предусмотренные ЗК РФ основания приобретения права федеральной собственности на землю (во всяком случае, лежащие в основании выделения первой и третьей групп) относятся не только к ситуациям, имевшим место до момента вступления ЗК РФ в действие, но и к ситуациям, возникающим с этого момента.

Вместе с тем, статья 17 содержит и отсылочную норму, указывающую на ситуацию, которой еще суждено до конца воплотиться в действительность, и которая, возможно, изменит положение, сложившееся в результате действия Постановления, в смысле перераспределения существующей государственной и муниципальной собственности на землю. Речь идет об указании на то, что в федеральной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю». Этот Закон вступил в силу в январе 2002 г. В его развитие постановлением Правительства РФ № 140 от 4 марта 2002 г. были утверждены Правила подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности (СЗ РФ, 2002, № 10, ст. 1001).

Законом РФ «О разграничении государственной собственности на землю», в частности, предусмотрено, что основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав:

- земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в федеральной собственности, земель обороны и безопасности;

- земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения; земель природоохранного, рекреационного и историко - культурного назначения; земель водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности; эти земельные участки предоставлены органу государственной власти Российской Федерации, его территориальному органу, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти Российской Федерации; на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр федерального значения;

- земель запаса, если на них располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации (ст. 3).

Классификация в ст. 18 ЗК РФ земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ, на три группы практически совпадает с той, которая установлена законодателем для земельных участков, находящихся в федеральной собственности. В собственности субъектов РФ оказались, в частности, земельные участки, находившиеся под объектами, указанными в п. 3 Постановления, и под некоторыми объектами, указанными в приложении № 2 к Постановлению.

Но далее в этой же статье законодатель отступает от принципа изложения оснований, по которым в собственности РФ могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки, использованного им в п. 2 ст.17. Здесь используется не отсылочная норма к Закону «О разграничении государственной собственности на землю», а прямой, причем, исчерпывающий перечень указанных оснований:

«В собственности субъектов Российской Федерации могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки:

- занятые недвижимым имуществом, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации;

- предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, государственным унитарным предприятиям и государственным учреждениям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- отнесенные к землям особо охраняемых природных территорий регионального значения, землям лесного фонда, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, землям водного фонда, занятым водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, землям фонда перераспределения земель;

- занятые приватизированным имуществом, находившимся до его приватизации в собственности субъектов Российской Федерации».

Этот перечень текстуально не совпадает с содержащимся в ст. 4 указанного Закона. Согласно ей, основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у субъектов Российской Федерации возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав:

- земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, земель водного фонда, занятых водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

- земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения; земель природоохранного, рекреационного и историко - культурного назначения; земель водного фонда, если на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации; эти земельные участки предоставлены органу государственной власти субъекта Российской Федерации, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти субъектов Российской Федерации; на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности субъектов Российской Федерации; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр регионального значения;

- фонда перераспределения земель;

- земель запаса в границах муниципальных образований, если на этих землях располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности субъектов Российской Федерации, а также земель запаса за границами муниципальных образований, за исключением основания, указанного в абзаце четвертом статьи 3 настоящего Федерального закона.

Однако, если сравнить данный развернутый перечень оснований с перечнем оснований, изложенных в ЗК РФ, то выяснится,. что последний шире первого. Так происходит оттого, что более абстрактные формулировки ЗК РФ подразумевают все земли независимо от их классификации по целевому назначению. Нормы же Закона не учитывают некоторые категории земель, указанные в ст. 7 ЗК РФ, например, земли лесного фонда.

Такая ситуация влечет противоречия между ЗК РФ и Законом «О разграничении государственной собственности на землю». Представляется, что в силу п. 1 ст. 2 ЗК РФ приоритет должен быть отдан именно ЗК РФ.

Ст. 4 Закона «О разграничении государственной собственности на землю» содержит также норму, которой нет ст. 18 ЗК РФ. Согласно ей, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт - Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у указанных субъектов Российской Федерации возникает право собственности, является также основание, указанное в пункте 1 статьи 5 этого Закона. Таким основанием является включение земельных участков в состав тех земель, включение в которые означает переход участка в муниципальную собственность (см. ниже). Косвенным образом избежать противоречия, порожденного отсутствием такой нормы в ЗК РФ, между ним и Законом позволяет п. 4 ст. 19 ЗК РФ, согласно которому в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт - Петербурге земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются. Это позволяет предположить, что все земельные участки на территории этих субъектов, кроме переданных в собственность РФ, переходят в собственность этих субъектов. Однако, во избежание противоречивого толкования Закона «О разграничении государственной собственности на землю» и ЗК РФ, последний следовало бы дополнить нормой, аналогичной, содержащейся в п.2 ст. 4 Закона.

Классификация земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, установленная непосредственно ЗК РФ (ст. 19), практически совпадает с той, которая установлена этим актом для земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в собственности субъектов РФ, с той лишь разницей, что к муниципальной собственности участки могут быть отнесены и федеральным законом и принятым в соответствии с ним законом субъекта РФ.

При разграничении государственной собственности на землю в собственности муниципальных образований оказались, в частности, земельные участки, находившиеся под объектами, указанными в п. 4 Постановления, и под некоторыми объектами, указанными в приложении № 3 к Постановлению.

Однако ЗК РФ, как и в случае с определением пообъектного состава федеральной собственности на землю, отсылает к Закону «О разграничении государственной собственности на землю». В соответствии с этим Законом основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности, является включение этих земельных участков в состав:

- земель особо охраняемых природных территорий местного значения, земель водного фонда, занятых обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;

- земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики и иного назначения; земель природоохранного, рекреационного и историко - культурного назначения; земель водного фонда, если на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной или частной собственности, за исключением недвижимого имущества, указанного в статьях 3 и 4 данного закона; эти находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления, за исключением земельных участков, указанных в статьях 3 и 4 данного закона; под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр местного значения;

- земель запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности (ст. 5).

Статья 19 ЗК РФ содержит принципиальную новеллу, норму, не характерную как для действующего земельного законодательства, так и для законодательства о местном самоуправлении: «В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований».

Сама идея местного самоуправления построена на необходимости решения вопросов местного значения, т.е. вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Муниципальное же образование предполагает единую территорию. Поэтому предоставление муниципальному образованию возможности обладать некой территорией за его пределами может показаться, на первый взгляд, противоречием основным положениям законодательства о местном самоуправлении. Но понятие территория и земельный участок не однопорядковы. Первое относится всецело к сфере публичного права и рассматривается наряду с такими категориями как суверенитет, политическая власть, местное самоуправление. Земельный же участок – это вещь, понятие которой относится к частно-правовым категориям. Одно муниципальное образование может иметь в собственности земельный участок на территории другого муниципального образования и даже субъекта РФ. Население и органы именно этих последних будут осуществлять на указанной территории местное самоуправление и государственное управление соответственно. Правовой же статус муниципального образования как собственника земельного участка на чужой территории сводится к тому, что оно рассматривается лишь как субъект гражданского и земельного права.

Для субъектов РФ возможность иметь земельные участки на территории других субъектов РФ ЗК РФ не предусмотрена.

Важным является установление возможности передачи в муниципальную собственность земли, находящейся в государственной собственности, бесплатно. Тем не менее, эта норма не исключает действие абз. 4 п.1 статьи 19, преполагающего возможность совершения возмездных сделок по приобретению земельных участков (в том числе и находящихся в государственной собственности) в муниципальную собственность.

«В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт - Петербурге земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются.

Право муниципальной собственности на земельные участки в этих субъектах Российской Федерации возникает при передаче земельных участков из собственности городов Москвы и Санкт - Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов Российской Федерации» (п. 4 ст. 19). Основание передачи земельных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга, в муниципальную собственность устанавливается законами указанных субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 5 Закона «О разграничении государственной собственности на землю»).







Интересное:


Влияние системы судов общей юрисдикции на установление родовой подсудности
Об узуфрукте в Гражданском кодексе Франции 1804 года
Принципы правового регулирования неустойки
Принцип свободы гражданско-правового договора - основополагающий принцип гражданского права в условиях рыночной экономики
Общая характеристика принципов гражданского права
Вернуться к списку публикаций