2011-08-16 09:00:54
ГлавнаяУголовное право и процесс — Правовое обеспечение оптимального функционирования государственного механизма как условие искоренения коррупции



Правовое обеспечение оптимального функционирования государственного механизма как условие искоренения коррупции


Новый Уголовный кодекс России устанавливает несколько разновидностей получения взятки (ст. 290). Получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные положения должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе. В УК РФ не оговорен минимальный размер взятки. В то же время ст. 575 Гражданского кодекса РФ (часть вторая) дает возможность государственным служащим и служащим органов муниципальных образований принятие обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, в связи с их должностным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей. Возникла коллизия между положениями Уголовного кодекса РФ, с одной стороны, и Гражданского кодекса РФ с другой.

Противоречие также наблюдается между федеральным и региональным законодательством. Выступая в начале января 1998 г. перед сотрудниками аппарата Совета Федерации, Председатель палаты Егор Строев выразил озабоченность по поводу растущего числа коллизий между региональным законодательством и общефедеральным; подобного рода несоответствий уже зафиксировано около 700: «Не успев оформиться, - сказал он, - единая правовая ткань государства расползается у нас на глазах».

3 августа 1995 года в силу вступил Федеральный закон от 3 1 июля 1995 г. №119 -ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Этот законодательный акт является логическим завершением процесса формирования системы функционирования государственного аппарата, правовые основы для которого были заложены в Указах Президента РФ №361 от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в органах государственной службы» и №2267 от 22 декабря 1993 г. «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе». В нем, в частности, получила дополнительное развитие система прав, обязанностей, свобод и ограничений, предусмотренных для государственных служащих.

Вместе с тем, низкая исполнительная дисциплина государственных чиновников послужила основанием к принятию Указа Президента РФ от 6 июня 1996 г. №810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы», в котором установлены пределы ответственности государственной службы. В нем было дано поручение правительству завершить в 1996 г. разработку проектов Административного и Административно-процессуального кодексов РФ и представить в месячный срок предложения по совершенствованию системы контроля за надлежащим исполнением федеральных законов и указов Президента РФ и решений судов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Следует отметить, что до настоящего времени в отношении ответственности государственных должностных лиц действует несколько нормативных актов: Указ Президента РФ от 07.08.92 г. №828 «Об утверждении положения о дисциплинарной ответственности глав администраций», в котором установлена ответственность глав администраций и статья 14 Закона от 31.07.95 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ», которой определена ответственность государственного служащего за неисполнение или ненадлежащие исполнение возложенных на него обязанностей (должностной проступок), установлен список дисциплинарных взысканий. П. 3 статьи указывает, что порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается федеральным законом, а в п. 5 статьи имеется отсылка к федеральным законам за совершение действия или бездействия, ведущих к нарушению прав и законных интересов граждан.

При этом нет Кодекса поведения государственных служащих, который бы предписывал их поведение.

Таким образом, законодатель на протяжении пяти лет не желает ни принимать специальный нормативный акт по борьбе с коррупцией, ни вносить изменения в законодательство направленные на повышение ответственности должностных лиц. Действующие нормативные акты не исполняются государственными чиновниками из-за отсутствия правовых механизмов обеспечения функционирования государственного аппарата.

Отметим также весьма существенный момент, вытекающий из анализа действующего законодательства - отсутствие у государственных чиновников ответственности, кроме дисциплинарной за разглашение служебной информации. Так как с введением в силу закона «О государственной тайне» институт служебной тайны перестал регулироваться российским законодательством. В Уголовном кодексе РФ имеется ответственность за разглашение государственной тайны, коммерческой тайны, но как это ни парадоксально, не существует ответственности за разглашение служебной тайны.

Безусловно, четкое правовое закрепление основ деятельности госслужащих имеет огромное значение для создания в стране работоспособного государственного аппарата, пользующегося доверием, как со стороны правительства, так и со стороны простых граждан. Вместе с тем нельзя забывать о том, что госслужащие являются гражданами РФ и, следовательно, обладают правами и свободами, а также несут обязанности, предусмотренные для всех граждан государства. Тем более важно при применении этих норм правильно определить круг ограничений, предусмотренных для государственных служащих.

С этой точки зрения наиболее интересными представляются положения ч.1 п.1 ст. 1 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» о запрете для госслужащих заниматься, помимо служебной, другой оплачиваемой деятельностью, «кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности». Правильное определение понятий является необходимым, как для самих служащих, так и для контролирующих органов.

Прежде всего, нужно отметить, что свобода литературного, художественного, технического и других видов творчества, а также свобода преподавания являются конституционными правами каждого гражданина РФ, закрепленными в ч. 1 ст. 44 Конституции РФ, «каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания». Как видно из вышеприведенной цитаты ст. И Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», преподавание в перечне для госслужащих не упомянуто. Ч.1 ст. 15 Конституции Российской Федерации гласит, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, применяемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации», однако такое противоречие между законодательной и конституционной нормой не означает того, что норма закона не должна применяться до тех пор, пока такое противоречие не будет установлено Конституционным судом РФ (ст.ст. 4, 15, 76 ч.6 ст. 125 Конституции Российской Федерации, ст.ст.3, 100 Федерального Конституционного закона РФ от 21 июля 1994 года №1-ФКЗ «О Конституционном суде РФ»).

Следует отметить, что именно Федеральным законом «Об основах государственной службы» были внесены изменения в прежнюю редакцию этой нормы, существовавшую в вышеназванных указах. Право госслужащих заниматься преподавательской деятельностью теперь заменено правом на осуществление педагогической деятельности. Возможно, образовавшееся в результате этого несоответствие объясняется стремлением законодателя как можно более четко и ясно определить круг полномочий соответствующих субъектов права.

В отличие от понятия «преподавательская деятельность» понятие «осуществление педагогической деятельности» имеет в настоящее время четкое законодательное закрепление. В соответствии со статьями 48 и 53 Закона РФ от 10 июля 1992 года №3266-1 «Об образовании» педагогическая деятельность может осуществляться в двух формах - путем занятия трудовой педагогической деятельностью и путем занятия педагогической деятельностью в виде сотрудничества с образовательными учреждениями на контрактной основе в формах, предусмотренных в уставе этого учреждения. Согласно ст. 12, п.6 ст. 33 Закона «Об образовании» образовательное учреждение считается созданным с момента его государственной регистрации, права на осуществление образовательной деятельности оно получает с момента приобретения соответствующей лицензии. В свою очередь, индивидуальная педагогическая деятельность может проходить в сотрудничестве с любыми предприятиями и организациями, поскольку здесь субъектом образовательной деятельности является сам преподаватель, работа которого в этой области не лицензируется.

Ч. 3 п.1 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы» запрещает государственным служащим осуществлять предпринимательскую деятельность в любых формах, «заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц», что делает невозможной регистрацию государственного служащего в качестве предпринимателя без образования юридического лица; а в соответствии с указанной ст. 48 Закона «Об образовании» индивидуальная педагогическая деятельность предполагает обязательное получение статуса предпринимателя.

Таким образом, педагогическая деятельность на возмездной основе в настоящее время может осуществляться государственными служащими только в виде сотрудничества с образовательными учреждениями, имеющими соответствующую лицензию. Однако необходимо отметить, что госслужащий при заключении договора с образовательным учреждением не обязан проверять, правомерно ли это учреждение осуществляет образовательную деятельность; в случае ведения такой деятельности без лицензии ответственность будет нести само учреждение.

В отличие от педагогической деятельности определить круг занятий, соответствующий понятию «научная и иная творческая деятельность», достаточно сложно. Действующее законодательство содержит определение творческой деятельности только в области культуры (ч. 4 ст. 2 Основ законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г.). Согласно указанной статье Основ к творческой деятельности в области культуры относится «создание культурных ценностей и их интерпретация». Под культурными ценностями понимаются нормы и образцы поведения, произведения культуры и искусства, результаты исследований культурной деятельности и прочее.

Законодательного определения научной творческой деятельности в настоящее время не существует, что создает определенные затруднения для госслужащих и контролирующих органов. Тем не менее, анализ документов, изданных в различное время органами Миннауки, Госкомвуза РФ, рядом отраслевых и научно-производственных объединений, позволяет сделать вывод, что под научной деятельностью следует понимать написание и опубликование научных трудов, статей, аналитических обзоров, проведение научных исследований и создание разработок, участие в различных конференциях, симпозиумах, заседаниях «круглых столов», в работе научно-практических семинаров и тому подобное, участие в работе временных творческих коллективов по анализу различных проблем и разработке рекомендаций.

В соответствии с ч. 1 ст. 44 Конституции РФ в Российской Федерации «каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания...». Иными словами, для занятий научной деятельностью в любой из ее форм не требуется официального получения и подтверждения статуса научного работника. Согласно ч. 1 п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» госслужащие вправе осуществлять такую деятельность на возмездной основе.

Выше было отмечено, что при осуществлении педагогической деятельности госслужащие могут сотрудничать только с образовательными учреждениями, которые, как предполагается, имеют соответствующую лицензию. Однако в отличии от образовательной научная деятельность предприятий и организаций не лицензируется, так же как и работы по организации научных исследований, проведению конференций и семинаров, финансированию научных работ и прочее (ФЗ РФ от 11 апреля 2000 года №326 «О лицензировании отдельных видов деятельности»). И наоборот, постановлением Правительства РСФСР от 29 марта 1991 года №180 «Об улучшении организации управления научно-техническим прогрессом в РСФСР» было предусмотрено расширение взаимодействия научных кадров и производственных предприятий с целью привлечения для финансирования научной деятельности средств заинтересованных организаций.

Таким образом, в своей научной деятельности госслужащие могут сотрудничать с любыми организациями, которые предусматривают организацию научных работ, семинаров, симпозиумов, издание и публикацию научных произведений и так далее.

При практическом применении этой нормы (ч.3 п.1 ст. 11 ФЗ «Об основах государственной службы РФ») могут возникнуть вопросы о разграничении между осуществлением педагогической деятельности в индивидуальной форме путем чтения лекций на семинарах, организуемых предприятиями, не имеющими статуса образовательного учреждения и соответствующей лицензии, и правомерно осуществляемой научной деятельностью в виде принятия участия в конференциях, семинарах, коллоквиумах, проводимых теми же или аналогичными предприятиями. П.1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ 1994 года содержит определение предпринимательской деятельности. В числе ее основных признаков названы, во-первых, самостоятельность и инициативность, а во-вторых, систематичность.

С учетом того, что индивидуальная педагогическая деятельность в соответствии с Законом «Об образовании» рассматривается как предпринимательская, необходимым признаком ее является систематичность. Таким образом, подтверждением факта незаконного осуществления госслужащим индивидуальной педагогической деятельности без регистрации в качестве предпринимателя может служить только систематический характер его занятий - например, чтение нескольких курсов лекций на одном предприятии, формирование устойчивой (и административно закрепленной) группы слушателей и прочее. Разовое участие в семинарах, «круглых столах», научных дискуссиях и тому подобное индивидуальной педагогической деятельностью не являются.

В заключение рассмотренного, хотелось бы остановиться еще на одном ограничении, предусмотренном п.1 ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы». В соответствии с ч.7 п.1 данного Закона госслужащим запрещается получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего. Однако право госслужащих заниматься научной и творческой деятельностью в любой области означает право создание научного, литературного или художественного произведения как итога такой деятельности. Право же на опубликование результатов творческого и научного труда является правом каждого автора (п.1 ст. 15 Закона РФ от 9 июля 1993 №5351-1 «Об авторском праве и смежных правах»).

Рассмотрение этой нормы позволяет сделать вывод о том, что характер своего выступления (частный или официальный) служащий определяет самостоятельно. Таким образом, официальный характер опубликованному произведению (выступлению) может придать указание самим автором в своей подписи своих должности и ранга или осуществление таких действий издательством по его просьбе. При этом сведения, сообщенные об авторе редакцией или издательством при публикации произведения (включая данные его послужного списка или трудовой биографии), официального характера его выступлению в средствах массовой информации не придают.

Итак, подводя итог сказанному, можно сделать следующий вывод: государственные служащие не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, но вправе осуществлять на возмездной основе педагогическую деятельность в образовательных учреждениях, заниматься научной и творческой деятельностью в любой области в форме проведения научных работ, создания научных и культурных ценностей, участия в конференциях, симпозиумах, научно-практических семинарах, встречах по обмену опытом, участия во временных научных и творческих объединениях; госслужащие не вправе получать гонорары за выступления в качестве государственного служащего, но могут публиковать в качестве частного лица за вознаграждение свои произведения в любой области науки или творчества (если они не содержат в себе служебной информации).

Таким образом, Федеральный закон «Об основах государственной службы», содержит определенные ограничения для госслужащих, и эти ограничения имеют целью предотвращение использования служащими своего служебного положения для извлечения дохода. Вместе с тем закон предусматривает возможность для служащих пользоваться правами, предоставленными всем гражданам РФ, если их реализация не направлена на неправомерное получение вознаграждения с использование служебного положения.

Нестабильность и противоречие законодательства, негативно воздействующие на правовую систему, приводя к тому, чиновник трактует закон по своему усмотрению в чьих-либо интересах.

Также проявлением несовершенства государственного аппарата служит «безудержный рост количества нормативно-правовых актов субъектов РФ, противоречащих федеральному законодательству. Так, в 1998 г. в Министерстве юстиции РФ прошли экспертизу более восьми тысяч актов, созданных органами власти и управления субъектов Федерации, причем более чем в двух тысячах случаев пришлось констатировать их несоответствие федеральному законодательству. Рост количества таких актов приводит к качественным изменениям, угрожает единству правовой системы РФ».

Малоинтенсивная законодательная деятельность Государственной Думы и иные причины нередко вызывают необходимость издания Президентом указов, которые действуют длительный период. Подобная практика не способствует совершенствованию законодательства. Так называемое указное право является подменой закона.

Его издание целесообразно при острой необходимости восполнения пробелов в законодательстве, со скорейшей перспективой его замены на соответствующий закон.

При подготовке любого, сколько-нибудь социально значимого нормативного акта законодатель стоит перед необходимостью: исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании существующих общественных отношений; выявления и тщательного учета при формировании правовых норм многообразных интересов социальных и национальных образований, проведения сравнительного анализа подготавливаемой правовой нормы не только с аналогичными установлениями прошлых лет и ныне действующих систем других государств, но и с другими регуляторами общественных отношений; постановки и проведения в случае необходимости социальных экспериментов для определения наиболее оптимального варианта регулирования рассматриваемых общественных отношений; определения характера взаимосвязи проектируемой нормы с другими нормами данной правовой системы; проведения иных подготовительных действий.

Коррупционное поведение госаппарата усугубляется положением в экономике страны. Государственное регулирование экономики является основной функцией государственного управления. Основной смысл и содержание его заключается в установлении и обеспечении государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировке их в зависимости от изменяющихся условий.

Под угрозой оказаться деформированным коррупцией подпадает функция контроля за исполнением норм права, регулирующая общественные отношения. Государственный аппарат должен обеспечить антикоррупционную координацию деятельности соответствующих органов, посредством которых он будет способен осуществить всестороннюю защиту законных интересов и прав человека. Государственному аппарату необходимо ясно и четко нормативно закрепить приоритеты в проводимой в сфере экономики государственной политике, наладить механизм заключения государственных контрактов (договоров), порядка регистрации, лицензирования и т.п.

Экономические рычаги являются основой коррупции и активно используются недобросовестными чиновниками.

Одной из особенностей сегодняшней российской экономики является то, что денежные средства, находящиеся в распоряжении предпринимателей, банкиров и директорского корпуса, превращаются не в «капитал», вкладываемый в производство, а в «богатство», идут в сферу потребления. Одной из причин этого, думается, является отсутствие согласованности процесса приватизации с общественными и государственными задачами структурной политики. Отсутствие целенаправленной экономической политики усугубляется тем, что для приватизации была выбрана далеко не лучшая из возможных моделей. Расширение же эффективного спроса и запуск на этой основе отечественной промышленности возможны лишь при активной инвестиционной политике.

В числе особенностей российской экономики, следует отметить сформировавшуюся еще в 1964 - 1978 гг. «неформальную», «теневую» и «черную» экономику.

«Неформальная» - основывающаяся на личных связях, «теневая» на фиктивных нормативных и отчетных документах и мелкогрупповом и индивидуальном производстве, «черная» - на незаконном производстве, производстве запрещенных товаров, на хищениях, «заимствованиях» или ином завладении государственной собственностью.

Можно предположить, что все указанные разновидности экономики, как и государственная и легальная частная, имели и имеют достаточное количество своих представителей на всех уровнях исполнительной власти. Легализовав свое монопольное положение в ряде отраслей экономики, вложить свои капиталы в другие отрасли, обезопасив их размещением в банках и предприятиях других стран, немногие из этих предпринимателей рискуют работать в условиях цивилизованной рыночной конкуренции. Те же, кто предпочитает не рисковать:

- стремится к закреплению и упрочению своего монопольного положения в экономики;

- активно отстаивают расширение государственного (исполнительной власти) регулирования экономики и недопущение либерально-рыночных реформ;

- выступают за усиление исполнительной власти и ограничения полномочий власти представительной, готовя свои проекты политического и экономического развития российского общества;

- попытаются парализовать рынок капитала, ценных бумаг, играя на ставках банковских кредитов, предпринимая все для обесценивания рубля, подталкивая инфляцию и введения налогов на любые сколько-нибудь значимые доходы граждан.

Этими и другими способами они стремятся не допустить развитие частного инвестирования любых своих конкурентов свертыванию социальной и экономической базы либерализации российского общества.

Противодействовать вышеуказанным факторам может быть создание социально-правовой системы указывающей на необходимость и возможность принятия антикоррупционной программы. Такая система должна объединять научную и законотворческую деятельность, включая такие этапы деятельности, как экспертиза проекта закона, по следующим параметрам: политическая значимость, организационная совместимость, правоприменительная необходимость, экономико-финансовая востребованность, правоохранительная применимость и исторический анализ. Создание эффективной системы государственной службы является приоритетной задачей государства.


Кузнецов Андрей Николаевич



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Компромисс как общая задача сторон защиты и обвинения в уголовном судопроизводстве
К вопросу об определении юридического лица как потерпевшего от преступлений в сфере экономической деятельности
Групповые корыстные преступления несовершеннолетних - квалификации и наказание
Уголовно-правовая характеристика мошенничества и способов его совершения
Понятие, сущность и значение очной ставки
Вернуться к списку публикаций