2011-09-06 09:00:20
ГлавнаяЭкономика и финансы — Становление бюджетного процесса в Российской Империи



Становление бюджетного процесса в Российской Империи


Автор установил, что история бюджетного права - это история формирования и развития бюджетного законодательства и бюджетной практики, содержание которой всегда сопровождалось отступлением от законодательства. Л.Н. Яснопольский отмечал, что «для экономиста юридические нормы всегда оттесняются на второй план». Поэтому «бюджетная область есть одна из тех областей, где формальное право в высшей степени способно превращаться в совершенно отличную от него бюджетную практику, иногда обесценивающую формально совершенное законодательство».

Генезисом бюджетного процесса в России следует считать попытки составления государственных смет в XVII - XVIII вв. в целях оздоровления финансового хозяйства государства российского.

Характерной чертой бюджетного дела этого периода являлась раздробленность, соответствующая характеру приказного строя управления. В эпоху Петра I предпринимаются попытки централизации бюджетной отчетности. Проведение губернской реформы и выработка табели государственных доходов и расходов 1711 г. прервали наметившуюся тенденцию к централизации. Но потребность планомерности все более назревала, реализуясь в коллежской реформе. Надо отметить, что в этот период теоретически оформилась идея ежегодного составления бюджета. Но эта идея на практике не была реализована. С большими усилиями была восстановлена финансовая отчетность, но финансовое управление и кассовый строй далеко отставали от этого уровня и фактически представляли картину почти прежней раздробленности. Бессилие ревизионного учреждения еще более ослабило значение бумажной попытки объединения бюджета.

В царствование Екатерины II были созданы условия для составления бюджета. Именно с Екатерининской эпохой связано появление ежегодных государственных росписей.

В эпоху Павла I начинается утверждение проектов бюджетов. К этому же времени относится упрощение и улучшение бюджетной системы.

Составление ежегодных сметных исчислений, первый опыт нормирования, составления, утверждения и исполнения бюджета относятся к эпохе Александра I. Манифестом 8 сентября 1802 г. об учреждении министерств на министров была возложена обязанность ежегодно в начале октября каждого года представлять министру финансов План или Табель расходов по их ведомству на предстоящий год, а на министра финансов - обязанность составлять ежегодно на основании этих Табелей подробный Штат общих государственных расходов, готовить Генеральную ведомость о доходах на будущий год и представлять их в ноябре на рассмотрение и утверждение императора через Комитет Министров. После утверждения бюджет должен был отсылаться министром финансов к Государственному Казначею для исполнения.

Меры по нормативному упорядочению бюджетного дела сопровождались не улучшением, а ухудшением финансового положения России в Александровскую эпоху. Л.Н. Яснопольский считал, что «плачевное состояние финансов того времени грозило банкротством». Царили бесконтрольность и злоупотребления. В этих условиях развернулась реформаторская деятельность М.М. Сперанского. Идеи бюджетного законодательства были им развиты в «Плане финансов» (1810) и реализованы в ряде законодательных актов 1810- 1811 гг.:

1. Образование Государственного Совета - 1 января 1810 г.,

2. Манифест 2 февраля 1810 г.,

3. Именной указ Министерству финансов 22 марта 1810 г. «о назначении суммы на чрезвычайные расходы»,

4. Манифест 13 апреля 1810 г.,

5. Устав Государственной Комиссии Погашения Долгов,

6. Утвержденное императором мнение Государственного Совета - «о порядке составления смет о расходах по Министерствам»,

7. Манифест 25 июля 1810 г. - «о распределении дел по Министерствам».

Реализация «Плана финансов» М.М. Сперанского требовала бюджетной техники, которая в нем отсутствовала. «Это одна из характерных черт как самого Плана, так и тех законодательных актов, которые были изданы для его осуществления». «Планом Финансов» было предусмотрено, что бюджетные и сверхбюджетные предположения должны поступать на утверждение Императора после предварительного обсуждения их в Государственном Совете. В соответствии с «Планом финансов» 1 января 1810 г. был образован Государственный Совет. Все предположения второй части «Плана Финансов» после предварительного одобрения их Государственным Советом были утверждены 29 августа 1810 г. Правила о составлении, установлении и исполнении Государственной Росписи вошли в Наказ Министру финансов 25 июня 1811 г. Правила Наказа, в основу которых были заложены положения «Плана Финансов», составляли юридическую основу российского бюджетного дела вплоть до реформы 1862 г. Но на практике идеи бюджетного законодательства М.М. Сперанского не были осуществлены. Программа государственных преобразований осталась незаконченной, и ее наиболее существенные части, направленные к установлению гарантий законности и ответственности высших органов исполнительной власти, наименее соответствовали реальной исторической обстановке. С другой стороны, правильные идеи бюджетной техники не получили практического воплощения. Не было сделано реальной попытки к установлению большего единства в бюджете и подчинению ему сумм, находившихся во власти отдельных ведомств. Не были установлены правила специализации кредитов и т.д. Важную роль в этом сыграло противодействие министра финансов Д.А. Гурьева. С отставкой М.М. Сперанского началась реакция против его преобразований.

С 1812 г. была введена новая система сметы доходов. Законодательный порядок, который должен был применяться к установлению бюджета и сверхбюджетных расходов с 1811 г., утвердился не сразу. В царствование Императора Александра I в законодательном порядке установлены были лишь бюджеты на 1811, 1812, 1816, 1818 и 1820 гг., которые были внесены министром финансов в Государственный Совет и утверждены.

Подводя итоги Александровской эпохи, нужно обозначить определенную веху в деле становления в России бюджетного законодательства. «Основным финансовым законом» М.М. Сперанского в России впервые формально была создана система русского бюджетного права, хотя реально в бюджетном деле преобразований не произошло. Значение Государственного Совета и Государственного Контроля было формализовано, и всё бюджетное дело фактически сосредоточилось в руках комитетов финансов и министра финансов.

В царствование Николая I обсуждение сметных проектов происходило в комитетах финансов, после чего проект бюджета предварительно одобрялся Императором, а затем вносился в Государственный Совет, после чего поступал на окончательное утверждение Императора. Такой порядок фактически устранил Государственный Совет от всякого участия в работе по установлению бюджета. Только с 1851 г. Государственный Совет был привлечен к действительному участию в обсуждении проекта бюджета. С 1854 г. был введен следующий порядок установления бюджета: ведомства вносили свои сметы в Департамент Государственной Экономии Государственного Совета, где они обсуждались и согласовывались при участии министров. Заключения Департамента поступали на утверждение, после чего министр финансов составлял проект Государственной Росписи и вносил его в комитет финансов. Журнал Комитета и проект представляли Императору, а затем проект вносился в Государственный Совет, после чего проект утверждался Императором.

Эта процедура рассмотрения и утверждения бюджета действовала до реформы 1862 г. Дореформенная бюджетная практика отрицала основные принципы бюджетного права, ставшие нормой в западноевропейском праве. Ни гласность бюджета, ни его единство, ни законодательный порядок его установления, ни специализация кредитов, ни строгое ограничение бюджетного периода во времени не были осуществлены в бюджетной практике Российской Империи.

Реформа коренного преобразования бюджетного, финансово-административного, кассового и контрольного устройства назревала. Император Николай I в начале 50-х годов обратил внимание на несовершенство бюджетного дела, но крымская война не позволила заниматься реформой. Вопрос о реформе бюджетного устройства был поставлен в первые годы царствования Императора Александра II в связи с необходимостью совершенствования отчетности и контроля. Бюджетная реформа не была самостоятельной, она развивалась в рамках реформы Государственного Контроля. Реформа контрольной системы была центральной задачей, но реализация ее, была невозможна без объединения в единое целое всех трех основных институтов системы государственной отчетности - бюджета, контроля и кассового строя.

Для разработки коренных начал реформы и составления правил была образована при Государственном Контроле под председательством видного государственного деятеля В.А. Татаринова Специальная комиссия. Комиссии была поручена разработка коренных начал государственной отчетности и выработка «Правил по составлению, утверждению и исполнению государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных управлений». При подготовке реформы комиссия использовала материал, подготовленный В.А. Татариновым по результатам его заграничной командировки в Бельгию, Францию, Австрию, Пруссию в целях изучения в этих странах устройства отчетности и контроля, финансового управления, касс и бюджета.

22 мая 1862 г. «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной Росписи и Финансовых Смет министерств и главных управлений» или, так называемые, Общие Сметные Правила были утверждены Императором Александром II. Л.Н. Яснопольский назвал бюджетный закон «красивым законодательным памятником эпохи 60-х годов». Роспись государственных доходов и расходов на 1863 г. была составлена по новым правилам. В общем государственном бюджете были объединены все государственные ресурсы. Все министерства вошли в подчинение единого независимого Государственного Контроля, который возглавил В.А. Татаринов. В бюджетном деле было восстановлено значение Государственного Совета, каким оно было предусмотрено М.М. Сперанским. Ввиду отсутствия представительных учреждений (Государственной Думы – авт.) в законодательстве оформилась, не заимствованная с Запада, идея участия Государственного Контроля в рассмотрении бюджета.

Бюджетные акты 1862 г. ликвидировали дореформенную эпоху и стали исходным пунктом для развития Российского бюджетного законодательства. Политически Россия оставалась дореформенной. Опубликование Манифеста 17 октября 1905 г. и учреждение Государственной Думы внесли новые начала в бюджетную законодательную практику. Государственная Дума наряду с реформированным Государственным Советом была привлечена к рассмотрению государственного бюджета. С установлением бюджетных Правил 8 марта 1906 года о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов в России возникло настоящее бюджетное право. Первая государственная роспись, одобренная Думой, была принята на 1908 финансовый год. Л.Н. Яснопольский в 1912 г. писал, что «ныне действующее право явилось результатом коренной реформы, празднующей ныне свой полувековой юбилей. Принципы и большая часть постановлений органического закона о нашем бюджете - акта 22 мая 1862 года доныне является основой всего нашего бюджетного дела».

Составная часть бюджетного процесса - его гласность. Русская финансовая наука придавала особое значение внедрению принципа гласности в бюджетный процесс Российской империи. Министр финансов С.Ю. Витте обосновал гласность бюджета с позиций государственного деятеля: «Требование гласности бюджета вытекает из понятия бюджета как финансового закона, обязательного к выполнению. Поэтому все современные государства публикуют свои государственные росписи во всеобщее сведение».

Российская империя долго и трудно продвигалась к реализации принципа гласности бюджета. Тайны бюджетной политики, которые являлись краеугольным камнем всей финансовой политики на протяжении истории различных государств вплоть до последней трети XIX века, в России охранялись веками так, как ни в одной стране Запада. В 1802 году от рассмотрения отчетов министра финансов России был отстранен Сенат. Государственные росписи доходов и расходов были тайной для Государственного Совета, даже для Комитета Министров. М.М. Сперанский в своем «Основном Финансовом Законе» не решился поставить вопрос о гласности бюджета. Даже в проекте сметных правил, внесенных в 1861 г. в Государственный Совет, принцип гласности бюджета еще отсутствовал. На разных этапах исторического развития монархической и крепостнической России не было условий, чтобы идея гласности смогла получить какое-то основание. Состояние финансов и внешние политические условия - вот те причины, которые заставляли держать российский бюджет в тайне. В конце 50-х XIX века Россия созрела для реализации принципа бюджетной гласности. Отсутствие полной информации о финансах русского правительства вызывало в финансовой литературе Запада резкую критику. Но главное состояло в том, что из-за недоверия к финансовому положению страны во второй половине 50-х XIX в. Россия лишилась двух крупных иностранных займов в момент острой финансовой нужды. Потребность в иностранных займах в условиях недостаточности государственного кредита, расстройства денежного обращения заставили Россию порвать с традиционной бюджетной тайной. Это стало возможным в ходе дальнейшего осуществления бюджетной реформы. Особой строкой отметил Л.Н. Яснопольский достижение гласности бюджета в России: «Принципиальное значение реформы, тем более в целом, было, несомненно, более глубоким. Оно дополнялось еще осуществлением принципа гласности бюджета, положившего резкую ничем не стираемую грань между нашим бюджетным прошлым и бюджетным будущим».

Опубликование бюджетов началось еще до утверждения бюджетных актов 22 мая 1862 г. В январе 1862 г. Императором Александром II было принято решение об опубликовании бюджета на 1862 год. С тех пор Россия ежегодно публиковала роспись доходов и расходов на очередной финансовый год.

В заключение надо подчеркнуть, что на переход от формальной системы бюджетного права («План финансов» М.М. Сперанского) к реальному (бюджетные Правила 1906 г.) России потребовалось почти столетие. Бюджетная реформа 1862 г. положила начало внедрению в бюджетную практику основных принципов бюджетного права. Автор считает нужным подчеркнуть высокий профессиональный уровень утвержденного «Положения о государственном бюджете». Бюджетные акты 1862 г. спустя 50 лет (1912) были основой бюджетной практики России. Несмотря на условия монархии и трудности переходного к капитализму периода, бюджетная реформа была осуществлена (1862-1912). Ее значение состояло в создании в России бюджетной системы, адекватной рыночной модели хозяйствования.


Пушкарева Валентина Максимовна







Интересное:


Денежные реформы и их опыт для современности
К вопросу о моделировании циклических процессов в экономике
Эффективность инвестиционного проекта
Роль международных организаций в регулировании движения капитала
О понятиях и факторах финансовой устойчивости страховых компаний
Вернуться к списку публикаций