2011-09-05 09:00:12
ГлавнаяЭкономика и финансы — Русская и европейская финансовая наука о природе бюджета



Русская и европейская финансовая наука о природе бюджета


Принятие Российской Федерацией бюджетного и налогового законодательства в конце 1991 года, имевшего целью адаптировать финансовую систему к рыночной модели экономического развития, показало, что отсутствие отечественной теоретической базы явилось одной из главных причин неэффективности бюджетной и налоговой политики 90-х гг. Финансовая история свидетельствует, что бюджетная реформа России 1862 г., сравнимая с современными преобразованиями в финансовой системе по схожести задач, обусловленных переходом к капитализму была осуществлена с учетом рекомендаций отечественной финансовой науки и под руководством Министров финансов Е.Ф. Канкрина, Н.Х. Бунге, И.С. Вышнеградского, С.Ю. Вите, сочетавших практическую и научную работу.

Чтобы оценить значение бюджетной реформы России II половины XIX -начала XX вв. для финансовых преобразований современной Росси, необходимо рассмотреть, с одной стороны, роль русской финансовой науки, с другой - становление бюджетного процесса в Российской империи с точки зрения финансовой истории как составной части финансовой науки, каковой она была к началу XX века.

Изучение теоретического наследия русских ученых позволяет выделить две проблемы. Первая касается вопроса методологии финансовой науки. Как и во всех исследованиях, касающихся теории финансов, русская наука использовала в теории бюджета междисциплинарный подход, основанный на сочетании экономической, финансовой и правовой наук. «Бюджетное право - и в объективном смысле системы правовых норм, и в общепринятом субъективном смысле, - главным образом бюджетной компетенции представительных учреждений, является областью, стоящей на рубеже двух дисциплин - государственно-юридической и финансово-экономической».

Продуктивность междисциплинарного характера исследований прошлого и состояние современной финансовой науки в России дает основание высказать мысль, что решение дискуссионных проблем науки возможно в рамках междисциплинарного подхода.

Во-вторых, русская финансовая наука, используя междисциплинарный подход, пришла к выводу о триединой природе бюджета, которая определяется его финансовым содержанием: ведение финансового хозяйства государства; экономическим: плановое начало, которое находит выражение в росписи государственных доходов и расходов; правовым содержанием: государство имеет право получать и расходовать финансовые средства, предусмотренные им в проекте росписи, только после утверждения этого проекта законодательными органами страны. М.М. Сперанский как автор «Основного финансового закона» первым рассматривал бюджет в единстве его экономического, финансового и правового содержания. Л.Н. Яснопольский развивал методологические принципы М.М. Сперанского, исследуя исторический процесс развития русского бюджетного права. У С.И. Иловайского характеристики бюджета основаны органично на финансовой науке, политической экономии, праве. М.И. Боголепов акцентировал свое внимание на бюджетном праве, на проблемах бюджетного права первой в России Государственной Думы.

Следует обратить внимание на конкретные положения русской финансовой науки относительно природы бюджета, оказавшие непосредственное влияние на становление бюджетного процесса в Российской империи.

Существенный признак бюджета - его плановость. Бюджет - это план государственного хозяйства на предстоящий финансовый год. Момент плановости есть родовой признак, объединяющий бюджет с другими видами финансовых планов. М.И. Фридман, ссылаясь на М.И. Туган-Барановского, подчеркивал, что финансовое хозяйство на фоне нерегулируемого народного хозяйства отличается планомерностью и организованностью.

В конце XIX - начале XX вв. европейской и русской финансовой наукой был поставлен вопрос о единстве бюджета как общем и основном требовании, предъявляемом к бюджету. «Составление периодического плана, при условии достаточной полноты, единства, обстоятельности, точности и правдивости его, дает возможность государству привести в равновесие его доходы с расходами, достигнуть возможно более полного и равномерного выполнения его задач при возможно меньших издержках, и возможно меньшем обременении граждан материальными жертвами». В этом, по мнению С.И. Иловайского, состояло «технико-экономическое назначение» (функция - авт.) бюджета.

Русская финансовая наука в связи с проведением в России бюджетной реформы 1862 г. особое внимание сосредоточила на теоретических аспектах бюджетного права. Бюджетная реформа в современной России требует осмысления выводов русской науки относительно правовой природы бюджета.

Первый вывод касается научного содержания бюджетного права. Бюджетное право определялось в объективном и субъективном смысле.

Право одобрения бюджета представительной властью трактовалось как бюджетное право в субъективном смысле. «Под бюджетным правом разумеется совокупность прав народа, как высшего субъекта государственного хозяйства, через своих представителей (депутатов) определять весь государственный бюджет и контролировать его правильное исполнение или ведение государственного хозяйства».

Если бюджетное право в субъективном смысле - совокупность прав законодательных органов, то в объективном смысле «бюджетное право - совокупность норм, регулирующих установление бюджета, и главным образом, бюджетную компетенцию законодательных палат». М.Н. Соболев конкретизировал и развил определение профессора С.И. Иловайского: «Под бюджетным правом понимается совокупность всех тех законов, которые определяют порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. Бюджетное право определяет, кто должен составлять проект бюджета и каким порядком, кто окончательно сводит его в одно целое, какие учреждения принимают участие в обсуждении этого проекта, кто утверждает и в каком порядке». Это вопрос о разграничении функций законодательной и исполнительной власти в области государственных финансов. Правительство готовит, т.е. разрабатывает бюджет, парламент - утверждает его.

Из бюджета как правового акта следовал вопрос о его правовой природе. Профессор С.И. Иловайский первым в русской финансовой науке дал трактовку правовой природы бюджета на основе исследования и обобщения бюджетной практики европейских стран, России и Японии. Вопрос о правовой природе бюджета заключался, по его мнению, не в вопросе об « отношении формы закона к его содержанию (материальному - авт.), а в вопросе о правовом действии бюджетного закона, т.е. о правовом отношении его к финансовому управлению» (Министерству финансов - авт.). Вопрос о правовом действии бюджета требовал предварительно рассмотрения классификации государственных расходов и доходов с точки зрения отсутствия или наличия в их правовом основании постоянных (установленных - авт.) законов. Те госрасходы и доходы, которые не имели постоянных законов, требовали бюджетного закона, дающего полномочия органам финансового управления на производство расходов и взимания доходов. В этом случае палатам парламента принадлежало «свободное, неограниченное бюджетное право». Но большая часть статей госрасходов и доходов была обусловлена постоянными законами. Система правового действия постоянных законов, по С.И. Иловайскому, состояла из двух подсистем:

1) подсистема «непосредственного постоянного и непрерывного действия»;

2) подсистема «обусловленного срочного и прерывающегося действия законов о расходах и доходах» (система годичных законов - авт.).

При первой подсистеме отсутствие к началу бюджетного периода утвержденного в установленном порядке бюджета не приостанавливали действия этих законов, не лишали органы управления права на производство расходов и взимание доходов. Бюджет являлся актом предварительного контроля законодательной власти за деятельностью исполнительной власти по применению постоянных законов о расходах и доходах. Бюджетное право палат являлось ограниченным, связанным постановлениями действующих законов. Оно сводилось к праву периодического одобрения размера сметных статей, поскольку последние могли колебаться в пределах, поставленных им постоянными законами о расходах и доходах.

В подсистеме обусловленного, срочного и прерывающегося действия законов о расходах и доходах исполнение законов органами управления было обусловлено периодическим одобрением законодательной власти и ограничено продолжительностью финансового периода. С.И. Иловайский считал, что бюджет не только акт периодического предварительного контроля законодательной власти, но и исходящий от законодательной власти акт полномочия на приведение в действие органами управления постоянных законов о расходах и доходах в течение определенного периода времени. Отклонение или существенное уменьшение какой-то статьи проекта бюджета влекло приостановление действия и закона по ней, и расходов или взимания доходов, основанных на этом законе. Бюджетное право палат являлось здесь формально свободным. Оно заключало в себе не только право периодического одобрения размера сметных статей, но и право одобрения статей расходов и источников доходов.

С.И. Иловайский анализ правовой природы бюджета увязывал с его политическим значением, которое «не только исторически и практически, но и логически обусловлено представительной формой государственного устройства». Он дал анализ способов воздействия законодательных палат на правительство с целью подчинения его своей воле. Отмечал, что в непарламентских государствах бюджетное право парламента логически противоречит исполнительной власти, что чревато конфликтом между парламентом, требующим смены министра, и главой государства, не зависимым от парламента в выборе министров. Разрешение конфликта переносится с почвы права на почву реального соотношения сил. Но история политической жизни конституционных монархий свидетельствует только об одном примере серьезного бюджетного конфликта между правительством и парламентом - прусский бюджетный конфликт 1862 - 66 гг.

М.И. Боголепов также указывал на политическую компоненту в природе бюджета. Бюджет, его доходы и особенно расходы, отражает сложившееся соотношение политических сил в той или иной стране. Отмечая «изумительный» рост бюджетов к началу XX века, М.И. Боголепов связывал его с действием особого «закона государственной деятельности», который окрашивает собой содержание современной финансовой политики различных государств. «В этом «законе» выражается соотношение сил общественных классов и их позиция по отношению к государству. Промышленные классы и землевладельцы слишком много требуют от государства вообще, в частности от государственного казначейства».

Автор полагает, что бюджетная практика развитых стран XX века, особенно в СССР и Российской Федерации, не только подтвердила правильность выводов относительно политической природы бюджета, но и привнесла новые существенные моменты, усиливающие его политическое значение.

Таким образом, госбюджет представляет собой сложную категорию, сочетающую в себе экономическое, финансовое, правовое, и политическое содержание. По мнению автора, эта многосторонность бюджета вызывала большие трудности при исследовании государственного бюджетного устройства и при установления самого понятия «бюджет». Очень распространенным было определение бюджета как росписи доходов и расходов. У А. Вагнера «смета или роспись (бюджет) есть выраженный в цифрах обзор в определенном, более или менее систематическом порядке предполагаемых доходов и расходов в хозяйстве общественного союза для будущего периода (года) с выводом баланса между суммами доходов и расходов». У П. Леруа-Болье бюджет - «предварительная смета расходов и доходов на определенный период, оценочная и сравнительная таблица доходов, которые должны поступить, расходов подлежащих выполнению». По мнению М. Геккеля, «бюджет есть цифровое выражение и оценка предполагаемых доходов и расходов государства или общественного союза для будущего, определенного периода времени». Такой же точки зрения в определении бюджета придерживались К. Эеберг, В. Рошер, В.А. Лебедев. Автор согласен с И.Х. Озеровым, что бюджет - более широкое понятие и его нельзя сводить только к росписи. Роспись относится к бюджету, как часть к общему. В этом смысле роспись есть только приложение бюджетного закона к данному конкретному случаю. Бюджет определяет общие нормы составления и утверждения финансового плана, а роспись представляет собою сам финансовый план на данный период.

Другие ученые вкладывали правовое содержание в понятие бюджет. Р. Стурм определял, что «государственный бюджет есть акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов». Определение бюджета, данное Ф. Нитти, содержит два признака, присущие бюджету: момент его исчисления (роспись) и момент юридического действия (акт). «Бюджет есть не что иное, как подтвержденная документами роспись предполагаемых доходов и разрешенных государству или административным учреждениям расходов, - это акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов».

По мнению Л. Штейна, бюджет - «закон о хозяйстве государства, при этом, это не тот закон, который вообще определяет хозяйственные отношения государственных финансов, а тот, который формально сводит воедино государственные доходы со всеми требуемыми государственным управлением расходами и т.п., по своему содержанию представляет в денежных величинах зависимость всех расходов от доходов, что и делает его предметом ведения законодательной власти и, наконец, через санкцию главы государства законом государственного хозяйства».

Подчеркивая признак плановости в бюджете, другие теоретики определяли его как финансовый или хозяйственный план государства. Заслуга немецкого финансиста Г. Шанца заключается в том, что он первый выяснил плановую природу бюджета. В своей конструкции Г. Шанц не только показал значение баланса (бюджета - авт.), но и дал картину самого бюджетного процесса. Тождественность бюджета и хозяйственного плана доказывали И.Х. Озеров, М.Д. Загряцков, М.И. Митилино. «Под бюджетом разумеется план ведения государственного хозяйства на данный период времени».

Автор установил, что от односторонних определений бюджета финансовая наука перешла к тому, чтобы отразить его многофункциональность. Русские советские теоретики финансов 20-х годов, М.И. Боголепов, Ф.А. Меньков, Г.И. Болдырев, Д.П. Боголепов и другие, развивали эту точку зрения. По мнению Д.П. Боголепова, «в области государственного хозяйства под бюджетом понимают, прежде всего, совокупность доходов и расходов в течение определенного периода времени; во-вторых, выраженный в цифрах план ведения государственного хозяйства, установленный на предстоящий бюджетный период, и закон, на основании которого собираются доходы и производятся расходы». Ф.А. Меньков считал, что «под бюджетом мы разумеем план государственного хозяйства на предстоящий период, представляющий предположительное исчисление всех доходов и расходов государства. Бюджет определяет границы собирания доходов государства и, что еще более важно, границы для производства всех расходов. Для того, чтобы все цифры бюджета имели общеобязательную силу, необходимо придать ему силу закона. И с формальной стороны бюджет есть акт законодательной власти, есть утвержденный ею закон, или декрет. В этом заключается особенность бюджета».

В «Финансовой энциклопедии», изданной в Москве в 1924 г., бюджет определялся как «утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих в определенном периоде времени государственных расходов и ожидаемых для покрытия их доходов, с подведением баланса. Государственный бюджет - государственная роспись доходов и расходов».

Содержание понятия «бюджет» в российской научной литературе сохраняет свою дискуссионность.

Профессор В.М. Родионова следующим образом трактует «бюджет»: «Совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны составляет понятие государственного бюджета.

По экономической сущности государственный бюджет - это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления.

Будучи экономической формой существования реальных, объективно обусловленных распределительных отношений, выполняя специфическое общественное назначение по удовлетворению потребностей общества и его государственно-территориальных структур, бюджет может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории».

Автор считает, что Родионова В.М. рассматривает бюджет как триединое понятие: денежные отношения, экономическую форму существования распределительных отношений, самостоятельную экономическую категорию.

Авторы учебного пособия «Бюджетный процесс в Российской Федерации» считают, что «системная оценка бюджета должна охватывать следующие аспекты: бюджет как денежные отношения; как фонд денежных средств, централизуемых органами власти соответствующего уровня; как плановый документ, отражающий конкретные доходы и расходы, относящиеся к компетенции органов данного уровня», но не рассматривают бюджет как самостоятельную экономическую категорию.

Т.Ф. Юткина, автор учебного пособия «Налоги и налогообложение» также не согласна с трактовкой бюджета как экономической категории. Она считает бюджет категорией счетного хозяйства. В зарубежной и в отечественной литературе 30-70-х годов бюджет определялся как свод доходов и расходов государства. Состояние бюджета определяют налоги и займы, именно от них зависит объем доходов государства, концентрируемый в бюджете. Бюджет - это счетный план государства, позволяющий контролировать процесс зачисления средств и доходов казны и процесс использования бюджетных ресурсов согласно бюджетной росписи расходов. Такие бюджетные планы имеют все обособленные хозяйствующие единицы, внебюджетные фонды, корпорации, страховые фирмы, банки и даже семья.

В Бюджетном кодексе РФ бюджет определяется как «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». И это определение бюджета тут же было подвергнуто критике со ссылкой, что оно не соответствует тому значению, которое придается ему в финансовой науке.

И как резюме дискуссии о бюджете автор использует трактовку, которая отражает экономическую (финансовую) и правовую природу бюджета: «В последние годы стал преобладающим взгляд на государственный бюджет с позиции экономической сущности как на самостоятельную экономическую категорию. С позиции законодательного установления государственного бюджета он рассматривается как основной финансовый план государства».

В то же время автор считает, что каждая точка зрения в вопросе о содержании категории «бюджет» заслуживает внимания, так как вопрос о категории «бюджет» продолжает оставаться дискуссионным в новейшей российской литературе.


Пушкарева Валентина Максимовна







Интересное:


Малый бизнес - содержание, особенности развития и совершенствования в России
Между историей и наукой - к анализу проблемы причинности в экономике
Критерии и показатели развития малого бизнеса
Институциональная структура сельского хозяйства
Мировое и отечественное кооперативное движение и современная ситуация в России
Вернуться к списку публикаций