2011-01-31 09:00:38
ГлавнаяЭкономика и финансы — Российский и мировой опыт привлечения и использования заимствований на региональном и муниципальном уровне



Российский и мировой опыт привлечения и использования заимствований на региональном и муниципальном уровне


2. Страховщики (страховые компании). Эти институты представляют собой третью сторону в отношениях между эмитентом и инвесторами. В данном случае инструментом обеспечения служит договор о страховании ответственности, или страховой полис. Страховая компания берет на себя безусловное и безотзывное обязательство осуществлять выплаты по застрахованным облигациям в случае, если эти выплаты не будут произведены эмитентом. В этом случае риск для инвестора существенно сокращается, и это отражается в кредитном рейтинге застрахованных облигаций, - он повышается до уровня рейтинга самой страховой компании. Страхование муниципальных облигаций как форма обеспечения получила развитие сравнительно недавно, с начала 1970-х годов. Однако уже в 1997 году доля застрахованных эмиссий в общем объеме муниципальных облигаций США составила 40 процентов.

3. Фонды погашения и иные фонды обеспечения. Данные институты, предназначенные для обеспечения обслуживания и погашения муниципальных ценных бумаг, создаются самими эмитентами в виде комплекса обособленного имущества. После начала реализации проекта, для финансирования которого выпущены муниципальные доходные облигации, создается так называемый доходный фонд (revenue fund), в который отчисляются доходы от реализации проекта. Из доходного фонда распределяются накопленные финансовые ресурсы по следующим фондам:

- фонд погашения;

- фонд обслуживания долга;

- резервный фонд обслуживания долга;

- фонд восстановления и замен;

- фонд резервного капитала.

Среди этих фондов два последних обеспечивают непрерывную реализацию проекта за счет своевременной замены используемых в процессе реализации проекта основных фондов и оборотных средств. Все остальные фонды создают необходимое обеспечение по обязательствам, в частности, по погашению и обслуживанию долга.

Фонд погашения имеет приоритет перед всеми другими фондами в распределении средств из доходного фонда. Именно в этот фонд в первоочередном порядке направляются деньги в случае их недостаточности для наполнения всех фондов. За счет средств фонда погашения осуществляются выплаты держателям облигаций в процессе их погашения.

Фонд обслуживания долга и резервный фонд обслуживания наполняются в последнюю очередь, так как статус доходных облигаций позволяет не выплачивать проценты в случае, если рентабельность проекта недостаточна. За счет фонда обслуживания долга производятся процентные выплаты держателям облигаций. Резервный фонд обслуживания долга создается для покрытия возможного дефицита будущих доходов на обслуживание долга.

Фонды погашения и фонды обеспечения, как правило, передаются на попечение независимому по отношению к эмитенту лицу, так называемому кастодиану или трасти-банку. Такая передача обеспечивает более высокую сохранность фондов, повышает уверенность инвестора в наличии источников погашения и обслуживания долга, устраняет риск несанкционированного использования ресурсов данных фондов эмитентом.

Вместе с тем не только изучение международной практики, но и тщательный анализ российского опыта позволяет учесть многие положительные и отрицательные факторы при планировании и внедрении новых финансовых инструментов, способствующих развитию национальной экономики.

Так, опыт организации целевых муниципальных займов дореволюционного периода может быть использован в современных условиях при разработке различных финансовых инструментов и институтов. Возникновение муниципальных облигаций приходится на эпоху реформ 60-70 годов XIX века, повлекших бурное развитие экономики страны, в том числе и городского хозяйства. Реформы потребовали вложений в производственное развитие городов и коммунальное хозяйство. Однако развитие городских финансов шло медленными темпами и не отвечало требованиям развития городского благоустройства. Необходимо было искать новые прогрессивные финансовые инструменты и технологии, способствующие привлечению средств. Основными формами привлечения средств стали фонды и муниципальный кредит.

Использование фондов было целесообразно для финансирования небольших и повторяющихся затрат, а также для поддержания в исправности существующих предприятий и сооружений. Основными формами муниципального кредита были ссуды в кредитных учреждениях и муниципальные займы. Облигационные займы в основном были представлены городскими и земскими облигациями. Смешанной формой являлись займы через посредничество кредитных учреждений. Займам отводилась основная роль при финансировании новых предприятий.

Первый облигационный заем был выпущен в г. Ревеле (Таллине) в 1871 году на сумму 50 тыс.руб. сроком на 34 года с доходностью 6% годовых для покрытия расходов по общественному устройству и хозяйству города. По состоянию на 1 января 1913 года 34 российских города имели по одному выпуску облигаций, 11 городов - по два выпуска и 16 городов - по 3 выпуска. Общие данные по динамике муниципальных займов представлены в таблице 3:


Таблица 3

Объем эмиссии муниципальных облигаций

(в млн.руб.)


Годы

Объем эмиссий

1871-1880

7,3

1881-1890

10,7

1891-1900

98,6

1901-1910

286,3


Конкретные цели заимствования зависели от экономических условий и от характера местного самоуправления в каждом конкретном случае. При этом облигационные займы на покрытие бюджетного дефицита рассматривались, как принципиально недопустимые, и могли быть оправданы только в исключительных случаях, но и в этих случаях считалось необходимым, чтобы такие займы были покрыты уже в следующем бюджетном году за счет увеличения тех или иных доходов.

Постоянно выпускать облигационные займы могли преимущественно крупные города с населением более 50 тыс.человек. Это происходило по следующим причинам:

- только крупные местные самоуправления пользовались большей известностью на рынке;

- облигационные займы, учитывая большие расходы по эмиссии, были выгодны только в случае их большого объема;

- необходимо было наличие квалифицированных кадров по выгодному и прочному размещению облигаций;

- в муниципальном образовании должны были иметься достаточно крупные коммунальные предприятия с высокой рентабельностью.

Так, на семь городов - Баку, Варшаву, Киев, Москву, Санкт-Петербург, Одессу и Ригу приходилось 83,4% облигационной задолженности, причем на Санкт-Петербург и Москву - более 50% от общей суммы заимствований. Средние и небольшие города, а также негородские союзы, не имевшие возможности выпускать свои облигационные займы, были вынуждены прибегать к более дорогим ссудам в кредитных учреждениях и у частных лиц. Отличительной чертой городских займов была продолжительность их обращения, что было возможно за счет высокого доверия к ним населения. Если до 1890 года средняя продолжительность займов составляла 33 года, то в 1900-1909 годах - 44,5 года.

Сроки займов определялись с учетом направлений и целей, а также сроков эксплуатации тех предприятий, для финансирования которых они выпускались: строительство мостов, зданий и сооружений, приобретение земель - 40 лет; строительство водопроводов и скотобоен - 30 лет; прокладка трамвайных линий и изготовление подвижного состава - 20-25 лет. Долгосрочные облигации местных органов самоуправления делились на следующие группы:

1. Для устройства доходных (прибыльных) предприятий. К ним, в частности, относились следующие объекты: трамвай, водопровод, городские общественные предприятия, приносящие доход, из которого покрывались не только все эксплуатационные расходы, но и другие городские потребности. Так, на 1 января 1913 года 30 % всех займов, находившихся в обращении, предусматривали устройство или расширение городского водопровода; 13% -создание городских канализационных систем; 12% - устройство или увеличение основного капитала городских ломбардов. Займы для устройства прибыльных предприятий считались оправданными при соблюдении двух условий. Во-первых, облигационные займы должны были выпускаться только для финансирования чрезвычайных и капитальных затрат, тогда как текущие расходы должны были покрываться за счет обычных доходов. Во-вторых, срок заимствования не должен был превышать срока деятельности предприятия с учетом не только физического, но и морального износа, «так как считалось недопустимым обременять будущих граждан налогами во имя тех благ, которые получит настоящее поколение».

2. Для устройства бесприбыльных предприятий. К ним относились следующие объекты: здания, другие сооружения, не приносящие городу чистой прибыли, но покрывающие расходы на эксплуатацию и оплату займа. Погашение этих займов осуществлялось за счет доходов бюджета. Такие займы были допустимы, если содержание предприятия было желательно в целях лучшего удовлетворения потребностей населения. Например, займы для строительства муниципального жилья для рабочих, на строительство и благоустройство зданий школ и училищ.

3. Займы на непроизводственные цели, выпускаемые для сооружений по городскому благоустройству и иные цели, не приносящие непосредственного дохода. Такие займы выпускались сравнительно редко и считались нежелательными, поскольку обременяли бюджет на многие годы. Например, таким был заем г. Риги в 1910 году в «ознаменование 200-летия присоединения Риги к Российской Империи».

Начавшаяся гражданская война и введение режима военного коммунизма привели к упразднению не только системы местных финансов, но и местного самоуправления как такового. Советская власть декретом СНК РСФСР от 9 октября 1919 года аннулировала займы бывших городских и земских органов самоуправления.

Отдельный интерес представляют также вопросы привлечения и использования заемных средств на общегосударственном уровне. Царское правительство активно привлекало внешние и внутренние займы для развития экономики страны. Так, примерно треть займов была использована для строительства транссибирской и других железнодорожных магистралей. По словам Министра финансов С.Ю.Витте «финансовая политика должна быть направлена на всемерное содействие экономическим успехам и развитию производительных сил страны. Такая политика может дать наилучшие результаты и в отношении финансового хозяйства, возвышаясь вместе с народным благосостоянием, платежной силой населения и умножая источники государственных доходов». Увеличение заимствований приводило к росту государственного долга России, который за 23 года (с 1891 по 1913 год) вырос в 1,76 раза с 4997 млн.руб. до 8824 млн.руб. и почти в 2,5 раза превышал доходы государственного бюджета.

Размер государственного долга в расчете на одного жителя в 1910 году составлял (в рублях): во Франции - 258 рублей, в Англии - 153 рубля; в Германии – 110 рублей и в России - 55 рублей. Используя мирную передышку и высокое доверие за рубежом к надежности российской золотой денежной системы, С.Ю.Витте удалось конвертировать (заменить) 5-ти и 6-ти процентные займы на 4, 4,5 и даже 3-х процентные, что, в свою очередь, позволило при увеличении общей суммы задолженности снизить расходы на ее обслуживание.

После Октябрьской революции новым Советским Правительством в начале 1918 года был издан декрет о прекращении оплаты купонов и запрещении всех сделок с ценными бумагами. Затем последовали еще более решительные шаги - 3 февраля (21 января 1918 года) был издан декрет об аннулировании государственных займов (за годы I мировой войны общий долг России вырос более чем в 6 раз и к концу 1917 года составлял около 60 млрд.рублей). В декрете в частности, говорилось:

1. «Все государственные займы, заключенные правительствами российских помещиков и российской буржуазии аннулируются (уничтожаются) с декабря 1917 года.

2. Равным образом аннулируются все гарантии, данные названными правительствами по займам различных предприятий и учреждений.

3. Безусловно и без всяких исключений аннулируются все иностранные займы».

Отсутствие денежных средств и катастрофическое положение народного хозяйства после гражданской войны и иностранной интервенции заставило пересмотреть отношение руководства страны к зарубежным займам. Так, народный комиссар внешней торговли СССР Л.Б.Красин в 1925 году в книге «Зачем нам внешние займы?» серьезно рассматривал возможность привлечения внешнего займа в размере от 1 до 2 млрд. золотых рублей сроком на 25 лет (весь бюджет страны в 1925 году составлял около 2 млрд. золотых рублей). Заем планировалось привлечь «для помощи и содействия крестьянскому хозяйству и кустарному производству, для восстановления и развития добывающей и обрабатывающей промышленности, транспорта и торговли и для удовлетворения наиболее неотложных общегосударственных задач».

Советское Правительство в обмен на признание советской власти и оказание финансовой помощи было готово даже признать царские долги (правда, без учета военных займов царского Правительства и с выдвижением встречных контрпретензий по возмещению ущерба, нанесенного иностранной интервенцией). Однако две международные конференции, проведенные в 1922 году в Генуе и Гааге, не принесли какого-либо успеха. Помощь из-за рубежа по-прежнему оставалась крайне незначительной.

В этих условиях власти были вынуждены обратиться к внутренним займам. Первые советские займы носили натуральный характер, т.к. нарицательная стоимость облигаций выражалась в пудах ржи (сахарного рафинада). Облигации могли погашаться в натуральной форме или деньгами (по среднерыночным ценам), ими можно было также уплатить сельскохозяйственный налог. Вместе с тем такие займы не получили широкого распространения (всего было выпущено два хлебных и один сахарный заем).

Первый советский денежный заем был выпущен 31 октября 1922 года на общую сумму 100 млн. золотых рублей сроком на 10 лет. Номинальная стоимость облигаций составляла 5 и 25 рублей с доходностью 6% годовых. Общие доходы от размещенных денежных займов составили в 1922/23 -1924/25 гг. - 396 млн.руб. или 7,5 % от общей суммы доходов бюджета, за 1925/26 - 1926/27 и 1927/28 годы - поступления от займов составили 1191,6 млн.руб. или 6,8 % от общих доходов бюджета. Полученные средства использовались преимущественно для восстановления народного хозяйства.

Государственные учреждения и предприятия, в 20-х годах имевшие согласно своим уставам или положениям резервные или запасные капиталы, обязаны были не менее 60% этих капиталов помещать в государственные или гарантированные государством процентные бумаги. Для указанной цели выпускались государственные 8-ми процентные займы (т.к. называемые гарантийные займы).

Согласно решениям 14 съезда ВКП(б) в 1925 году был провозглашен курс на социалистическую индустриализацию народного хозяйства. Одним из источников ее финансирования должны были стать внутренние займы. И.В.Сталин при этом говорил: «задача организации внутренних займов несомненно стоит перед нами как очередная задача и мы должны разрешить ее во чтобы то ни стало. Необходимо, чтобы излишки накопления в стране не распылялись бы, а собирались бы в наших кредитных учреждениях, кооперативных и государственных, а также в порядке внутренних займов на предмет их использования для нужд, прежде всего, промышленности».

С 1927 года займы начали размещаться по подписке, которая, несмотря на декларируемый добровольный характер займов, зачастую велась принудительными способами. Впервые в широких масштабах подписка была проведена при выпуске Государственного внутреннего выигрышного шести процентного займа индустриализации народного хозяйства СССР в 1927 году. Заем был выпущен 24 августа 1927 г. на общую сумму 200 млн.руб. сроком на 10 лет. Следует отметить, что в постановлении о выпуске этого займа было предусмотрено использовать поступающие средства на строительство ДнепроГЭСа. Всего за годы 1-й пятилетки в бюджет за счет подписки на займы поступило 5,9 млрд.руб.; во 2-й пятилетке - 19 млрд.руб. и за 3,5 половиной предвоенных года - 24,9 млрд.рублей. В среднем поступления от займов составляли 4-5 % от общей суммы доходов бюджета. Под залог имеющихся облигаций граждане могли получать ссуды в сберегательной кассе, но их размер не мог превышать 30% от стоимости облигаций.

Исключением среди довоенных займов составил внутренний выигрышный заем Московского губернского исполнительного комитета, выпущенный с разрешения Правительства СССР в 1929 году на сумму 27,5 млн.руб. сроком на 10 лет. Средства, полученные по этому займу, предназначались для удовлетворения неотложных нужд городского хозяйства Московской губернии - школьного, больничного и коммунального строительства. Весь доход по облигациям выплачивался в виде выигрышей.

За годы Великой Отечественной войны (1942-1945 годы) общая сумма подписки граждан и предприятий на государственные военные займы составила 76,1 млрд.руб. или 9-10 % от доходной части бюджета. После войны в 1946-1950 годах государством выпускались займы на восстановление народного хозяйства (всего за указанный период сумма поступивших средств составила 97,9 млрд.руб. или 5,9 % от общих доходов бюджета), а в 1951-1957 годах - государственные займы развития народного хозяйства (175 млрд.руб. или 5,2 % доходов бюджета).

Послевоенные займы имели срок обращения до 20 лет с доходностью 3-4 % годовых. Условия займа определялись Советом Министров СССР. В постановлении о выпуске займа содержались основные положения о цели займа, его название, сумма, на которую выпущен заем, срок займа, льготы по налогам, предоставляемые держателям облигаций. Одновременно с принятием решения о выпуске займа Совет Министров СССР утверждал условия займа, предоставляемые Минфином СССР.

Возобновление использования займов в качестве источника финансирования расходов бюджета на региональном и муниципальном уровне после продолжительного перерыва возобновилось с началом проведения радикальных экономических реформ в 1992 году. В своем развитии рынок облигаций субъектов Федерации и муниципальных образований прошел четыре основных этапа, качественно различающихся между собой: этап становления (1992-1996 годы), этап развития (1997 год - 17 августа 1998 года), кризисный этап (с 17 августа по 31 декабря 1998 года) и послекризисный этап (с 1999 года по настоящее время).

Данные об эмиссии облигаций субъектами Федерации и муниципальными образованиями в докризисный период (до 17 августа 1998 года) с учетом произведенной деноминации представлены в таблице 4:


Таблица 4

Динамика количества выпусков и объемов эмиссии облигаций субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в 1992-1998 годах


Год

Выпуски облигаций

Номинальные объемы эмиссии

Кол-во

Темпы роста, в % к предыдущему году

Млн.руб.

Темпы роста, в % к предыдущему году

1992

5


5,6


1993

8

160,0

9,3

166,1

1994

28

350,0

2701,0

29043,0

1995

73

260,7

6516,0

241,2

1996

39

53,4

10789,0

165,6

1997

313

848

29488,0

273,3

1998

83

-

22041,0

-

Всего:

549


71549,9



К основным факторам, сдерживающим рост числа облигационных займов субъектов Российской Федерации и муниципальных займов в указанный период, относились:

- недостаточная емкость региональных финансовых рынков;

- достаточно высокая доходность финансовых инструментов;

- непредсказуемость экономической ситуации в стране и отсутствие необходимой законодательной базы;

- гипертрофированные размеры рынка государственных ценных бумаг федерального правительства;

- неразвитость инфраструктуры рынка ценных бумаг и др.

Часть средств выпускаемых займов использовалась целевым образом: на жилищное строительство, как на производство с наиболее простым технологическим циклом, или на финансирование социальных программ (часто просто декларируемых). В качестве примера можно привести муниципальные жилищные займы мэрии г.Калининграда (1995 год - 15 млн.руб. и 1997 год - 20 млн.руб.). Облигации выпускались в документарной форме и имели нарицательную стоимость 100 и одну тысячу рублей. Первую неделю с начала обращения облигации распространялись по номинальной стоимости, а затем уже по курсовой стоимости, устанавливаемой специальной городской комиссией. Доходом по облигациям являлся купонный доход (50% от средневзвешенной ставки рефинансирования Банка России за период обращения облигаций) или квартиры.

Квартиры могли получить лишь те владельцы облигаций, которые предъявляли к погашению число облигаций, эквивалентное площади одно, двух или трехкомнатной квартиры (облигация номиналом 100 рублей была эквивалентна 0,1 кв.метру). Условия погашения облигаций квартирами были следующими: через 15 месяцев - 79 квартир; через 19 месяцев - 80 квартир, через 21 месяц - 80 квартир с начала обращения облигаций. Всего в результате привлечения средств первого жилищного займа было построено 4 жилых дома на 369 квартир общей площадью 15000 кв.метров.

Вместе с тем привлеченные средства в основном тратилась не на инвестиционные проекты, а на финансирование дефицита регионального или местного бюджета. Так, например, в 1997 году удельный вес облигаций типа ГКО составлял 56,9 % от общего объема эмиссии облигаций.

Кризис 1998 года нанес серьезный удар по финансовым рынкам России, в том числе по рынку облигаций субъектов Федерации и муниципальных образований, большинство из которых оказались не в состоянии выполнять принятые обязательства. В результате большинство региональных органов исполнительной власти и муниципальных образований, допустивших дефолт по своим обязательствам, пошли по пути Правительства Российской Федерации и провели реструктуризацию своих займов в облигации с более поздним сроком погашения, но были вынуждены при этом отказаться от имевшихся планов по размещению новых займов.

Общее улучшение экономической ситуации в стране позволило региональным и муниципальным властям начать процесс постепенного возвращения на финансовые рынки, хотя и гораздо меньших объемах. Так, в 1999 году в Минфине России были зарегистрированы эмиссии только 8 субъектов Федерации, что в три раза меньше, чем в 1998 году, и 6 муниципальных образований (в 1,5 раза меньше показателя аналогичного периода) на общую сумму 14 млрд.рублей. В 2000 году в Минфине России были зарегистрированы выпуски облигаций 9 субъектов Федерации и трех муниципальных образований.

Несмотря на то, что значительная часть средств, привлекаемых посредством выпуска облигационных займов, по-прежнему используется на финансирование текущего дефицита бюджета, отдельные субъекты Федерации и муниципальные образования уже стали выпускать займы для финансирования различных инвестиционных проектов. Так, в Республике Карелия за счет средств облигационного займа в размере 330,0 млн.руб. осуществляется финансирование 15 высокоэффективных проектов в деревообработке, камнеобрабатывающей промышленности и туризме. Отбор данных проектов осуществлялся публично и на конкурсной основе.

В г.Уфа (Башкирия) средства муниципального займа в размере 700,0 млн.руб. планируется направить на конкурсной основе для технического перевооружения предприятий на основе лизинга, финансирование строительства автомагистрали, возведение комплекса жилых домов, завершение строительства мусоросортировочного завода, создание сети газозаправочных станций и строительство горнолыжной базы.

К основным проблемам, мешающим развитию рынка субфедеральных и муниципальных образований в настоящее время, можно отнести следующие:

- достаточно высокий кредитный риск непогашения облигаций (инвесторы опасаются повторения ситуации 1998 года, когда региональные власти и муниципалитеты просто отказались платить по своим обязательствам) и их низкая ликвидность;

- отсутствие возможности у нерезидентов покупать ценные бумаги, по причине отсутствия нормативных документов, прописывающих механизм репатриации прибыли;

- отсутствие институциональных механизмов защиты прав инвесторов, процедур реализации прав кредиторов при дефолте, а также механизма контроля за целевым использованием привлеченных средств;

- низкая информационная прозрачность большинства субъектов Федерации и муниципальных образований. Отсутствие необходимой для анализа информации воспринимается инвесторами как фактор риска, порождающий недоверие. Следствием наличия данного риска является переориентация вложений средств в другие сектора рынка.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Сфера и границы государственного воздействия на малый бизнес: сочетание хозяйственной самостоятельности и регулирования
Роль международных организаций в регулировании движения капитала
Интеграционные объединения экономических субъектов
Лизинг как эффективная форма преодоления инвестиционного кризиса
Улучшение качества работы региональных администраций и их структурных подразделений в процессе управления государственным долгом
Вернуться к списку публикаций