2011-01-28 09:00:06
ГлавнаяЭкономика и финансы — Особенности управления государственным долгом в российских регионах



Особенности управления государственным долгом в российских регионах


Так как до начала 90-х годов отсутствовало такое понятие как государственный долг субъекта Российской Федерации, то отсутствовала и сама потребность в его управлении. Вместе с тем постоянная необходимость привлечения денежных средств для выполнения обязательств государственной власти региона в условиях ограниченных финансовых ресурсов потребовала ведения более активной и непрерывной работы в указанном направлении. Кроме того, с вступлением в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации были нормативно определены основные вопросы формирования и учета государственного долга субъекта Федерации, а также перечень долговых обязательств, составляющих его структуру.

Все указанные факторы подтолкнули большинство администраций субъектов Российской Федерации к созданию в структуре органа исполнительной власти, занимающегося исполнением регионального бюджета (Финансовое управление, Министерство финансов и т.д.) специализированного отдела занимающегося вопросами управления государственного долга.

Общие данные о таких отделах, имеющихся в ряде субъектов Российской Федерации, а также возложенных на них основных задачах, представлены в таблице 1:


Таблица 1

Структурные подразделения, осуществляющие управление государственным долгом в субъектах Федерации


№ п/п

Наименование структурного подразделения

Штат, числ-ть, человек

Факт, числ-ть, человек

Основные задачи

1.

Отдел внутреннего долга Комитета по финансам, налоговой и кредитной политике администрации Алтайского края

Положение об отделе утверждено приказом Комитета от 25 апреля 2002 г. № 11 (приложение № 9)

8

4

- разработка программы заимствований и предоставления гарантий краевого бюджета и обеспечение их реализации в установленном порядке;

- разработка программы краевых заимствований и предоставление поручительств краевого бюджета их реализации;

- разработка концепции управления внутренним долгом и его реструктуризации;

- оптимизация структуры внутреннего долга;

- осуществление эмиссии краевых ценных бумаг.

2.

Отдел государственного долга и бюджетных кредитов, Главного управления по бюджету и

финансам администрации Калининградской области Положение об отделе утверждено Начальником Главного управления по бюджету и финансам администрации области 27 августа 2003 г.

4

2

- Реализация стратегических направлений единой государственной финансовой политики в области развития рынка ценных бумаг Калининградской области.

- разработка программ государственных

- заимствований Калининградской области на очередной бюджетный год с последующим представлением в областную Думу;

- участие в работе по привлечению в область кредитных ресурсов в соответствии с действующим законодательством;

- разработка мер по своевременному и полному возврату кредитов и процентов по ним.

3.

Отдел управления государственным внутренним долгом Министерства финансов Кабардино-Балкарской Республики Положение об Отделе утверждено приказом Министра финансов Кабардино-Балкарской Республики от 15 апреля 2000 года.

6

5

- разработка обоснованной регулирующей системы управления государственным внутренним долгом Кабардино-Балкарской Республики, включающей следующие направления:

а) выпуски государственных ценных бумаг;

б) привлечение заемных средств в бюджетную систему;

в) выдачу гарантий и поручительств Правительства Кабардино-Балкарской Республики;

г) выдачу кредитов и ссуд предприятиям и организациям Кабардино-Балкарской Республики на развитие производственной базы.

- разработка и реализация инновационных направлений единой государственной финансовой политики на территории Кабардино-Балкарской Республики.

- обеспечение устойчивости государственных финансов и их активного воздействия на социально-экономическое развитие Кабардино-Балкарской Республики, эффективность хозяйствования, а также осуществление мер по развитию финансового рынка.

- разработка предложений по привлечению в экономику республики инвестиционных и кредитных ресурсов и по источникам их погашения.

- содействие развитию финансово-рыночной инфраструктуры Кабардино-Балкарской Республики.

изучение передового опыта других регионов по совершенствованию финансовых технологий и внедрение приемлемых из них в финансовую практику Кабардино-Балкарской Республики.

4.

Отдел управления государственным внутренним долгом Министерства финансов Республики Калмыкия

Положение об отделе не утверждено, имеется только его

проект

5

3

- разработка проектов программ государственных внутренних заимствований и подготовка предложений по их реализации в установленном порядке;

- разработка структуры и динамики государственного внутреннего долга, подготовка предложений по единой системе управления государственным внутренним долгом;

- осуществление в установленном порядке политики бюджетного планирования по погашению и обслуживанию государственного внутреннего долга Республики Калмыкия;

- разработка предложений по развитию рынка государственных ценных бумаг в Республике Калмыкия.

5.

Республика Адыгея

Специализированное подразделение, занимающееся вопросами управления государственного долга в структуре Министерства финансов Республики Адыгея отсутствует, данные вопросы перераспределены между всеми отделами Минфина Республики Адыгея

6.

Магаданская область

Специализированное подразделение, занимающееся вопросами управления государственного долга в структуре Финансового управления Магаданской области отсутствует, данные вопросы перераспределены между всеми отделами Финансового управления Магаданской области

Таблица составлена автором на основании соответствующих нормативно-правовых актов указанных в таблице субъектов Российской Федерации


Как видно их данных, приведенных в таблице 1, только в четырех субъектах Федерации из шести имеются специализированные органы, осуществляющие управление государственным долгом. В то же время все они являются до конца неукомплектованными, что в целом отрицательно сказывается на выполнении стоящих перед ними задач.

В Магаданской области и Республике Адыгея органов, осуществляющих управление государственным долгом региона, нет. При этом необходимо отметить, что оба данных субъекта Федерации являются высоко дотационными (собственные доходы бюджета составляют менее 50 процентов), исполнение бюджета осуществляется с хроническим дефицитом, а также имеется значительный государственный долг.

Несмотря на то, что с момента введения Бюджетного Кодекса Российской Федерации прошло уже три года, до настоящего времени не обеспечивается выполнение его требований в части полного учета и регистрации обязательств субъектов Федерации и муниципальных образований, находящихся на их территории, согласно статей 120 «Единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации, государственных заимствований субъектов Российской

Федерации и муниципальных заимствований» и 121 «Государственная долговая книга Российской Федерации, муниципальная долговая книга».

Невыполнение положений данных статей на местах можно охарактеризовать следующими основными моментами:

1. Занижается общий объем государственного долга субъекта Российской Федерации:

- в Магаданской области фактический объем государственного долга по состоянию на 1 января 2002 г. составлял 2944,3 млн.руб., что на 1955,9 млн.руб. или в 2,9 раза больше данных, учитываемых Финансовым управлением Магаданской области на эту же дату (988,3 млн.руб.);

- в Республике Адыгея объем государственного долга на 1 января 2002 г. составлял 300,8 млн.руб., что на 75,4 млн.руб. или на 25,1 процентов, больше данных, учитываемых Министерством финансов Республики Адыгея на эту же дату (225,4 млн.руб.);

- в Кабардино-Балкарской Республике общий объем государственного долга по состоянию на 1 января 2002 г. составил 4060,5 млн.руб., что на 2805,2 млн.руб. или в 3,2 раза больше данных Минфина Кабардино-Балкарской Республики (1255,3 млн.руб.) и, соответственно, на 1 января 2003 г. - 1502,0 млн.руб., что на 77,0 млн.руб. или на 5,4 процента больше данных, учтенных Минфином Кабардино-Балкарской Республики в структуре государственного долга Республики (1424,9 млн.руб.);

- в Калининградской области общий объем государственного долга по состоянию на 1 января 2002 г. составил 2418,3 млн.руб., что на 136,3 млн.руб. или на 5,9 % больше данных Главного управления по бюджету и финансам администрации Калининградской области (2282,0 млн.руб.) и, соответственно, на 1 января 2003 г. - 1277,2 млн.руб., что на указанную выше сумму (136,3 млн.руб.) или на 11,9 % больше данных, учтенных Главным управлением по бюджету и финансам администрации области в структуре государственного долга области (1140,9 млн.руб.).

2. В государственную долговую книгу субъекта Федерации вносятся не все сведения по имеющимся долговым обязательствам:

- в Магаданской области не были отражены 3 категории долговых обязательств на общую сумму 143,3 млн.руб. (государственные ценные бумаги Магаданской области на 9,4 млн.руб. и две категории долговых обязательств по расчетам с федеральным бюджетом на общую сумму 133,8 млн.руб., в том числе по бюджетным ссудам - 93,0 млн.руб. и задолженность за сельхозпродукцию и продтовары - 40,8 млн.руб.);

- в Кабардино-Балкарской Республике по состоянию на 1 января 2002 г. в Государственной долговой книге не было учтено 9 видов заимствований Республики с общим объемом долговых обязательств в размере 3810,5 млн.руб. и на 1 января 2003 г., соответственно, 7 видов заимствований на общую сумму 951,3 млн.руб.;

- в Республике Адыгея в долговую книгу не был включен субзайм Международного банка реконструкции и развития в размере 2,3 млн.руб. (на 01.01.2002 г.) на реализацию проекта поддержки осуществления реформ в сельском хозяйстве (АРИС);

- в Калининградской области в долговую книгу не было включено два вида долговых обязательств области на общую сумму 136,3 млн.руб. (задолженность по кредиту АКБ «Рострабанк» в размере 134,8 млн.руб. и задолженность по средствам федерального бюджета, выделенным под сезонную закупку сырья и материалов организациями легкой и текстильной промышленности, на общую сумму 1,4 млн.руб.).

3. Не обеспечивается сбор информации о состоянии долговых обязательств муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, что не позволяет определить консолидированный объем долга региона. Данная информация отсутствовала в 2002 году в Республике Адыгея, Магаданской области и Алтайском крае. В этих же субъектах Федерации органами представительной власти при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год не были приняты программы внутренних заимствований, что является нарушением статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, в Алтайском крае в 2001 году в несоблюдение положений статьи 113 «Отражение в бюджетах поступлений средств от заимствований и расходов на обслуживание и погашение государственного и муниципального долга» Бюджетного кодекса в отчете об исполнении бюджета Алтайского края (раздел 19) расходы по обслуживанию обязательств, принятых на себя администрацией Алтайского края в виде кредитных соглашений (договоров), в размере 51,7 млн.руб. не отражались. Перечисление указанных средств производилось по статьям 130210 «Средства, передаваемые бюджетам других уровней» и 380110 «Бюджетные кредиты (ссуды), передаваемые бюджетам других уровней» бюджетной классификации.

Динамика государственного долга субъекта Федерации во многом определяется динамикой дефицита его бюджета. Сам же размер дефицита определяется при планировании доходов регионального бюджета на очередной финансовый год. Вместе с тем уровень такого планирования остается достаточно низким. Так, ошибка в планировании доходов составила более 10% у половины российских регионов в 2000 году, и, соответственно, у трети регионов в 2001 году. Например, в 2000 году фактические доходы Республики Татарстан превзошли плановые показатели более чем в два раза, а у Республики Саха-Якутия, наоборот, оказались вдвое ниже плана.

С точки зрения управления долгом критическим значением ошибки оказывается величина в 15 % от собственных доходов в силу соответствующей нормы Бюджетного кодекса, не позволяющей иметь дефицит, превышающий данную величину. В зависимости от величины запланированного дефицита или профицита бюджета нарушение данной нормы произойдет при разных значениях ошибки в прогнозировании доходов.

Так, например, регион, спланировавший свой дефицит в размере 15% от собственных доходов и собравший менее 100 % плановых доходов уже нарушит норматив Бюджетного кодекса, в то время как бездефицитный бюджет позволяет ошибиться в прогнозе уже на 15 процентов.

Анализ качества прогнозов региональных бюджетов в зависимости от внешних факторов (абсолютного размера бюджета, доли собственных доходов в доходах бюджета, планового дефицита бюджета, активности на рынке облигационных займов и наличие крупной нефтедобывающей промышленности в регионе) представлены в таблице 2:


Таблица 2

Анализ качества прогнозов региональных бюджетов в зависимости от внешних факторов


Фактор

Группа регионов

2000 год

2001 год

Доходы, %

Дефицит, %

Доходы, %

Дефицит, %

Доля собственных доходов в доходах бюджета

Все регионы

9,7 (26,6)*

5,0 (12,6)

7,4(11,8)

4,0 (5,2)

Москва и Санкт-Петербург

5,9

9,1

9,4

2,9

Абсолютные доходы бюджета

25 наименьших

8,3 (19,4)

8,4 (12,0)

10,2 (14,4)

6,3 (4,7)

25 средних

3,4 (14,0)

5,4(6,6)

6,4(10,0)

2,2 (6,0)

25 крупнейших

17,3 (38,4)

1,4(16,5)

5,7 (10,5)

3,5 (4,1)

Зависимость доходов от федеральных трансфертов

25 наиболее зависимых

4,4(14,8)

7,3 (12,1)

7,5 (8,1)

3,9 (4,9)

25 средних

5,9 (22,5)

3,3 (12,7)

6,8 (13,7)

ЗД (5,8)

25 наименее зависимых

18,6 (36,2)

4,4(12,9)

8,1 (13,2)

4,9 (4,9)

Размер планового дефицита

Дефицит более 5% доходов

11,4(24,4)

10,6 (19,3)

6,7(15,4)

7,1 (4,6)

Дефицит менее 5% доходов

12,5 (29,4)

4,5 (7,0)

9,4 (8,3)

3,8 (3,2)

Бездефицитные и профицитные

5,9 (25,6)

1,5 (9,1)

6,8 (10,4)

0,1 (4,6)

Нефтедобыча

10 крупнейших нефтедобывающих

35,6 (51,0)

-1,0(18,6)

7,3 (12,1)

3,7(5,8)

65 остальных

5,7 (17,9)

5,9 (11,2)

7,5 (11,9)

4,0 (5,1)

Активность на рынке облигаций в 1997-2002 годах

Высокая (23 региона)

16,1 (40,0)

1,1 (16,4)

7,5 (9,3)

3,5(4,5)

Низкая (52 региона)

6,8(17,1)

6,8 (10,0)

7,4(12,8)

4,2 (5,9)

*) - в скобках приведены стандартные отклонения


При анализе таблицы при группировке регионов по величине планируемого дефицита видно, что администрации субъектов Федерации, прогнозирующие больший дефицит, на практике получают более высокие доходы и более выраженное улучшение баланса бюджета, чем прогнозирующие отсутствие дефицита или небольшой дефицит. Данный эффект можно объяснить консервативностью прогнозов доходов: чем консервативнее были оценки доходов (и, соответственно, дефицита бюджета), тем большим оказалось перевыполнение плановых показателей.

Проблемы планирования бюджета в 2000 году хорошо заметны при разделении регионов на группу нефтедобывающих и не имеющих этого ресурса. Резкий рост цен на нефть в 2000 году на мировых рынках обеспечил резкий рост доходов в бюджетах первой группы, что повлекло за собой значительные расхождения плановых и фактических показателей. Благодаря стабилизации нефтяных цен в 2001 году нефтедобывающие регионы показали более высокое соответствие прогнозов бюджета реальным показателям.

Сравнивая качество прогнозов бюджета регионов, активно заимствовавших на рынке облигаций в последние 5 лет с качеством прогнозов остальных субъектов Федерации, можно предположить, что первые обладают более высоким уровнем компетентности в области финансов и, соответственно, более высоким качеством прогнозов. Вместе с тем в действительности это не совсем так. Более того, точность прогнозов доходов для регионов - эмитентов оказалась в последние два года хуже, чем у остальных. С другой стороны, качество прогнозов дефицита бюджета у этих регионов значительно лучше, чем у прочих. Это свидетельствует о более качественном управлении бюджетами, позволяющем оперативно увеличивать расходы по мере появления сверхплановых доходов.

В целом планирование доходов является слабой стороной администраций субъектов Российской Федерации, что отрицательно сказывается на управлении долгом в целом. Непредвиденное колебание доходов бюджета может изменить размер долга на очень существенные величины, сопоставимые с максимальными размерами ежегодных возможных заимствований, причем направление этих изменений заранее неизвестно.

Так, например, потери бюджета Кабардино-Балкарской Республики от уменьшения поступлений акцизов на алкогольную продукцию за 2002 год в связи с вступлением в силу второй части Налогового кодекса Российской Федерации и изменением порядка их уплаты согласно отчету об исполнении бюджета составили 420,6 млн.руб. или 67,3 % (при запланированных при принятии закона о республиканском бюджете на 2002 год поступлениях от акцизов на алкогольную продукцию в размере 626,8 млн.руб. фактические поступления от этого источника доходов составили только 205,3 млн.руб. или 37,2 процента).

Таким образом, даже относительно краткосрочное планирование заимствований оказывается практически невозможным. «Тонкие» механизмы управления долгом, такие как выбор временной или валютной структуры теряют смысл, так как сам размер долга оказывается не только неуправляемым, но и не предсказуемым. Региональные администрации выработали несколько методов решения этой проблемы, представляющих собой автоматические механизмы корректирования расходов по мере исполнения доходной части бюджета. К этим методам относится:

- требование исполнять расходы только по мере поступления доходов;

- появление защищенных и незащищенных статей (с правом администрации не исполнять последние при недостатке доходов);

- планирование использования сверхплановых доходов;

- введение резервных фондов и т.д.

Каждый из этих методов позволяет сохранить относительно постоянное значение дефицита бюджета при значительных колебаниях доходов. Альтернативным подходом является частый пересмотр и корректировка бюджета в течение финансового года по мере поступления новой информации. На практике количество пересмотров законов о региональных бюджетах достигало 10 и даже более раз.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Анализ влияния распределения акционерного капитала компании на формирование ее рыночной стоимости
Влияние инфляции на финансовую устойчивость предприятий
Экономические и исторические особенности малого бизнеса в России
Финансовая наука о влиянии налогообложения на процесс воспроизводства
Всемирная торговая организация в мировой экономике и перспективы вступления России в ВТО
Вернуться к списку публикаций