2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяЭкономика и финансы — Некоторые особенности финансовой системы России в сравнении с Западной Европой



Некоторые особенности финансовой системы России в сравнении с Западной Европой


Приоритет выборности или назначения в тот или иной период был связан с конкретной социально-экономической ситуацией. Если усиливалась потребность в централизации ресурсов, например, в связи с военными действиями, преобладало назначение региональных руководителей. Если произвол воевод или наместников по отношению к местному населению становился нетерпимым, увеличивались жалобы населения на злоупотребления местной власти, предпочтение отдавалось выборам.

Сопоставление фактов из истории западноевропейских стран также показывает широкое распространение, как выборов, так и назначений для кадрового обеспечения управленческих структур. В то же время внимательное рассмотрение реализации этих институтов показывает отличия от того, как это происходило в России.

В России введение выборных должностей служило цели ограничения власти административной и в то же время было дополнительным инструментом для иерархических управленческих структур. В свое время исполнение выборных должностей так и называлось «службой по выбору» и представляло собой одну из повинностей местного населения в пользу административной власти. Именно из среды выборных рекрутировались затем административные чиновники, для которых «служба по выбору» была формой предварительного отбора для работы в государственных и правительственных учреждениях.

Само значение выборной должности определялось, как правило, тем объемом правительственных поручений, которые исполнялись лицом на этой должности. Например, создание довольно сильной и влиятельной должности предводителя дворянства в XVШ в. – выборной по сути – было связано именно с этим обстоятельством.

Если в России выборы, таким образом, всегда в той или иной мере опосредовались назначениями, то в странах Западной Европы ситуация была прямо противоположной. Там, наоборот, назначения представляли собой формальный акт, закрепляющий фактически избранных сословиями лиц для выполнения тех или иных местных обязанностей. Примером может служить так наз. назначение мировых судей в Англии. Они назначались королевой из числа зажиточных землевладельцев данной местности. Должность отбывалась безвозмездно, за счет собственных средств [1]. Другими словами, назначение закрепляло факт выбора по имущественному цензу, осуществленный основным сословием английского государства того периода по месту своего проживания.

В разных системах государственного устройства действуют и разные механизмы принятия и исполнения решений. Для централизованной политической системы России таким механизмом является достижение единогласия (соборность) при принятии решений, в федеративных государствах Западной Европы решения принимаются на основе принципа демократического большинства.

Реализацией института единогласия на разных этапах исторического развития России являлись съезды князей, круговая порука, земские соборы, съезды КПСС и т.д.

Все они представляют собой форму солидарной ответственности территориально-хозяйственных общностей (или их представителей) перед верховным уровнем управления и предполагают одновременно внутреннее единогласие членов этих общностей по поводу принимаемых на себя обязательств. Это соответствует корреальному (солидарному) обязательству, известному в юридической практике западных стран.

В одной из первых форм территориального управления в древней Руси - вече - достижение единогласия достигалось через поле - поединок между сторонами, имеющими различающиеся мнения. Если в ходе вече стороны не могли прийти к единодушию, или предлагаемая позиция не являлась настолько авторитетной, что ее противники прекращали отстаивать свою точку зрения, то дело решалось полем, или дракой. Поле как судебный поединок должно было следовать определенным правилам [2]. Какая сторона побеждала, та точка зрения становилась принятой всеми, что и фиксировалось обществом. В дальнейшем поле, как способ достижения общей позиции, вымирает. По Указу 1556 г. предписывалась замена поля крестным целованием, закрепляющим единство позиций сторон [3].

«Круговая порука господствовала и на «вселенских советах». Она обеспечивалась традиционными на Руси началами единогласия - вопрос обсуждался до тех пор, пока все не придут к общему мнению, после чего участники обсуждения приводились к крестоцелованию» [4]. Общая резолюция, которой заканчивалась соборная грамота, была самым существенным моментом. Целовать крест на своих речах значило обязаться под присягой исполнять соборный договор. Таким образом, фиксировалось общее, «круговое» формальное обязательство, связывавшее членов собора в нечто целое по отношению к соборному приговору [5]. Круговая порука и единогласие были институтом, который, наряду с верховной властью обеспечивал государственный, общий интерес.

Устойчивость института единогласия наблюдалась на протяжении всей российской истории. Например, съезды КПСС, характерные для советского периода, являются аналогом проводившихся ранее земских соборов и также, как и земские соборы, были вызваны к жизни административными потребностями государства. На них достигалось единогласие региональных представителей по поводу решения основных, выносимых на съезды вопросов, и через партийную дисциплину обеспечивалась та самая круговая порука, которая служила гарантом исполнения принятых решений.

На нынешнем этапе институт единогласия реализуется в современных правовых нормах. Примером является федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. и одобренный IV Съездом народных депутатов России 10 апреля 1992 г. Субъекты Федерации, подписавшие этот договор с федеральным центром, единогласно согласились с предложенными центром политическими условиями, поскольку их законодательные и экономические права были существенно расширены. Подписание федеративного договора позволило сохранить единство страны и остановить начавшийся в Российской Федерации «парад суверенитетов» [6].

Необходимость соблюдения отмеченного принципа единогласия прослеживается в порядке внесения изменений в Конституцию, как это установлено Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г. Советом Федерации. Согласно этому порядку соответствующий закон России сначала принимается обеими Палатами Федерального собрания и затем, в течение года, должен быть одобрен законодательными (представительными) органами власти не менее двух третей субъектов Федерации. Но даже в этом случае Президент России или законодательный орган региона вправе обжаловать постановление об этом законе в Верховном суде страны. «В случае подачи жалобы закон Российской Федерации о поправке к Конституции не направляется [курсив мой – С.К.]…Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования» [7]. Другими словами, если хотя бы один регион в России не согласится с необходимостью соответствующих поправок, закон о поправках к Конституции не будет принят.

Беглый исторический экскурс реализации института единогласия (соборности) как принципа государственного устройства обнаруживает отчетливую тенденцию. Развитие этого института идет в сторону более свободного проявления интересов региональных субъектов, уменьшения роли насильственных форм при разрешении возникающих конфликтов и усиления правовой легитимности процедур.

В этом же направлении осуществлялось и развитие института демократического большинства при принятии решений, отличающего систему государственного устройства западноевропейских стран.

Наконец, российская и западноевропейская системы устройства государства устройства отличаются механизмами обратной связи, сигнализирующими о нарушениях и сбоях в деятельности вышеперечисленных институтов. В России таким механизмом служат, прежде всего, административные жалобы по инстанциям. В государствах Западной Европы эту функцию обеспечивали и обеспечивают в первую очередь судебные иски, тот есть обращения в судебную систему. И те, и другие представляют собой исторически сложившиеся институты, являющиеся элементами институциональной матрицы соответствующего государственного устройства.

Открытие роли института административных жалоб в российском обществе принадлежит О. Э. Бессоновой [8]. Значение этого открытия заключается в том, что обращения и жалобы являются сигналами обратной связи не только в экономической системе, как справедливо отмечает О. Э. Бессонова. Они представляют собой важнейший институт государственного устройства, регулирующий социальные отношения в сфере власти и формирующий основополагающую структуру принятия и контроля решений по всей властной иерархической вертикали органов регионального управления во главе с центром.

В этой сфере под административной жалобой понимается «всякое заявление, сделанное высшей административной власти на действия низшей, по предмету нарушения последней каких-либо личных или имущественных прав или интересов, или неудовлетворения какого-либо ходатайства, которое по закону могло или должно быть удовлетворено» [9]. На основании обращений и жалоб населения высшие органы управления судили об эффективности региональных руководителей разного уровня, как выборных, так и назначаемых. Например, при назначении воевод в царствование Михаила Романова (начало XVII в.) правительство одновременно учредило особый приказ, в котором принимались жалобы от тех, кто «на сильных бьют челом» [10]. Точно также и при расширении выборного начала, например, в сельских обществах в XIX в., указом с 1889 г. вводятся земские начальники, которым предоставляются широкие права по надзору за должностными лицами крестьянского управления и разбору приносимых на них жалоб, вплоть до временного устранения виновников с их должностей [11].

Действие института административных жалоб регулировало деятельность других политических институтов. Например, как указывалось выше, количество и характер жалоб населения были одной из причин того, какое начало - выборное или назначенческое, - преобладало в формировании состава региональных руководителей.

Контроль деятельности органов регионального управления посредством разбора жалоб зависит от того, какие группы населения и в какой форме могут эти жалобы подавать, и какова будет реакция. В дореволюционной России наиболее эффективными с точки зрения решения поднимавшихся в них вопросов были так называемые «всеподаннейшия прошения и жалобы», т.е. обращения непосредственно на Высочайшее имя.

В середине XIX в. право ходатайствовать «о прекращении местных злоупотреблений или об устранении неудобств, замеченных в местном управлении» непосредственно перед Императорским Величеством могло только дворянство. Другие группы населения таких прав в тот период не имели [12]. В советский период право жалобы на действия органов регионального управления любого уровня стало практически всеобщим, поскольку могло быть реализовано всеми слоями населения. В этот период действовала система, обеспечивающая прием и прохождение жалоб, реализацию решений по ним и ответственность должностных лиц.

Административные жалобы по инстанциям, подаваемые снизу, также могут иметь сквозной характер, как и управленческие сигналы сверху. Это означает возможность подачи жалоб не строго по субординации, но, минуя этажи иерархии, направлять их непосредственно на более высокий уровень управления или в центр. Тем самым увеличивается способность управленческой структуры воспринимать сигналы обратной связи и быстрее реагировать на проблемы, возникающие в самых разнообразных частях страны и отраслях хозяйства.

В период социальной трансформации российского общества в ходе рыночных реформ происходит существенное обновление механизма жалоб и обращений. Начинают формироваться новые, более эффективные каналы для их передачи. Это связано, прежде всего, с увеличением числа формальных и неформальных организаций, которые начинают использоваться для этих целей. Прямым выразителем жалоб различных групп населения выступает сегодня Государственная Дума. Постоянство ее действия (в отличие, например, от земских соборов и съездов КПСС, собиравшихся эпизодически) позволяет региональным представителям осуществлять регулярный контроль деятельности центральных органов власти.

Проведенное сопоставление институциональных матриц государственного устройства России и стран Западной Европы показывает их качественное различие. Это различие накладывает свой отпечаток на историю социально-экономического развития наших стран. Выявление институциональной матрицы российского общества определить особенности его финансовой системы, отличающейся от финансовых систем стран Западной Европы.



[1] Градовский А.Д., указ. соч., с. 25.

[2] Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Графский В.Г., Ефремова Н.Н., Карпец В.И. и др. М.: Наука, 1995, с.135.

[3] Энциклопедический словарь. Т.31. Статья «Судебный поединок», с.924.

[4] Институты самоуправления: историко-правовое исследование, с. 148.

[5] Ключевский В.О. , указ соч., т.2, с.363.

[6] Федерализм. Энциклопедический словарь. Статья «Федеративный договор», с.257.

[7] Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г, ст. 11, ч.4. – Сборник законодательства Российской Федерации, № 10, 1998, ст. 1146.

[8] Бессонова О.Э. Раздаточная экономика как российская традиция. // Общественные науки и современность. 1994. № 3; Бессонова О.Э. Институты раздаточной экономики России: ретроспективный анализ. Новосибирск, 1997.

[9] Энциклопедический словарь Т.11. Статья «Жалоба», с.710.

[10] Ахиезер А.С. Россия: критика исторического опыта. (Социокультурная динамика России). Т.1. От прошлого к будущему. Изд-е 2-е, перераб. и дополн. Новосибирск: Сибирский хронограф, 1997, с.141

[11] Энциклопедический словарь. Т.12. Статья «Земские участковые начальники», с.507.

[12] Энциклопедический словарь. Т.7. Статья «Всеподданнейшия прошения и жалобы», с.403.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Глобализация - реальная действительность современного мира
Роль международных организаций в регулировании движения капитала
О значении аккредитива в инвестиционном процессе
Российский и мировой опыт привлечения и использования заимствований на региональном и муниципальном уровне
Интеграция фирм малого и среднего бизнеса в рамках регионального строительного комплекса
Вернуться к списку публикаций