2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяЭкономика и финансы — Государственный кредит как источник финансирования дефицита бюджета



Государственный кредит как источник финансирования дефицита бюджета


Основную массу денежных ресурсов, предназначенных для финансирования общегосударственных нужд, государство получает в виде налогов и обязательных платежей. Однако в условиях дестабилизации финансового состояния народного хозяйства происходит снижение поступлений в государственный бюджет из названных источников. Возможна и иная ситуация, когда при стабильных поступлениях в казну увеличиваются расходы государства. При этом увеличение государственных расходов может происходить и за счет роста обыкновенных расходов, и за счет появления непредвиденных, чрезвычайных расходов [1] (война, стихийные бедствия, техногенные катастрофы и т.п.). Как известно, потребности способны развиваться до безграничности, в то время как средства, необходимые для их удовлетворения, имеют свои границы [2]. Названные явления приводят к дефициту бюджета. Дефицит государственного бюджета, превышение государственными расходами государственных доходов, – весьма распространенное явление в современной экономике. Однако причины возникновения дефицита государственного бюджета могут существенно различаться в зависимости от экономической природы процессов, породивших увеличение расходной части государственного бюджета при одновременном уменьшении его доходной части.

В любом обществе существуют объективные и субъективные противоречия между размером денежных доходов и растущими, порой непредвиденными, расходами на регулирование экономики страны, на выполнение социальных программ и функций по обороне страны. Известные американские экономисты К.P. Макконелл и Л.С. Брю следующим образом формулируют три основные причины длительного использования в различных странах государственного (муниципального) долга: «Расходы в военное время, циклические спады и сокращения налогов в последнее время» [3].

В нормальных рыночных условиях дефицит возникает, когда уровень инвестирования в стране значительно превышает уровень накопления. И в данном случае оценка влияния этого дефицита на экономическую ситуацию не является однозначной, так как зависит от конкретных ситуаций, от целей, преследуемых государством на данном этапе. Иногда дефицит становится причиной превышения нормы окупаемости инвестиционной стоимости привлекаемого иностранного капитала. В российской экономике главной причиной дефицита является превышение потребления (особенно государственных расходов) над реальными доходами бюджета. К данной ситуации классическая причина дефицита, а именно рост уровня инвестирования по сравнению со снижением уровня накопления, не имеет прямого отношения [4]. В большинстве развитых стран дефицит бюджета – обычное и постоянное явление. При этом задача государства в такой ситуации состоит в том, чтобы использовать бюджетный дефицит для управления экономической ситуацией в стране.

Очевидно, что в случае превышения расходов над доходами возникает необходимость изыскивать способы покрытия этой разницы, поскольку нехватка денежных средств у государства вовсе не означает, что некоторые статьи государственных расходов вообще окажутся лишенными финансирования. Так или иначе, государство вынуждено будет найти дополнительные источники доходов, которые позволят материально обеспечить все предусмотренные (запланированные) расходы. Такие действия правительства обусловлены существованием принципа сбалансированности бюджета, который означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета [5].

В Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ) закреплен целый ряд положений, регулирующих дефицит бюджета:

– в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом в законе (решении) об этом бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета;

– текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ и местного бюджета;

– размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации;

– размер дефицита бюджета субъекта РФ не мoжет превышать 15% объема доходов его (субъекта) бюджета (без учета финансовой помощи из федерального бюджета (в первоначальной редакции предел составлял 5%);

– размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ (в первоначальной редакции предел составлял 3%);

– в случае утверждения законом субъекта РФ, нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ, местного бюджета может превышать установленные ограничения, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества (ст. 92 БК РФ).

Итак, Бюджетный кодекс РФ установил «золотое» правило: текущие расходы бюджета должны быть обеспечены доходами. Однако остаются еще и капитальные расходы, т.е. расходы на инвестиции и инновации, финансирование которых также осуществляется за счет бюджетных средств.

Существует два основных способа покрытия дефицита бюджета:

1) Эмиссионный, который получил название инфляционного. Его суть заключается в том, что дефицит бюджета покрывается за счет выпуска в обращение необеспеченных денег, что порождает инфляцию. Однако этот способ подвергался жесткой критике еще в начале XIX века. Например, профессор Бехр (Behr) считал, что «к бумажным деньгам можно прибегать только в самой крайней нужде, когда испытаны все ближайшие средства, как продажа государственных имуществ, займы внешние, принудительные займы и т.п.» [6].

Как показывает практика развивающихся стран (Бразилия и др.), инфляция до 30 % в год может способствовать экономическому росту, стимулирует активность покупателей на внутреннем рынке. Однако возможности и пределы такого стимулирования ограничены структурой экономики и участием страны в международном разделении труда. Если страна специализируется на выпуске продукции с длительным циклом разработки и производства (авиастроение, тяжелое машиностроение и др.), то создание такой продукции может быть экономически эффективным при более низкой инфляции.

2) Безэмиссионный, или безинфляционный. Данный способ предусматривает покрытие бюджетного дефицита за счет государственного кредита. Именно этот способ чаще всего используется для получения дополнительных доходов бюджета. Известный российский ученый, автор фундаментального труда по финансовому праву Лебедев В.А. считал, что государственный кредит следует включать в состав регулярных государственных доходов [7], обосновывая этот тезис тем, что с течением времени растут потребности государства. Обращаться прямо к народу для покрытия чрезвычайных расходов не всегда возможно по той причине, что новые налоги могут вконец истощить благосостояние народа. В таком случае государство прибегает к кредиту, чтобы удовлетворить чрезвычайные расходы. Таким образом, нормальное состояние государства должно быть таково, чтобы потребности обыкновенные покрывались обыкновенными доходами (налоги, сборы, пошлины), потребности же, выходящие за рамки обыкновенных, должны быть удовлетворены посредством государственных займов (государственного кредита). Так как обращение к кредиту в современных государствах представляет явление повсеместное и постоянное, то оно может быть признано явлением нормальным в финансовом хозяйстве каждого цивилизованного государства.

Однако возможности и степень влияния государственного кредита на экономику государства оценивались Лебедевым В.А. весьма трезво: он подчеркивал, что «кредитом государство должно пользоваться осторожно: если оно будет постоянно кредитоваться для покрытия текущих расходов, то оно может потерять кредит или дойти до того, что все доходы пойдут на плату процентов по займам» [8].

Государственный кредит представляет собой совокупность кредитных отношений, в которых заемщиком выступает государство в лице его органов, а кредиторами – физические и юридические лица. Как одна из форм кредита государственный кредит предоставляется на началах возвратности, срочности и платности. Однако государственный кредит отличается от банковского и коммерческого кредитов. Аккумулируемые посредством государственного кредита, дополнительные финансовые ресурсы не участвуют в кругообороте производительного капитала, в производстве материальных ценностей, а используются для покрытия бюджетных дефицитов. Банковский кредит, по сути, является движением ссудного капитала, предоставляемого банками предприятиям и организациям для обеспечения непрерывности процесса расширенного воспроизводства и повышения его эффективности. Цель предоставления кредита – получение прибыли в виде ссудного процента, поэтому кредитор заинтересован в эффективном использовании ссужаемых ему средств. Кроме того, производительное использование кредита гарантирует возврат заимствованных ресурсов. Таким образом, мобилизация временно свободных ресурсов кредитором, в силу его экономических интересов, носит производительный характер [9].

Денежные средства, привлекаемые на основе государственного кредита, поступают в распоряжение государственной власти, превращаясь в их дополнительные финансовые ресурсы. Они формируются в основном за счет мобилизации временно свободных денежных средств населения, предприятий и организаций, не предназначенных для текущего потребления. Иногда источником государственного кредита могут выступать средства, предназначенные для текущего потребления, когда физические и юридические лица сознательно ограничивают текущие потребности. За время существования государственного кредита в нашей стране государственные займы использовались и как одна из форм принудительного изъятия части средств предприятий и заработной платы населения.

Естественно, что для реализации операций по государственному (муниципальному) кредиту необходимо наличие временно свободных средств юридических лиц и граждан. Использование этих средств в качестве кредитных ресурсов позволяет государству не прибегать к эмиссионной деятельности, а следовательно, роль государственного (муниципального) кредита заключается не только в том, что он используется как дополнительный источник пополнения доходов бюджета, но и может служить одним из факторов улучшения денежного обращения, развития безналичных форм расчетов, укрепления внутренней валюты. Поэтому роль как государственного, так и муниципального кредитов достаточно многогранна.

Финансово-экономическими предпосылками реализации отношений по государственному (муниципальному) кредиту служат особенности образования доходов, а также наличие разрывов во времени их получения и использования юридическими лицами (организациями) и гражданами. У граждан свободные денежные средства могут образовываться по ряду причин: из-за неравномерности получения заработной платы и других видов доходов, гонораров, дивидендов по ценным бумагам, социальных выплат, сумм, выплаченных в возмещение ущерба, наследства и т.п. Ненасыщенность товарного рынка при несбалансированной экономике также может явиться причиной оседания у населения наличных денежных средств. Для приобретения дорогостоящих вещей длительного пользования граждане часто сознательно ограничивают свои потребности, в результате чего у них также могут образовываться значительные денежные сбережения.

У юридических лиц, помимо названных причин, временно свободные денежные средства образуются из-за сезонного характера производства, длительного производственного цикла, неравномерности крупных капитальных вложений. Резервные и страховые фонды юридических лиц также могут быть источником временно свободных денежных средств.

Функционирование государственного (муниципального) кредита предполагает наличие не только временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и объективных экономических предпосылок их образования, но и правового закрепления возможности использования названных средств государством и муниципальными образованьями в качестве кредитных ресурсов [10]. Привлечение сбережений населения и юридических лиц путем распространения государственных ценных бумаг позволяет их покупателю ежегодно получать доход в виде процента от вложенных денежных средств. При напряженном финансовом положении государства данная форма кредита позволяет заемщику мобилизовать дополнительные денежные ресурсы для покрытия бюджетного дефицита без использования бумажно-денежной эмиссии. Средства, взятые государством взаймы, направляются на общегосударственные нужды и обезличиваются в общей сумме государственных доходов. Погашение государственных займов и выплата процентов по ним также производятся из бюджета.

Мобилизацию денежных средств на возвратной основе могут осуществлять и местные органы власти. В данном случае полученные средства часто имеют четко выраженную целевую направленность. Они могут использоваться на строительство дорог, школ, благоустройство городских и сельских районов. В результате сокращается спрос указанных органов на средства для социального развития регионов, выделяемые из республиканского бюджета. [11]

Положительная роль государственного (муниципального) кредита, по общему мнению, заключается в безэмиссионном пополнении доходов бюджета, которое необходимо для удовлетворения общегосударственных потребностей, особенно если они связаны с чрезвычайными государственными и муниципальными расходами, а также для улучшения состояния расчетов в хозяйственном обороте при дестабилизации экономики страны.

Государственный кредит используется и для регулирования денежного обращения. В условиях развития инфляционного процесса государственные займы у населения временно уменьшают его платежеспособный спрос. Из обращения изымаются избыточные денежные знаки, т.е. происходит отвлечение средств из денежного оборота на заранее оговоренный срок. Если мобилизованные средства физических лиц будут инвестированы в сферу производства, произойдет сокращение наличной денежной массы в обращении. Если же заимствованные государством средства будут направлены на оплату труда, то количество наличных денег в обращении останется без изменения. И, наконец, если кредитором являются юридические лица, а полученные средства будут направлены на выплаты населению, то количество наличной массы в обращении возрастет [12].

Государство, осуществляя заимствования на финансовом рынке, увеличивает спрос на заемные средства. Этот дополнительный спрос вызывает рост уровня процентной ставки на рынке кредитов. Дальнейшие правительственные заимствования для бюджета делают эти кредиты дорогими для заемщиков, что лишает сферу производства ресурсов, которые могли быть использованы в качестве производственных инвестиций, поскольку инвестиционные расходы обратно пропорциональны ставке процента.

Государственный кредит, как способ покрытия дефицита бюджета, содействует сдерживанию инфляции, но имеет и отрицательное следствие, состоящее в том, что привлеченные государством временно свободные средства предприятий и физических лиц не попадают в сферу инвестиций в реальный сектор или для пополнения оборотных средств, а расходуются как платежные и покупательные средства. Они не приносят дополнительного дохода и увеличивают «цену» бюджетных доходов государства за счет последующей выплаты процентов или дисконта [13]. Использование государственного кредита ведет к росту непроизводственных расходов государства и муниципальных образований, так как денежные средства, используемые в качестве кредитных, подлежат обязательному возврату юридическим и физическим лицам (кредиторам), причем с уплатой процентов за пользование кредитом. Уплата же процентов по кредиту, как отмечалось выше, может приводить к росту налогов. При внешнем заимствовании недостатки этого способа покрытия бюджетного дефицита усугубляются тем, что доход получают иностранные кредиторы, а бремя обслуживания долга несут отечественные предприятия и население государства-должника. Это отрицательно влияет на уровень потребления и возможности экономического роста [14].

Оценка государственного кредита в плане его влияния на развитие экономики неоднозначна. Государственный кредит находит свое материальное воплощение в государственных заимствованиях, т.е. привлечение денежных средств в государственный бюджет на основе возвратности, срочности, платности (государственный кредит) осуществляется через государственные заимствования. В свою очередь, государственные заимствования – это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства государства как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками (ст. 89 БК РФ). Это означает, что осуществление государственных заимствований приводит к формированию государственного долга, так как, осуществляя заем, государство становится должником. Следовательно, рост государственных займов приводит к росту государственного долга.

Значительный госдолг оказывает серьезное негативное воздействие на экономику, поскольку его рост (или рост расходов на его обслуживание) ведет к сокращению инвестиций в производительный капитал (особенно при использовании государственных заимствований на нужды текущего потребления государства через государственные ценные бумаги) [15]. Рост дефицита бюджета обусловливает нарастание госдолга и расходов на его обслуживание, что обостряет расходные проблемы государственного бюджета. Получается некий замкнутый круг: дефицит бюджета – осуществление государственных займов – формирование государственного долга. Наличие государственного долга приводит к увеличению расходов бюджета на его обслуживание, что, в свою очередь, провоцирует рост бюджетного дефицита. Растет бюджетный дефицит – растут государственные заимствования и увеличивается государственный долг, и т.д.

Рост государственного долга, как правило, приводит к повышению ставок действующих налогов или даже введению новых налоговых платежей, ведь основной источник погашения государственных долговых обязательств и расходов на его обслуживание, как правило, один – бюджет, в котором эти средства закрепляются как расходы и выделяются отдельной строкой. Это означает, что налоговое бремя увеличивается, а следовательно, снижается предпринимательская активность, в связи с чем снижаются темпы экономического роста.

Социальные последствия безинфляционного покрытия дефицита бюджета за счет выпуска и размещения на внутреннем рынке государственных долговых ценных бумаг состоят в перераспределении финансовых ресурсов от одних слоев населения к другим. Это объясняется тем, что налоговое бремя, связанное с обслуживанием внутреннего долга, несут все. Доход же от кредитования государственных расходов в виде процентов поступает только той части юридических лиц и населения, которая является кредитором государства. Это может препятствовать развитию мелкого и среднего бизнеса, созданию среднего класса – гаранта западных демократий, и одновременно способствует возрастанию социальной напряженности в государстве [16].

Не случайно поэтому в экономической и финансово-правовой науке никогда не было однозначного отношения к проблеме государственного (муниципального) кредита. Так, А. Смит, Д. Рикардо и многие их последователи вначале резко отрицательно относились к развитию государственного кредита. В государственных долгах они видели лишь крайнее средство, которым можно пользоваться при отсутствии других возможностей, например «для спасения существования или чести всего государства». По мнению Д. Рикардо, стране выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы, не исключая и расходы на ведение войн, за счет прямого увеличения налогов, чем прибегать к кредиту. Он считал, что население само должно нести бремя погашения своих долгов, а не перекладывать их в виде налогов на последующие поколения [17].

Представители дореволюционной российской финансово-правовой науки придерживались мнения о необходимости достаточно осторожного использования государственного кредита. Так, Л.В. Ходский считал, что, «несмотря на разнообразные высказывания о целесообразности использования государственного кредита в тех или других случаях, все же руководящим началом финансовой политики всегда должно служить стремление к возможно быстрому погашению государственных долгов, а не к увеличению их сумм» [18].

Однако уже в ХVIII веке представители немецкой финансовой науки (Штейн, Дитцель, Небениус и др.) проводят мысль о том, что если государство крайне редко пользуется кредитом, то это свидетельствует о том, что оно «слишком много берет у современников или же не стоит на высоте своих задач, т.е. недостаточно заботится об интересах населения» [19].

Практическая деятельность правительств многих западных стран доказала, что государственный долг, особенно его внутренняя составляющая, является задолженностью населения самому себе, а разумное использование этой задолженности может обеспечить разрешение многих экономических проблем развития страны. Опыт многих стран показывает, что сам дефицит бюджета и нормальный госдолг не являются негативными факторами, так как позволяют разрешить на определенных этапах развития сложные экономические проблемы.

Убедительным представляется взгляд американских ученых К.Р. Макконелла и С.Л. Брю на проблему финансово-правовых полномочий правительств различных государств при выполнении своих долговых обязательств по государственному внутреннему долгу. Они называют три основные группы финансово-правовых полномочий («возможностей») правительств, использование которых делает практически невозможным невыполнение обязательств по государственному долгу и приведение правительства к банкротству. Во-первых, это использование правительством полномочий по рефинансированию долга. У правительства, по мнению американских ученых, нет никаких причин сокращать государственный долг либо полностью его ликвидировать, ибо у него есть возможность рефинансировать свой долг, т.е. продать новые облигации и использовать выручку для выплаты держателям погашенных облигаций. Во-вторых, это использование налоговых методов. У правительства, отмечают К.Р. Макконелл и С.Л. Брю, в отличие от терпящих финансовое бедствие частных хозяйств и корпораций, всегда есть возможность получить доходы за счет сбора налогов. Если это приемлемо для избирателей, увеличение налогов является тем способом, который у правительства есть для получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы долга. В-третьих, это полномочия по эмиссии денег.

Раскрывая это положение, К.Р. Макконелл и С.Л. Брю считают, что банкротство правительства невозможно уже потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно выплатить и основную сумму долга, и проценты по нему. Выпуск дополнительных денег, конечно, может иметь инфляционный эффект. «Но рассматриваемый здесь вопрос, – отмечают представители американской школы, – состоит в том, что правительство имеет возможность и право создавать новые деньги, просто включив печатный станок» [20]. С учетом наличия аналогичных полномочий в области госкредитных отношений у законодательных и исполнительных органов власти РФ вышеизложенные положения современной американской теории государственного кредита представляют значительный научный и практический интерес.

Формирование долговой экономики происходит и активизируется в результате разрушения институциональной структуры экономических отношений, реальных институтов нормальной социально и рыночно ориентированной экономики. Формы проявления этого разрушения выражаются в следующем: в катастрофическом сжатии бюджета страны, огромном росте теневой экономики, падении доли государственных доходов в ВВП, увеличении объемов неплатежей (во всех сегментах экономики), долларизации, демонетизации и бартеризации экономики.

Обслуживание госдолга превратилось в один из важнейших элементов государственных расходов, причем этот элемент неэластичен к налоговым поступлениям в бюджет. Уже на протяжении десяти лет эта статья расходов бюджета Российской Федерации по своему удельному весу превышает все остальные статьи расходования бюджетных средств. С учетом реальных затрат на финансирование оборота государственных ценных бумаг в 2001 г. на обслуживание государственного долга в структуре расходов федерального бюджета выделялось 239 793,9 млн. рублей, что по отношению к общей сумме расходов федерального бюджета составляло 20% [21]. Кассовое исполнение этой статьи расходов составило 231 104,116 млн. рублей. Эта цифра сопоставима только с расходами по статье «Финансовая помощь бюджетам других уровней» – 230 006,990 млн. рублей. На все остальные нужды и задачи государства фактически было израсходовано несопоставимо меньше средств: кассовое исполнение по статье «Социальная политика» составило в 2001 году 112 285,365 млн. рублей, по статье «Государственное управление и местное самоуправление» – 41 971,400 млн. рублей; на финансирование промышленности, энергетики и строительства было израсходовано 44 153,210 млн. рублей, на транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику – 37 122,407 млн. рублей [22]. При этом выплаты на обслуживание государственного долга растут очень быстро, вытесняя из бюджета другие виды расходов.

Расходы федерального бюджета РФ на обслуживание государственного долга (далее – «процентные расходы») в 2001 году составили 231,1 млрд. рублей. Исполнение процентных расходов составило 96,4% от годовых бюджетных назначений и 92,3% – от уточненной бюджетной росписи. Доля процентных расходов в общем объеме расходов федерального бюджета равняется 17,1 %, а по сравнению с 2000 годом снизилась на 7,4 процентных пунктов (2000 год – 24,5%).

В 2001 году фактические расходы на обслуживание государственного внутреннего долга с учетом норм Бюджетного кодекса Российской Федерации составили 46,4 млрд. рублей, что на 4,6 млрд. рублей меньше уточненной росписи на 2001 год. Исполнение расходов на обслуживание государственного внутреннего долга от годовых бюджетных назначений составило 82%, от уточненной бюджетной росписи на год – 91,1%.

При этом расходы на обслуживание ГКО и ОФЗ-ФК с учетом статьи 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации составили соответственно 1,4 млрд. рублей и 23,2 млрд. рублей. Однако снижение расходов на обслуживание госдолга по сравнению с предыдущим годом связано не с экономическим ростом и, следовательно, увеличением государственных доходов. По утверждению Правительства РФ, экономия при расходах на обслуживание ГКО достигнута за счет положительной конъюнктуры, сложившейся на рынке, а также размещения конверсионной ГКО выпуска № 21144RMFS по цене, превышающей номинал (в соответствии со статьей 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы на обслуживание по ГКО были уменьшены на соответствующую разницу в ценах). Уменьшение фактических расходов на обслуживание ОФЗ-ФК по сравнению с утвержденными росписью частично объясняется тем, что фактические объемы проведенной новации ГКО/ОФЗ со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и ОВГВЗ III серии оказались ниже запланированных [23]. Расходы, связанные с проведением новации, являются расчетными величинами. Сроки подачи заявок на проведение новации определяются инвесторами самостоятельно, и предусмотреть точную сумму выплат за год не представляется возможным.

Кроме того, ОФЗ-ФК, эмиссия которых произведена в 2001 году, были размещены не полностью, а расходы на их обслуживание (по трем из четырех новых выпусков купоны начали выплачиваться уже в 2001 году) рассчитывались исходя из заявленных к размещению объемов. Вместе с тем Минфин России активно допродавал указанные выпуски ОФЗ-ФК, получая в качестве части выручки накопленный купонный доход (НКД), на величину которого в соответствии со статьей 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации были уменьшены расходы на обслуживание этих облигаций.

Фактические расходы на обслуживание ОФЗ-ПД с учетом статьи 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации составили 18,73 млрд. рублей, что меньше предусмотренных уточненной бюджетной росписью на 1,76 млрд. рублей.

Отклонение от росписи объясняется отказом от размещения в 2001 году ОФЗ-ПД в связи с изменением графика заимствований, расходы под которые изначально были заложены в бюджет. Кроме того, в прошедшем году проводились масштабные операции выкупа ОФЗ-ПД выпуска № 25030RMFS (всего за 2001 год было выкуплено более 14 млн. облигаций) по цене ниже цены размещения этих облигаций. Указанная разница в ценах в соответствии со статьей 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации относится на уменьшение расходов на обслуживание ОФЗ-ПД.

Фактические расходы, связанные с выплатой процентов по векселям Минфина России, выпущенным в счет погашения задолженности по централизованным кредитам, выданным организациям АПК и организациям, осуществляющим завоз продукции в районы Крайнего Севера, составили 16,9 млн. рублей, что на 894,2 млн. рублей ниже показателей бюджетной росписи на 2001 год. Это связано с тем, что значительная часть принадлежащих Банку России векселей Минфина России в соответствии со статьей 87 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год» подлежала переоформлению в облигации федерального займа с постоянным купонным доходом.

Экономия при прочих расходах на обслуживание государственного внутреннего долга в сумме 356,6 млн. рублей связана с тем, что в 2001 году Минфин России не осуществлял новых выпусков ОГСЗ и, соответственно, не производил оплату за изготовление бланков облигаций государственных сберегательных займов. Кроме того, фактические выплаты сумм комиссионного вознаграждения Росгосстраху за проводимую работу по выплате предварительной компенсации вкладов (взносов) в организации государственного страхования были ниже запланированных.

Расходы на обслуживание государственного внешнего долга составили 184,7 млрд. рублей, или 100,8% к годовым бюджетным назначениям и 92,6% к уточненной бюджетной росписи, и сложились из следующих основных платежей:

– по выплате процентов по внешним облигационным займам, включая выплату купонов по займам с окончательными сроками погашения в 2010 и 2030 годах, на которые были обменены инструменты Лондонского клуба, в общей сумме 73,1 млрд. рублей (2503,7 млн. долл. США);

– по выплате процентов странам – участницам Парижского клуба, по соглашениям о реструктуризации долга бывшего СССР в общей сумме 69,5 млрд. рублей (2394,2 млн. долл. США);

– выплата процентов по кредитам, полученным Российской Федерацией от международных финансовых организаций, – 22,3 млрд. рублей;

– по выплате процентов по кредитам Внешэкономбанка, предоставленным Минфину России в 1998 – 1999 гг. за счет средств Банка России, в сумме 10,4 млрд. рублей (354,0 млн. долл. США);

– по выплате процентов по кредитам правительств иностранных государств, предоставленным Российской Федерации после 1 января 1992 года, в сумме 10,1 млрд. рублей (346,6 млн. долл. США);

– по оплате процентов по облигациям внутренних валютных займов (ОВГВЗ и ОГВЗ) в общей сумме (-)3,0 млрд. рублей;

– по выплате процентов странам – участницам Парижского клуба, по нереструктурированным кредитам правительств иностранных государств, предоставленным бывшему СССР, в общей сумме 2,3 млрд. рублей (79,7 млн. долл. США) [24].

При снижении прочих видов расходов активно растут расходы на обслуживание долга, причем более активно – на обслуживание внутреннего долга. В результате возникает еще одна замкнутая порочная схема: нехватка доходов бюджета – высокая доходность ГКО – снижение налогооблагаемой базы – падение сбора налогов.

Нельзя не остановиться на таком аспекте, как своеобразная «наркотическая» зависимость государственных финансов от заимствований. Как правило, поступающие заимствования, и особенно средства нерезидентов, были «горячими» (спекулятивными). Так, например, деньги иностранных инвесторов приходили на российский сверхрискованный рынок лишь в надежде на доход в 70 – 180% годовых. Поэтому можно было легко прогнозировать, что они моментально будут вывезены в случае сокращения ставки по ГКО (что произошло в середине 1997 г.) либо при потере доверия к государству (что произошло в августе 1998 г.). Сочетание усилий правительства, направленных на снижение доходности, с ростом неуверенности в его способности платить по обязательствам из-за недобора налогов делало паническое бегство игроков неизбежным, что и произошло после ухудшения общей ситуации на мировом финансовом рынке [25].

В Российской Федерации действующее законодательство детально регулирует возможности государства по покрытию бюджетного дефицита. Бюджетный кодекс Российской Федерации, закрепив, что в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом в законе (решении) об этом бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета (ст. 92 БК РФ), четко определяет, за счет каких именно источников может быть покрыт бюджетный дефицит.

Дефицит федерального бюджета может финансироваться за счет внутренних и внешних источников (ст. 94 БК РФ). Внутренними источниками финансирования бюджетного дефицита являются:

– кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в российской валюте;

– государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

– бюджетные ссуды и кредиты, полученные от бюджетов других уровней;

– поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;

– сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;

– изменение остатков средств по учету средств федерального бюджета.

К внешним источникам финансирования федерального бюджетного дефицита относятся следующие:

– государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

– привлеченные Россией кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, представленные в иностранной валюте.

В Бюджетном кодексе законодатель попытался ограничить возможность Правительства РФ прибегать к внешним займам путем установления правила определения предельного объема государственных внешних заимствований. Согласно ст. 106 БК РФ, предельный объем государственных внешних заимствований не должен превышать годового объема платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга.

В данном положении с очевидностью просматривается государственная политика снижения зависимости Российской Федерации от заемных финансовых ресурсов иностранных государств и международных организаций. Как уже отмечалось, если использование государственного кредита неизбежно, то предпочтительнее осуществлять внутренние займы, поскольку внешние займы не только связаны с экономическими потерями (все проценты по займам уйдут из страны к нерезидентам, т.е. государственный кредит не будет способствовать повышению благосостояния собственных граждан государства-должника и дальнейшему обороту этих средств в пределах России), но и влекут за собой, как правило, определенные политические последствия, чаще всего неблагоприятные для государства-должника. Предоставление кредита иностранные кредиторы очень часто ставят в зависимость от принятия российским правительством каких-либо мер политического или экономического характера, что не может не отражаться на роли России и ее значении в мировом экономическом и политическом сообществе.

В ст. 95 БК РФ установлены только внутренние источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ. Это связано с тем, что действующее российское законодательство не допускает осуществления государственных внешних заимствований на уровне субъекта Российской Федерации, следовательно, финансирование дефицита бюджета субъекта РФ возможно только за счет внутренних займов, к которым относятся следующие:

– государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

– бюджетные ссуды и кредиты, полученные от бюджетов других уровней;

– кредиты, полученные от кредитных организаций;

– поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;

– изменения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ (ст. 95 БК РФ).

Источниками финансирования дефицита местного бюджета являются внутренние источники в следующих формах:

– муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

– кредиты, полученные от кредитных организаций;

– бюджетные ссуды и кредиты, полученные от бюджетов других уровней;

– поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;

– изменения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

В ст. 93 БК РФ содержится общий запрет на финансирование дефицита бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ за счет кредитов Банка России, а также приобретенных Банком России долговых обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований при их первичном размещении.

Резюмируя сказанное выше, автор хотел бы отметить, что большинство современных российских специалистов в области финансов и кредита весьма скептически относятся к способности государственного кредита положительно влиять на экономику государства. Отечественная практика осуществления государственных заимствований на протяжении двух столетий показала, что если российское государство прибегает к займам, то рост государственного долга происходит в последующие годы в геометрической прогрессии. Поскольку практики разумного использования механизма государственного кредита в России нет, политическая власть приняла решение сократить расходы, чтобы формировать бездефицитный бюджет и не прибегать к заимствованиям. Осуществление государственных займов допускается только для покрытия ранее принятых долговых обязательств.

Хотелось бы напомнить, что дореволюционные исследователи в области финансов и кредита, несмотря на большой долг Российской Империи [26], считали, что государственный кредит – важнейший источник доходов государства, но использовать его, как и другие источники доходов (налоги, государственную собственность и пр.), нужно разумно. Поэтому представляется, что резкое отрицание положительных характеристик государственных займов свидетельствует об ограниченности и необъективности такого подхода. С точки зрения автора, это не стратегическое решение. Мировой опыт показывает, что небольшой дефицит бюджета вовсе не является признаком кризисной экономики (современный бюджет ФРГ, Франции, Испании формируется с дефицитом на уровне 3% ВВП), а осуществление государственных займов способно не только решать фискальные задачи, но и регулировать денежное обращение, снижать инфляцию, повышать жизненный уровень населения. Поэтому отказ от госзаймов – это другая крайность по сравнению с господством неограниченных заимствований государства в период бурных экономических и политических реформ в России конца XX века. Как обычно, истина находится где-то посередине: умеренность во всем – главный принцип разумной экономической политики.



[1] K. Umpfenbach. Lehrbuch der Finanzwissenschaft. 1860. S. 162.

[2] Экономика. Учебник/Под ред. проф. А.С. Булатова. М., 2000. С. 54.

[3] Макконелл К.Р., Брю С.Л. Экономика: принципы, проблемы и политика. В 2-х томах. М., 1993. Т. 1. С. 368.

[4] Финансы, денежное обращение и кредит. Учебник/Под ред. В.К. Сенчагова, А.И. Архипова. М., 2001. С. 286.

[5] Бюджетный кодекс Российской Федерации. Ст. 33//СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

[6] Behr A.L. Lehre von der Wirtschaft des Staates. 1822. S. 284.

[7] Лебедев В.А. Финансовое право. Учебник. М., 2000. С. 207.

[8] Там же. С. 130 – 131.

[9] Финансы, денежное обращение и кредит. Учебник/Под ред. Н.Ф. Самсонова. М., 2001. С. 195.

[10] Финансовое право. Учебник/Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2000. С. 449 – 450.

[11] Бюджетная система Российской Федерации. Учебник/Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 1999. С.112.

[12] Финансы. Денежное обращение. Кредит/Под ред. А.П. Ковалева. Ростов на Дону, 2001. С. 138.

[13] Финансы, денежное обращение и кредит. Учебник/Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 2001. С. 233.

[14] Финансы. Денежное обращение. Кредит. Учебник/Под ред. А.П. Ковалева. Ростов на Дону, 2001. С. 126.

[15] Финансы, денежное обращение и кредит. Учебник/Под ред. В.К. Сенчагова, А.И. Архипова. М., 2001. С. 203 – 204.

[16] Финансы. Денежное обращение. Кредит/Под ред. А.П. Ковалева. Ростов на Дону, 2001. С. 139.

[17] См. Финансовое право. Учебник/Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2000. С. 452.

[18] Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). СПб., 1894. С. 425.

[19] Финансовое право. Учебник/Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2000. С. 452.

[20] Макконелл К.Р., Брю С.Л. Экономика: принципы, проблемы и политика. В 2-х томах. М., 1993. Т. 1. С. 369 – 371.

[21] Финансы, денежное обращение и кредит. Учебник/Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 2001. С. 146 – 147.

[22] См.: проект Федерального закона «Об исполнении Федерального бюджета за 2001 год» (утвержден в первом чтении).

[23] См.: Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об исполнении федерального бюджета за 2001 год». П. 3.2.

[24] Данные взяты из пояснительной записки к проекту Федерального закона «Об исполнении федерального бюджета за 2001 год».

[25] Финансы, денежное обращение и кредит. Учебник/Под ред. В.К. Сенчагова, А.И. Архипова. М., 2001. С. 285 – 286.

[26] С 1855 по 1880 гг. лишь 5 лет бюджет (роспись) Российской Империи был с профицитом, в течение остальных 21-го года существовал дефицит, а государственный долг в 1880 г. достиг 423 млн. рублей. При этом расходы на обслуживание государственного долга стояли на втором месте после расходов на армию и флот. См.: Лебедев В.А. Финансовое право. Учебник. М., 2000. С. 199 – 202.







Интересное:


Улучшение качества работы региональных администраций и их структурных подразделений в процессе управления государственным долгом
О теоретических основах экономической науки
Научные основы финансового хозяйства государства
Эффективность инвестиционного проекта
Современные трактовки сущности экономических интересов
Вернуться к списку публикаций