2010-11-20 09:00:25
ГлавнаяСтрахование — Новые подходы в регулировании страхового рынка



Новые подходы в регулировании страхового рынка


Естественные монополии на страховом рынке: теоретическое обоснование существующей практики

В обществе и науке сложилось понимание необходимости ограничения монополистической деятельности. Присущие ей недостатки характерны для монополии в любой сфере деятельности и являются обратной стороной ее достоинств. Во-первых, появляется неспособность единого управленческого аппарата страховщика-монополиста гибко реагировать на изменение экономической обстановки, а также его стремление использовать застывшие формы экономических и иных отношений (все это следствие наличия обширного страхового поля, за которое не нужно выдерживать конкурентную борьбу). Во-вторых, снижение или отсутствие у потребителей возможностей выбрать страховщика приводит к тому, что не в должной мере удовлетворяются общественные потребности в страховых услугах некоторых видов и качества. В-третьих, доминирующее положение страховщика как продавца страховых услуг над их потребителем (страхователем, застрахованным, выгодоприобретателем), приводит к неэффективному использованию значительных финансовых и иных ресурсов, принадлежащих страховщику - монополисту.

Предотвращение ограничительной практики, реализуемой в той или иной форме на страховом рынке, составляет непосредственную цель системы антимонопольной защиты общества. Все это в России, как ранее и в других странах, привело к отказу от государственной монополии в страховании, а страховой рынок России - к возможности реализации конституционного положения о защите конкуренции.

Однако, государственное регулирование, обеспечивающее баланс частных и общественных интересов на страховом рынке, в виду двойственной природы этого рынка, также является достаточно сложным. Отказаться от хотя бы частичного учета указанных ранее особенностей олигопольного или даже монопольного характера несовершенной конкуренции на страховом рынке оказалось невозможным как за рубежом, так и в нашей стране. Почему?

Известно, что государственное регулирование имеет своей целью гарантию платежеспособности страховых компаний. Это означает, что только те компании, которым удалось создать значительные резервы, могут выжить на страховом рынке. Но это ведет к концентрации и централизации страхового капитала. На практике в результате оказывается, что в большинстве стран страховой рынок приобретает и сохраняет все характеристики рынка, монополизированного несколькими продавцами. При этом объединяются сравнительно крупные компании, которым принадлежит наибольшая доля продаж страховых услуг. Вместе с тем «олигопольный характер страхового рынка смягчается тем, что любая страховая компания имеет право открывать свой капитал всем, кому она считает нужным и, в частности, иностранным партнерам». Государственное регулирование конкуренции среди страховых организаций антимонопольными органами, стремящимися поддержать или даже установить механизм совершенной конкуренции на рынке товаров (работ, услуг), не соответствует ряду объективных особенностей, присущих страховому рынку. В частности, некоторые аспекты конкуренции на страховом рынке контролируются не антимонопольными органами общей компетенции, а специализированным государственным органом - государственным органом по надзору за страховой деятельностью, или иным специализированным органом контроля (например, фондами обязательного медицинского страхования - в обязательном медицинском страховании).

За последние годы сложился механизм государственного регулирования конкуренции на страховом рынке с учетом опыта государственной страховой монополии, т.е. естественная олигополия. Понятно, что процесс демонополизации страхового дела не мог не пройти эту ступень. Однако и объективная природа самого страхового дела требует такой же ступени.

Данный подход не предполагает участие либо одного антимонопольного органа государственного регулирования конкуренции, либо специализированного органа, а сразу двух или более органов регулирования конкуренции. Ведь один из них - антимонопольный, имеет своей целью реализацию тех элементов модели олигопольного страхового рынка, которые тяготеют к совершенной конкуренции, другой же - государственный орган по надзору за страховой деятельностью, наделен полномочиями для реализации тех элементов модели олигопольного страхового рынка, которые близки к естественной монополии.

Между тем принцип единства государственного регулирования требует наличия переходных форм государственного регулирования, т.е. форм, обеспечивающих связь между регулированием, направленным на ограничение конкуренции, и регулированием, направленным на защиту конкуренции. Закреплению подобных форм регулирования посвящены основные нормы Закона о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.

Примером является государственная регистрация объединений страховщиков, осуществляемая специальным органом - государственным органом надзора за страховой деятельностью, а не антимонопольными органами, что находится в русле наиболее целесообразного правового регулирования, сближающего ряд элементов регулирования конкуренции в сфере страхования и в сфере естественных монополий.

С другой стороны, законодатель требует согласования с антимонопольным органом создания объединений страховщиков, что представляет собой как стремление защитить элементы конкуренции на страховом рынке, так и координацию действий двух органов государственного регулирования конкуренции на этом рынке.

Данный пример свидетельствует о том, что наличие специализированного органа регулирования конкуренции на страховом рынке не может не влиять на объём и характер компетенции антимонопольного органа общей направленности на данном рынке, требуя как разделения, так и координации функций регулирования конкуренции между указанными органами.

Исторически в период перехода от административного регулирования к рыночной антимонопольные органы общей направленности являются фактически одними из ведущих органов исполнительной власти специальной компетенции, регулирующих экономику. Поэтому они обладают достаточно многочисленным и хорошо развитым аппаратом управления, действующим на территории всех субъектов Российской Федерации. Они также имеют действенные, достаточно подробные, гибкие, а также отработанные на практике механизмы реализации как ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, так и мер административного принуждения. Антимонопольные органы имеют существенно большую возможность воздействовать на нарушителей законодательства о конкуренции, чем специализированные органы - например, государственный орган по надзору за страховой деятельностью или фонды обязательного медицинского страхования, у которых подобный аппарат управления и (или) соответствующая компетенция по применения мер принуждения, а также ответственности, ограничены, либо вообще отсутствуют. Кто же мешает их создать?

Весьма характерный пример правоприменительной практики, относящейся к вопросам антимонопольного регулирования в сфере страхования, можно найти в материалах судебного дела, связанного с заключением Комитетом по управлению государственным имуществом Санкт-Петербурга (далее - КУГИ), генерального соглашения с тремя страховыми организациями, согласно которому последние должны были выступить контрагентами в договорах страхования объектов нежилого фонда, сдаваемого КУГИ в аренду, а другой стороной в этих сделках должно было выступить орган публичной власти - КУГИ.

Особенности состоят в том, что КУГИ в данном деле заключал непосредственно сам договор страхования, хотя это обстоятельство представляется для отношений в сфере конкуренции на страховом рынке не столь существенными. Содержание спора таково.

Антимонопольный орган выдал КУГИ предписание от 15 сентября 1995 года № 03-1874/10 с требованием прекратить нарушение ст. 7 Закона о конкуренции, так как КУГИ, по его мнению, ограничил свободный доступ других страховых организаций на рынок услуг по страхованию объектов нежилого фонда, сдаваемого им в аренду.

КУГИ обратился в суд с иском о признании недействительным этого предписания, мотивировав свое исковое требование тем, что, заключив генеральное соглашение, он выступил в данном случае не как орган государственного управления, а как участник гражданского оборота, который вправе заключать любые договоры с лицами, удовлетворяющими требования КУГИ.

Антимонопольный орган, возражая на это, указал, что заключенное КУГИ соглашение явно нарушает интересы иных страховых организаций, поскольку, за исключением трех страховых организаций, никто другой не мог выступить страховщиком этого фонда, что явно нарушает интересы иных страховых организаций. Кроме того, на арендаторов возлагается бремя несения расходов по уплате страховых взносов за арендодателя, причем именно тем страховым организациям, которые выберет и укажет КУГИ, и в этом случае нарушаются интересы не только иных страховых организаций, но и всех остальных участников арендных отношений, вынужденных уплачивать страховые взносы только избранным КУГИ страховым организациям, получившим страховое поле не в результате победы в конкурсе или конкуренции, а как привилегию.

Поскольку, как отметил Антимонопольный орган, КУГИ имеет исключительное право на заключение договоров аренды государственного имущества, это и предопределило характер его действий как действия государственного органа, направленного на ограничение конкуренции. Это является нарушением статьи 7 Закона о конкуренции. Так как еще можно разрешить эту ситуацию? Установить некоторые цензы?

Суд первой инстанции, исходя из оценки соответствия представленных ему документов требованиям законодательства, установил, что изданные КУГИ акты не содержат указаний об устранении с рынка страховых услуг каких-либо страховых компаний или предоставлении кому-либо льготы из них. Конкретно поименованные три страховые компании наличествуют лишь в генеральном соглашении. Однако, этот документ не обладает признаками акта государственного органа, так как является письменным соглашением лиц, его подписавших, о намерении вступить в отношения по обеспечению страхования объектов нежилого фонда, сдаваемого в аренду КУГИ.

Данного вида сделка, по мнению суда, свидетельствовала о вступлении КУТИ в гражданско-правовые отношения в качестве участника гражданского оборота, в которых стороны вправе руководствоваться автономией воли. Это так, но все же? Ведь это государственный орган? Здесь, видимо, следует вести речь о публичном характере договоров органов государственной власти в смысле ст. 927 ГК.

В этом качестве КУГИ выступал как субъект хозяйственной деятельности, а не как орган управления, а поэтому он был свободен в выборе контрагентов в лице трех страховых организаций, руководствуясь нормами действующего гражданского законодательства, которое ничем не ограничивало его в осуществлении этого права.

Суд первой инстанции посчитал, что нет оснований для утверждения о нарушении истцом требований статьи 7 Закона о конкуренции, за исключением следующего момента.

Распоряжением КУГИ от 6 января 1995 года № 8-р было предусмотрено, что утверждается форма примерного договора аренды. В этом акте имеются пункты, которые в совокупности позволяют сделать вывод об ограничении самостоятельности арендаторов как хозяйствующих субъектов, путем навязывания им условий по оплате страховых взносов третьим лицам.

И поскольку данные условия договора являются элементами Распоряжения, включенные в текст приложения, они представляют собой нарушения, исходя из смысла содержания ст. 7 Закона о конкуренции. Поэтому предписание Антимонопольного органа КУГИ прекратить нарушение этой статьи в части, касающейся ущемления интересов арендаторов, должно быть, по мнению суда первой инстанции, признано обоснованным.

В остальной части содержание пункта 1 оспариваемого предписания, по мнению суда, не могло быть признано обоснованным. При этом суд учитывал как вышеизложенные мотивы, так и то обстоятельство, что такое требование, предъявляемое к КУГИ, как обязывание Антимонопольным органом КУГИ предоставлять право страхования объектов нежилого фонда, сдаваемого в аренду, на конкурсной основе, на законе не основано.

В поданной апелляционной жалобе Антимонопольный орган просил решение суда первой инстанции отменить в удовлетворенной части, ссылаясь на то, что страхование имущества, как дополнительное условие основного договора аренды, влечет для КУГИ те же ограничения, как и по основному договору, в котором он действует как орган, а поэтому и в выборе страховых организаций он не может рассматриваться в качестве обычного участника гражданско-правовых отношений.

Суд апелляционной инстанции не нашел оснований для изменения решения по мотивам апелляционной жалобы. Вместе с тем, он указал на следующее.

КУГИ является органом государства и, вступая в гражданско-правовые отношения от имени государства, приобретает для него соответствующие права и обязанности, не изменяя своего статуса органа. Поэтому в случае ненадлежащего использования гражданских прав по антимонопольному законодательству ответственность органы государства несут по статье 7 Закона о конкуренции.

Являясь органом государства, уполномоченным заключать договоры аренды государственного имущества, Комитет допустил действия, ограничивающие права арендаторов, навязывал обязательство по страхованию имущества арендодателя-государства. Законодательство, регулирующее арендные отношения, не устанавливает такой обязанности арендатора. Страхование в данном случае является добровольным и Комитет в качестве арендодателя не вправе навязывать всем арендаторам обязательство по страхованию своего имущества.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Проблемы открытости российского страхового рынка и пути их разрешения
Влияние особенностей страхового рынка на сущность, содержание и формы его государственного регулирования
Реализация экономических интересов хозяйствующих субъектов на страховом рынке России
Методические рекомендации по совершенствованию страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в России
Экономический потенциал развития страхового рынка России
Вернуться к списку публикаций