2012-03-17 14:38:43
ГлавнаяСтрахование — Становление системы государственного регулирования страхового рынка в Российской Федерации



Становление системы государственного регулирования страхового рынка в Российской Федерации


Все перечисленные проблемы могли быть разрешены одним из двух путей. Либо за их решение должно было взяться государство, и путем регулирующих мер в короткий срок изменить структуру рынка. Либо государство отказывалось от участия в судьбе страхового рынка, предоставив завершить его реструктуризацию механизму стихийных рыночных сил. Отечественный рынок пошел по второму пути, который оказался более длительным и болезненным, к тому же механизм свободного рынка был сильно потеснен монополистическими действиями крупных финансовых групп.

Кроме того, в решающий для рынка момент в ходе преобразований системы органов государственной власти после президентских выборов 1996 года была проведена реорганизация Росстрахнадзора. 14 августа 1996 года Указом Президента РФ Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью была упразднена. Функции Росстрахнадзора (рассмотренные подробно при анализе предыдущего этапа) были переданы Департаменту страхового надзора Министерства финансов.

По мнению автора, в результате этого коренным образом был изменен только статус самого органа страхового надзора. Конечно, это был существенный шаг назад: из самостоятельного органа, имеющего статус Федеральной службы России, Росстрахнадзор стал структурным подразделением Министерства финансов, что значительно уменьшило его возможности защищать интересы страхового рынка на федеральном уровне, снизило авторитет и влияние руководства, из кадрового состава ушли многие квалифицированные сотрудники.

Не стоит также забывать, что перед Министерством финансов стоят и другие, на его взгляд, более важные задачи, чем регулирование страхования, и оно к тому моменту имело вполне сложившиеся методы их решения. Поэтому, когда Минфин стал определять политику страхового надзора, то произошла определенная смена установок: защита прав участников страхового рынка отошла на второй план, на первое место были выдвинуты задачи сбора налогов и других обязательных платежей, а стимулом развития страховой отрасли были признаны в первую очередь обязательные виды страхования. Кроме того, «ослабленный» орган страхового надзора, имея в своем распоряжении ограниченные финансовые и кадровые ресурсы, еще в большей степени сконцентрировал внимание на контроле, в ущерб регулированию. Впрочем, принципиальных изменений на рынке, по крайней мере сразу, это не повлекло.

Однако несмотря на смену организационного оформления, сама модель страхового надзора в связи с передачей функций Департаменту, в целом не изменилась. Все нормативные акты Федеральной службы остались действующими, внутренние процедуры - сохранены.

Процесс совершенствования системы государственного регулирования страхового рынка несколько замедлился. Многие нормативные акты, разработка которых была начата Федеральной службой, так и не были проведены в жизнь. Однако радикальных сдвигов в подходах к регулированию рынка с участием органа страхового надзора не было, нельзя говорить ни о принципиальном улучшении, ни об ухудшении ситуации.

В 1996 году окончательно установился приоритет регулирования допуска страховщиков на рынок, центром которого являлась процедура лицензирования. Регулирование финансовой устойчивости оказалось на втором плане. Участие органа страхового надзора в нормотворческой деятельности было заметно сокращено.

Место органов страхового надзора в отстаивании интересов страховой отрасли на уровне федерального законодательства постепенно стали занимать саморегулирующие институты: Всероссийский Союз страховщиков (ВСС) и представители крупнейших страховых организаций. При органах законодательной и исполнительной власти (Государственной Думе, Совете Федерации и др., а также региональных органах власти, в частности при Правительстве Москвы) были созданы экспертные и консультативные органы, задачами которых являлись: проведение экспертизы по проектам нормативных актов, подготовка экспертных заключений, консультирование и т.п. В них входили крупнейшие специалисты по страхованию и представители некоторых страховых организаций. Таким образом, постепенно представители страхового сообщества получали доступ к участию в регулировании. На третьем этапе доступ был минимальным, и заключался в основном в экспертно-консультационной деятельности. Реально ощутимого влияния на регулирующие решения государства у страховщиков не было.

Первый вопрос регулирования страхового рынка, решавшийся с определенным (пока что весьма незначительным) участием страховщиков был вопрос о внесении поправок в Закон РФ «О страховании». Поправки в закон были необходимы по двум направлениям:

1. По изменению требований к уставному капиталу страховых организаций.

2. По установлению режима допуска иностранных страховщиков в соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве с ЕС и вступлением России во Всемирную торговую организацию.

Этот вопрос был решен только по первому направлению. Требование увеличить уставный капитал стало важной частью регулирования структуры отечественного страхового рынка. Оно было призвано стимулировать укрупнение страховых организаций. Однако, на наш взгляд, эту государственную следует оценить как незавершенную: законодательное установление новых требований по размеру капитала произошло, однако технология его исполнения не была продумана ни с точки зрения механизма отзыва лицензий, ни с точки зрения выполнения обязательств перед страхователями.

Представляется необходимым обозначить собственную позицию автора работы по данному вопросу. С одной стороны, законодательно закрепить новые, повышенные требования по размеру уставного капитала и установить его не в рублях, а в других единицах было действительно необходимо, об этом мы говорили еще при рассмотрении предыдущего этапа. И немаловажно, что новые требования предполагают оплату уставного капитала денежными средствами, т.к. капитал, сформированный только таким образом, может служить реальной гарантией выполнения финансовых обязательств страховщика.

С другой стороны, регулирование структуры рынка в сторону уменьшения числа мелких страховых компаний в принципе тоже оправдано. Ситуация, когда совокупный уставный капитал всех страховщиков РФ сопоставим с капиталом одной, притом далеко не самой крупной европейской страховой компании, разумеется, говорит не в пользу отечественного рынка. Необходимость повышения платежеспособности и конкурентоспособности российских страховщиков назрела давно, и они должны были рано или поздно начинать работать по международным требованиям, предоставлять страховые услуги мирового уровня (тем более, что новые требования были все равно меньше, чем принятые в Европе).

К сожалению, при этом все специалисты, анализировавшие данную проблему, забыли о главном. Любые меры государственного регулирования должны, в конечном итоге, защищать интересы страхователей. На первый взгляд, укрупнение страховых организаций отвечает интересам страхователей, так как крупная компания предоставляет им более надежную и качественную страховую защиту, меньше риск, что страховщик станет неплатежеспособным. Однако в нашем случае укрупнение - это массовый уход с рынка мелких страховщиков, не уложившихся в новые требования по уставному капиталу. Не стоит забывать, что у всех них есть клиенты и невыполненные обязательства перед ними. Клиент даже самой межой компании вряд ли заинтересован в ликвидации страховщика в период действия договора. Чтобы защитить страхователя в процессе укрупнения, следует выработать механизм «цивилизованной» ликвидации страховщиков и исполнения принятых ими на себя обязательств, а этого ни до, ни после принятия Закона сделано не было.

Кроме того, для полноты картины заметим, что даже на самых развитых страховых рынках, например, в Германии или США, находится место для небольших страховых организаций, работающих на узких сегментах рынка без нарушения требований органов страхового надзора, (разумеется с поправкой на то, что их понимание «мелкой» компании отличается от нашего). Для страны с федеративным устройством мелкие страховщики «местного значения» имеющие ограниченную территорию действия лицензии - нормальные участники региональных рынков. Российское законодательство, созданное на основе германского, в принципе легко может быть адаптировано к введению такого нового метода регулирования, как выдача лицензий с ограниченной территорией действия и применения к таким страховщикам «облегченных» финансовых требований. Такая мера позволила бы не только выжить региональным страховым компаниям, но и защитить интересы их клиентов.

Подведем итоги третьего этапа. Объем страховой премии за 1996 г составил 29 102,71 млн. руб., за 1997 г. - 36 430,57 млн. руб., выплаты соответственно 26 486,81 и 33 031,15 млн. руб. (в ценах 1997 г.), при том, что уровень инфляции был значительно ниже, чем в предыдущие годы. За 1996 г. удельный вес страховых взносов в ВВП вырос до 1,3 % (без учета ОМС - 0,72 %) и сохранился на отметке 1,3 % в 1997 г. В 1997 году начался опережающий рост добровольного страхования (30 % за год против 16,5% по обязательным видам).

Это было достигнуто при том, что число страховых компаний начало сокращаться. Массовый отзыв лицензий был характерным симптомом активно идущего процесса перераспределения рынка. За один только 1997 г. были отозваны лицензии у 331 страховой организации Данные об отозванных лицензиях приведены в таблице 4. Эти данные иллюстрируют, как постепенно началось укрупнение страховых компаний. Тот факт, что увеличение числа отзываемых лицензий стало превышать число выдаваемых, на наш взгляд, - это не результат политики органов страхового надзора, а следствие внутренних процессов самого страхового рынка.


Таблица 4

Количество отозванных лицензий в период с 1994 по 1 квартал 1999 г.


1994 г.

140

1995 г.

34

1996 г.

383

1997 г.

331

1998 г.

496

1 квартал 1999 г.

147


Бесспорно, самым положительным моментом на рассмотренном этапе было разрешение относить страховые взносы на себестоимость в размере 1 % от объема реализуемой продукции (работ, услуг), которое было огромной победой страхового сообщества, хотя и реализовавшейся не с первой попытки. Именно оно обеспечило рост премии при неблагоприятной рыночной ситуации. Разрешение относить страховые взносы на себестоимость было самым действенным инструментом косвенного регулирования страхового рынка, примененным в российской практике за рассмотренные этапы его развития. Однако ограничение этой возможности одним процентом от реализации продукции и конкретными видами страхования не было достаточно обоснованным, не соответствовало мировой практике (в большинстве стран взносы уплачиваются из себестоимости в любом случае). Поэтому ограничение сразу вызвало возражения страхового сообщества, начавшего проработку вопроса об увеличении процента отнесения на себестоимость до 3 %.

На пороге кризиса помимо всех вышеупомянутых проблем, перед системой государственного регулирования страхового рынка встали еще две: предложение ужесточить налогообложение (стабилизационная программа) и спор между Минфином и Минэкономики. Первая проблема сводилась к следующему: весной 1998 года в рамках стабилизационной программы Правительства РФ было предложено ввести налогообложение страховых выплат. Эта мера не была приведена в исполнение, но уже сам факт такого предложения вызвал бурю протестов и со стороны представителей страхового сообщества, и со стороны представителей страхового надзора. И это не случайно. Во всех странах мира (за редким исключением отдельных видов страхования рент) страховые выплаты налогом не облагаются.

Мнение автора настоящей работы, как и большинства представителей страхового сообщества, по данному вопросу однозначно. Страховая выплата - не доход ее получателя, а компенсация нанесенного убытка, понесенных расходов или потери доходов вследствие наступления непредвиденных чрезвычайных событий, определенных договором страхования. Поэтому ее налогообложение экономически необоснованно. И если в личном страховании еще может в определенных случаях идти речь о налогообложении полученного страхового обеспечения (как части доходов физического лица), то по имущественному страхованию и страхованию ответственности это необоснованно ни с теоретической, ни с практической точки зрения: если с возмещения удерживать налог, то это будет означать уменьшение суммы возмещения, то есть будет иметь место неполное возмещение ущерба, что противоречит самой сущности страхования. В настоящее время вопрос об ужесточении налогообложения выплат временно снят, но не окончательно. Поэтому страховой рынок «не застрахован» от повторных попыток возврата к этому вопросу.

Вторая проблема - обсуждение возможности передачи части или всех регулирующих функций на страховом рынке Министерству экономики. В принципе, такое предположение не лишено здравого смысла, поскольку в отличие от Министерства финансов, Минэкономики не имеет такой четкой фискальной направленности всех своих действий, перед ним не стоит непосредственной задачи сбалансирования бюджета, и нет всех других накопившихся негативных моментов, мешающих Минфину в полной мере отстаивать интересы страхового рынка. Поэтому участие Минэкономики в регулировании страхования могло бы создать дополнительные стимулы в его развитии и способствовать совершенствованию системы его государственного регулирования.

Министерство экономики разработало и вынесло на обсуждение свои «Предложения по развитию рынка страховых услуг». В этом документе внимание было уделено ряду вопросов, что оценивается автором настоящей работы как безусловно положительное значение этого документа.

Во-первых, Минэкономики обратило внимание на необходимость развития страхования инвестиционных рисков (в том числе зарубежных инвесторов) как средству стимулирования инвестиционного процесса, внедрения системы страхования экспортных кредитов (при непосредственном государственном участии), создания Фонда гарантий от политических рисков и др. мер, направленных на стимулирование и повышение эффективности внешнеэкономической деятельности и иностранных инвестиций. В данном случае, страхованию здесь отводилась роль не только объекта, но и инструмента регулирования других экономических процессов (в частности, инвестиционной деятельности), что до сих пор в нашей стране встречалось в теории, но не в практике.

Во-вторых, в данном документе была отражена высказывавшаяся представителями Минэкономики и ранее позиция о том, что развитие рынка должно осуществляться за счет опережающего роста добровольного страхования, а не обязательного, как это до сих пор делалось Минфином.

В-третьих, Минэкономики еще раз обратило внимание на необходимость устранения противоречий и недоработок в нормативной базе страхования (все те же, что отмечаются на страницах данной работы).

В-четвертых, было предложено (как переходная мера) разделить функции регулирования и контроля: контроль оставить за Минфином, регулирование допуска на рынок (лицензирование) отдать Минэкономики, регулирование инвестиционной деятельности осуществлять совместно, а впоследствии - создать самостоятельный орган для регулирования страхового рынка, а также Рабочей комиссии по вопросам страхования при Правительстве РФ.

Таким образом, принципиальное отличие позиции Минэкономики от позиции Минфина состоит в том, что страхование рассматривалось не только как объект, но и как средство, инструмент косвенного регулирования других отраслей; само страхование предполагалось регулировать с более широким привлечением косвенных (экономических) регуляторов, опирающихся на детально проработанную нормативно-правовую базу. Несмотря на безусловное наличие позитивных моментов, предложения Минэкономики не имели почти никаких правовых последствий, хотя часть из них была учтена при разработке «Основных направлений развития национальной системы страхования в РФ в 1998- 2000», о которых будет сказано ниже. Конструктивных сдвигов системы регулирования страхового рынка, направленных на участие в нем Минэкономики, предпринято не было, и это, в целом, в условиях нестабильной обстановки было правильно.

С практической точки зрения передача части или всех функций Минфина Минэкономики в условиях текущего нестабильного состояния рынка вряд ли целесообразно. Минфин унаследовал от самостоятельной Федеральной службы по надзору за страховой деятельностью все лучшее: основные внутренние процедуры, нормативную базу, часть кадрового состава, программное обеспечение и т.п. Ломать эту систему или делить ее между разными ведомствами не оправдано ни с экономической, ни с политической точки зрения, это не улучшит состояние государственного регулирования. Даже полная передача регулирующих функций Минэкономики и избавление страхового надзора от фискальной направленности все равно не заменит обособления органа страхового надзора в самостоятельное ведомство, необходимость чего для совершенствования системы регулирования страхового рынка не вызывает сомнений у автора настоящей работы.

Следующий, четвертый этап, начался после кризиса 17 августа 1998 года. Наиболее подходящее название этого этапа - этап адаптации к новым экономическим условиям. Адаптация страхового рынка к новым условиям окончательно не завершилась и по сей день.

Как итог исследования становления системы в рамках рассмотренных выше этапов хотелось бы отметить следующее:

во-первых, за время трех первых этапов в России были заложены основы формирования аналогичной западным системы государственного регулирования страхового рынка, включая такие важнейшие ее составляющие, как страховое законодательство трех ступеней; орган страхового надзора; косвенные (экономические) регуляторы;

во-вторых, были созданы предпосылки интеграции страхового рынка и системы его регулирования в мировое страховое хозяйство;

в-третьих, были допущены негативные моменты, включая слабость использования налоговых регуляторов, отсутствие эффективных инструментов защиты потребителей страховых услуг и др., вследствие чего существовала необходимость дальнейшего развития и совершенствования системы государственного регулирования страхового рынка в РФ.


Жилкина Мария Сергеевна



← предыдущая страница    следующая страница →
12345678




Интересное:


Новые подходы в регулировании страхового рынка
Страховой рынок России
Эффективность использования средств Фонда социального страхования
Совершенствование нормативно-правового регулирования социального страхования
Правовое обеспечение жилищного страхования
Вернуться к списку публикаций