2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяУправление персоналом и кадровая политика — Нужны ли профессиональные государственные служащие



Нужны ли профессиональные государственные служащие


“Центральное звено проблем государственного управления - кадры. Они - лицо власти. И Россия нуждается в новом грамотном поколении кадров, особенно государственных чиновников...”

(Из выступления Б.Н. Ельцина в Российской академии государственной службы при Президенте РФ 06.09.95г.)


Государственное управление в России в период происходящей трансформации общественного строя находится в стадии становления, поиска и апробирования новых форм и методов. Этот чрезвычайно сложный и противоречивый процесс характеризуется практически полным отсутствием системности и последовательности в проведении государственной кадровой политики, что ощущается и в федеральных и в региональных органах государственной власти, от эффективной деятельности которых во многом зависит успех проводимых в России реформ.

Дело здесь не в политической воле того или иного лидера, политических и межпартийных взаимоотношениях, складывающихся в современной России. Это отдельная проблема, требующая особого анализа. В рамках данной статьи автор считает целесообразным остановиться на проблеме становления государственной службы и многочисленных аспектах деятельности государственных чиновников, не принадлежащих к когорте политических должностей. В управленческой иерархии таких чиновников принято относить к “лицам, готовящим решения”.

Совершенно очевидно, что политические и иные реалии нашего времени невольно отражаются на судьбах многочисленного (по некоторым оценкам чрезмерно многочисленного) в кадровом отношении аппарата государственной службы. Голосование в Государственной Думе по Закону о бюджете на 1999 год убедительно показало, что кадровая политика в отношении государственных служащих просто отсутствует. Об этом, в частности, свидетельствует то, что никого не интересуют функции и структура аппарата, а только политические мотивы определяют, каким должно быть количество работников в Администрации Президента Российской Федерации, в том числе и в субъектах Федерации. Ничем иным, как сведением политических счетов, такие прецеденты назвать нельзя.

Постоянное выяснение отношений по данному вопросу в органах власти различного уровня прямо приводит к негативному общественному восприятию не только органов власти, но и людей, которые там работают. Конечно, нельзя отрицать, что и сами чиновники дают повод для такого к себе отношения. Заметим, вместе с тем, что исключительно негативное восприятие государственных служащих отнюдь не способствует повышению качества государственного управления.

Не способствует этому и уровень профессиональной подготовленности государственных служащих. На волне эйфории, связанной с началом демократических реформ в России, многим казалось, что для управления государством достаточно поменять управленческие кадры по политическому принципу и придать им ранг государственных служащих, как все станет на свои места. Новые управленцы, воодушевленные идеями перемен и занявшие государственные должности, поведут страну по новому пути. Но в России это уже было. Или мы не в силах забыть слова о “кухарке, управляющей государством”, несмотря на всю ее нынешнюю образованность? А чего стоят все разговоры и действия в отношении частых и многочисленных сокращений аппарата государственного управления, результатом которых, как правило, являлось не только некое временное “подвешенное” состояние работников в ожидании сокращения, но и очередное увеличение их количества? Причем, под такое сокращение попадают далеко не худшие кадры. Все это еще раз подчеркивает ту незначительную роль, которая отводится в России кадрам государственной службы.

Таким образом, налицо проявление глубокого кризиса становления государственной службы в современной России. По мнению экспертов, кризис больше всего и, прежде всего, с точки зрения общества, проявляется в таких раздражающих общественное сознание явлениях, как коррумпированность чиновников, их злоупотребления служебным положением, негативные проявления бюрократизма, отсутствие “прозрачности власти”. Очевидно и продолжающееся отдаление между населением и органами государственной и муниципальной власти. Кризис государственной службы, с точки зрения самих управленцев, выглядит как нестабильность аппарата управления, связанная с частой его реорганизацией и произволом в кадровой политике (работники подбираются “под команду”, прежде всего, на основе келейности, чинопоклонства, протекционизма, возврата “долгов” за помощь в победе на выборах и личной преданности). Кроме того, текучесть кадров, зачастую авторитарный стиль управления, стремление многих ответственных работников не столько продуктивно трудиться, сколько имитировать деятельность, в значительной степени способствуют усугублению кризиса.

Заметим, что в условиях государственного строительства, которое осуществляется в современной России, неизбежны существенные издержки. Идеологизация общества, а вместе с ней и идеологизация управленческих кадров, присутствующая в течение многих лет, оставили глубокий след, в форватере которого, в силу значительной инерции, продолжается движение, усугубляющее многие из этих издержек. Прежде всего, до сих пор ценится не профессионализм, а совпадение политических взглядов руководителя и наемных работников - государственных служащих, а также их личная преданность (зачастую лишь умело демонстрируемая). Преодоление прежних стереотипов - вот основная проблема, возникшая в процессе формирования современной системы государственной службы.

Каковы же возможные решения обозначенной проблемы?

На наш взгляд, основой предлагаемых решений может быть глубокое переосмысление роли и места государственной службы в создающейся системе политических, экономических и социальных отношений в российском обществе. Государственная служба в России должна стать самостоятельным социальным институтом, в рамках которого могли бы достойно проявиться все необходимые для современной России преимущества цивилизованного управления государством.

Подсоциальным институтом будем понимать относительно устойчивые типы и формы социальной политики, посредством которых организуется общественная жизнь, обеспечивается устойчивость связей и отношений в рамках социальной организации общества.

Функционирование любого социального института предполагает наличие неких социальных норм, одной из которых является защита персонала государственной службы. Но сначала определимся с понятиями.

Долгое время в советском, а в дальнейшем и в российском общественном сознании существует понятие “защита профессиональных интересов работников”. Что это понятие означает? По большому счету означает оно контроль за соблюдением трудового законодательства, а, вернее, той его части, которая регламентирует трудовые отношения между работником и работодателем. Защита профессиональных интересов государственных служащих регламентирована главой III “Основы правового положения государственного служащего” Федерального закона РФ “Об основах государственной службы Российской Федерации”.

Достаточна ли степень предусмотренной положениями, изложенными в данной главе, защиты государственных служащих в условиях бурно развивающихся политических событий? Анализ статей, составляющих III главу, позволяет ответить на данный вопрос положительно - каждому работнику гарантирована защита его интересов в рамках трудового законодательства, при этом учитывается уровень профессионального мастерства, профессиональной подготовки работника. Государственная служба, пожалуй, единственная сфера деятельности, где предусмотрена не только защита профессиональных интересов работника, но и “профессиональная защита кадров” государственной службы.

Особенно это важно в условиях, когда государственное управление находится в кризисной ситуации, а кадры, несмотря на наличие нормативного регулирования, в достаточной мере не защищены от влияния и воздействия политических и иных непредвиденных, да и прогнозируемых ситуаций.

Под профессиональной защитой персонала понимается:

преимущественное право на труд работника с наиболее высоким уровнем квалификации по избранной специальности;

право работника на достижение самой высокой квалификации в избранной сфере деятельности в государственной службе, право на получение им помощи и содействия со стороны государства, органов власти, непосредственных руководителей;

высокий профессионализм конкретного работника, гарантирующий ему высокий экономический статус в обществе.

Очевидно, что если защита профессиональных интересов работника - удел профессиональных союзов, то вопрос о том, в чьей компетенции должна находиться профессиональная защита персонала государственной службы, остается открытым и нормативно не урегулированным.

Как было отмечено выше, Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” содержит положения, направленные на профессиональную защиту персонала госслужбы. Тогда возникает вопрос, если существует нормативная база, позволяющая осуществлять подобную защиту, то почему до сих пор (с момента принятия Федерального закона... прошло пять лет) не действуют данные нормы? Ответ следует искать в том, что профессиональная защита кадров государственной службы не стала социальной нормой в российском общественном сознании.

Возвратимся к понятию социальная норма. Под социальной нормой, в общем смысле этого понятия, следует понимать требования, предписания, пожелания и ожидания соответствующего поведения.

Социальные нормы вырабатываются в процессе общественных отношений. Повторяющиеся, устойчивые взаимодействия, вызываемые к жизни общественными потребностями, требуют, в силу своей повторяемости, установления определенного порядка, т.е. выработки соответствующих стандартов.

Несомненно, что социальные взаимодействия, которые реально проявлялись бы в профессиональной защите персонала государственной службы, не только не развиты в российском обществе, но и отсутствуют в принципе. Само проявление устойчивых социальных отношений становится возможным благодаря упорядоченности их отдельных категорий, т.е. наличию социальных норм, отражающих основные требования, необходимые для любых форм человеческого общежития.

Отметим, что социальные нормы имеют институциональный характер, что придает им весьма важное в социальном смысле свойство: они относительно стабильны, постоянны.

Незавершенность формирования государственной службы в качестве социального института препятствует осуществлению регулирующей функции, которая связана с наличием в рамках соответствующего социального института целостной системы стандартов поведения, обязательных для его функционирования. Поэтому в государственной службе и не проявляются признаки социального института как набора целесообразно ориентированных стандартов поведения конкретных лиц в типичных ситуациях. Профессиональная защита кадров государственной службы должна рассматриваться как один из подобного рода стандартов.

Государственная служба в качестве социального института способна предоставить возможность членам общества удовлетворять свои потребности, стабилизировать социальные отношения, внести согласованность и интегрированность в их действия, обеспечить деятельность персонала в рамках цивилизованного государственного управления.

Существование социальных норм, свободных от социальных, политических целей и организаций, невозможно. Взаимодействие между предписываемой формой и достигаемым результатом действия социальных норм может быть представлено в виде нескольких вариантов. В современной России действует тот из них, когда реальный результат достигается, но его достижение связано с игнорированием либо прямым нарушением институциональных норм и запретов. Это выражается в появлении в российской системе государственной службы элементов неформальной (“теневой”) социальной девиации. В качестве таковых, как отмечалось выше, можно рассматривать коррумпированность чиновников, злоупотребление служебным положением, проявление бюрократизма. К проявлениям социальной девиации может быть отнесено и отсутствие уверенности большинства государственных служащих в стабильности и перспективности своей работы, что придает им ощущение “временщиков” и подталкивает к максимальному использованию того положения, которое имеется в данный момент. Особо девиантной в настоящее время является подготовка государственных служащих. Для доказательства подобного утверждения рассмотрим этот процесс подробнее.

С 1994 года в Российской Федерации функционирует Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАГС). РАГС, в соответствии с Указом Президента РФ2, призвана выполнять функции учебно-методического, научного и информационно-аналитического центра по проблемам государственной службы в Российской Федерации, а также управления системой переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. В соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации № 197-рп от 26 апреля 1995 года региональные кадровые центры, подведомственные РАГС, преобразованы в академии государственной службы с сохранением за ними статуса образовательных учреждений высшего профессионального образования. Их учредительство возложено на РАГС. Таким образом, была создана система профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих. В соответствии с уставом РАГС набор слушателей осуществляется как на бюджетной (по направлениям органов государственного управления субъектов Федерации), так и на коммерческой основе. Такие же правила приема установлены и для региональных академий. Предусмотрена и научная подготовка кадров государственных служащих (очная и заочная аспирантуры, докторантура, соискательство). Если с заочными формами обучения в Академии (в том числе в аспирантуре и докторантуре), а вернее с последующим трудоустройством выпускников, проблем практически нет, то слушатели, аспиранты и докторанты очной формы обучения совершенно не защищены действующим законодательством. Парадокс заключается в том, что несмотря на официальное направление государственных служащих на учебу в РАГС, выдаваемое структурами государственной власти регионов, очная форма обучения, в соответствии со статьей 31 КЗОТ РФ, предусматривает увольнение работника в связи с поступлением в учебное заведение. Кроме того, в соответствии с Федеральным Законом РФ “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ, государственные служащие, поступившие в очную аспирантуру и докторантуру, переходят в разряд научных и научно-педагогических кадров в системе послевузовского профессионального образования. Вследствие этого государственный служащий (заметим, направленный в РАГС для обучения в аспирантуре и докторантуре органами государственной власти):

утрачивает статус государственного служащего;

теряет законодательно подтвержденную возможность вернуться к месту прежней работы;

лишается любых гарантий трудоустройства в органы государственного управления после защиты диссертации;

теряет непрерывный стаж государственной службы и льготы по оплате труда.

Попыткой исправить данную ситуацию можно считать Указ Президента РФ от 3 сентября 1997 г. № 982, который предусматривает включение в стаж государственной службы (п. 1) “времени обучения государственных служащих в учебных заведениях с отрывом от работы (службы) в связи с направлением соответствующим государственным органом для получения дополнительного и профессионального образования, повышения квалификации или переподготовки”. Но понятие “послевузовское профессиональное образование” и понятие “дополнительное профессиональное образование” в правовом порядке не рассматриваются как идентичные.

Таким образом, правовая неурегулированность подготовки государственных служащих, в частности, очная ее форма, препятствует использованию знаний, умений и навыков выпускников РАГС в системе государственной службы. Парадокс заключается в том, что существует реальная ситуация, при которой направленные органами государственной власти на учебу государственные служащие оказываются не только невостребованными той структурой, которая их направила, но и никому не нужными в принципе. А ведь на их подготовку затрачиваются далеко не малые бюджетные средства.

Каковы же выходы из данной ситуации? Их, как минимум, два.

Первый, наиболее легкий, - не использовать при подготовке государственных служащих очные формы обучения, в том числе аспирантуру и докторантуру. Но, не чревато ли избрание подобного пути разрушением РАГС и региональных академий, утратой ими функций высших учебных заведений и превращением в некие заурядные курсы переподготовки или повышения квалификации? Не разрушится ли существующая на достаточно высоком уровне научная база подготовки государственных служащих? Только при правильных, с точки зрения государственного управления, ответах на эти вопросы данный путь может быть использован.

Второй путь, более сложный и требующий при выборе политической воли. Суть его в том, что необходимо нормативно отрегулировать процесс подготовки государственных служащих, прежде всего, с точки зрения рационального использования затрачиваемых бюджетных средств. В связи с этим, следует возвратиться ко всем существующим многочисленным нормативным документам, регламентирующим подготовку государственных служащих и привести их в соответствие друг другу. Именно с этой целью должна быть принята государственная кадровая доктрина России, основанная на приоритетах федеральной и региональной кадровой политики в системе государственной службы. Многочисленные проекты этой доктрины затерялись в коридорах власти. Принятие государственной кадровой доктрины способствовало бы и решению еще одной, очень значимой для дальнейшей судьбы России, проблемы - проведению “чистых” выборов в органы государственной власти или хотя бы предотвращению негативных последствий для страны выборов с использованием “грязных” технологий. В конце концов, при цивилизованном управлении государством, не зависимо от того, какие технологии использовались во время выборов, стабилизирующим фактором на этом фоне является четко организованная система государственной службы. Именно поэтому она и необходима.

Стабильность системы государственной службы является гордостью западных демократий. Политические кризисы власти не должны влиять на процесс управления страной. В России происходит все с обратной точностью. За доказательствами далеко ходить не нужно. Августовские 1991-го, октябрьские 1993-го, да и события 1998 года ярчайше продемонстрировали паралич власти в период политических бурь. Общеизвестно, что болезнь лучше предотвращать, чем лечить. И роль универсального лекарства, которым может являться стабильно функционирующая, не подвластная политическим бурям, четко организованная система государственной службы, совершенно очевидна. Эту роль данная система может выполнить только в рамках социального института.

Институционализация государственной службы, как процесс формирования типа её деятельности в качестве социального института, далека от завершения. В “зародышевой” стадии находятся даже предпосылки этого процесса:

отсутствуют общественные потребности в новых типах деятельности государственной службы и соответствующие им социально-экономические и политические условия;

необходимые организационные структуры и связанные с ними социальные нормы и регуляторы проведения находятся в стадии становления;

не произошло интернационализации индивидами (ни руководителями органов государственной власти, ни персоналом государственной службы, ни населением) новых социальных норм и ценностей, связанных с государственной службой и объективно проявившихся в современном российском обществе;

не сформирована система взаимосвязи потребностей личности и государства, не проявились новые ценностные ориентации, не оправдались и ожидания, связанные с переменами в обществе.

Не произошло интеграции государственной службы в качестве нового вида деятельности в созданную структуру политических и производственнно-экономических отношений. Поэтому не сформирован определенный набор формальных и неформальных критериев, с помощью которых должна объективно оцениваться деятельность государственных служащих различного уровня и осуществляться контроль общества за соответствующими нормами поведения. Только эмоциональные оценки явно недостаточны, а зачастую и опасны.

Таким образом:

Государственная служба должна приобретать статус социального института. Только в его рамках, в принципе, возможна профессиональная защита кадров государственной службы как норма государственно-общественного регулирования его деятельности, как норма регулирования взаимоотношений в обществе.

Только в рамках социального института могут быть созданы оптимальные условия для функционирования системы государственной службы.

Должна быть активизирована политическая, социально-экономическая, правовая и организационная деятельность структур, претендующих на представление интересов персонала государственной службы в рамках её оформления как социального института современного российского общества.

Государство вынуждено способствовать институционализации государственной службы, всеми имеющимися средствами ускорять этот процесс.

Только институционализация государственной службы может способствовать выходу её из затяжного кризиса, переходу от социально девиантных форм развития и функционирования к нормальным социальным формам.

Далеко не легкие времена ожидают Россию на пороге XXI века. По большому счету, можно считать, что страна стоит перед непростым выбором пути своего развития. Что выберут россияне: путь вперед или очередное хождение по кругу в поисках очередной истины? И тот итог, который в скором времени будет получен, даст и принципиальный ответ на вопрос, вынесенный автором в заглавие статьи, - нужны ли России профессиональные государственные служащие? Ждать осталось недолго!







Интересное:


Модель мотивации, структура мотивационных отношений
Методы использования и развития персонала предпринимательской организации
Целевой объект как основополагающий элемент системы управлении персоналом
Этика поведения персонала фирмы
Некоторые вопросы оценки стратегий экономического поведения человека на рынке труда
Вернуться к списку публикаций