2013-05-15 22:11:15
ГлавнаяГосударственное регулирование и политика — Взаимоотношения «центр-регионы» в федеративных государствах как проблема политической науки



Взаимоотношения «центр-регионы» в федеративных государствах как проблема политической науки


О природе и о тенденциях развития федерализма в современной политической науке существуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. С другой стороны, это путь децентрализации управления, т.е. создания территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии.

В то же время подчеркивается двойственность этого процесса: федерализм определяется и как движение к централизации, и как результат «дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории». Исторические примеры ярко иллюстрируют подобные политологические коллизии. С одной стороны, сосредоточение в руках государства экономической и политической власти неизбежно приводит к усилению централизаторской тенденции. В унитарных же государствах, напротив, развиваются процессы регионализации и автономизации.

Считается, что с момента своего конституционного оформления федерализм исходил не из формального толкования правовых актов, а из практического решения экономических, социальных, политических проблем, что подтверждает его эволюционный характер. Закрепляя сложившиеся де-факто взаимоотношения территориальных образований, федерализм всегда был следствием договора и компромисса. Исходя из этого, ряд ученых считает необходимым рассматривать федерализм не как обособленный процесс и особую систему, отражающую специфику развития той или иной страны, а как звено в общей эволюции государства и межгосударственных отношений.

Таким образом, многие ученые рассматривают федерализм в качестве переходной модели государственного устройства. Причем, согласно этой концепции, федерализм занимает свое место как в логической цепочке по укреплению государства (отдельные государства - федерация - унитарное государство), так и в цепочке, ведущей к его распаду (унитарное государство - федерация - отдельные государства).

Процессы формирования федерации также не всегда воспринимаются всем населением как абсолютное благо. Так, Конституция РФ 1993 г. была поддержана лишь 58,4% проголосовавшего населения и не была поддержана большинством населения в 24 субъектах РФ. Бавария, находящаяся в составе ФРГ, до сих пор не ратифицировала Конституцию ФРГ 1949 г. и т.д.

Опыт построения федерализма в некоторых странах Азии и Африки показал, что федерализм не является универсальной формой политического устройства государства. Федеративное государство может быть жизнеспособным и эффективным лишь в том случае, если оно основывается на долговременных интересах всех его составных частей и системе незыблемых политических, экономических, бюджетных, административных, правовых ценностей в обществе.

Некоторые ученые говорят о том, что федерализм не является априори самой совершенной политической системой. Согласно этому мнению, федерализм с его разнообразием и неодинаковыми возможностями отдельных субъектов нарушает основополагающий принцип равенства; что федерализм дорого обходится; что федерализм отягощает процесс принятия политических решений и обнаруживает значительные потери от политических трений; что государственная деятельность при федерализме становится чересчур сложной, а иногда бесцельной. Даже один из наиболее уважаемых теоретиков федерализма У. Райкер выделял ряд слабых сторон федерализма. По его мнению, автономия субъектов федерации может вести к наличию в федерации отличающихся от национального политических курсов или способствовать неэффективности регионального режима. То есть местные сообщества, защищенные Конституцией, способны отвергнуть волю национального большинства. Так «жертвой федерализма» в США на протяжении ???-?? в. считаются афроамериканцы. Даже после отмены рабства белое большинство в южных штатах продолжало контролировать все политические и экономические ресурсы, лишая афроамериканское меньшинство влиять на местный политический процесс.

Тем не менее, есть ряд ученых, считает федерализм наиболее эффективной формой государственного устройства. Территориальная децентрализация власти в федеративных государствах, по их мнению, дает множество выгод в политическом, социальном и финансово-экономическом отношении. Как сформулировал Р. Уоттс, федерализм «является в основном не описательным, а нормативным термином и отсылает к поддержке многоярусной системы управления... Он базируется на принимаемой ценности и обоснованности соединения единства и разнообразия, а также обеспечения защиты и развития идентичностей внутри большого политического союза. Сущностью федерации как нормативного принципа является взаимопроникновение единства и децентрализации в одно и то же время».

Важно, что во многих случаях территориальная децентрализация в форме федерации остается самой существенной альтернативой дезинтеграции и политическому распаду страны. В то же время, федеративная организация предполагает и весьма высокий уровень управления на всех уровнях территориального устройства страны.

Основа деятельности федерации - компромисс. Множество автономных элементов такой системы стремится к упорядочиванию своих взаимоотношений, не обращаясь для этого к какой-либо внешней власти. Федеральная система становится, таким образом, самоорганизующейся (самоуправляющейся), что, по мнению сторонников федерализма, способствует его устойчивости.

По мнению исследователей, принципы федерализма внутренне связаны с философией естественного права и теорией конституционализма (парламентаризм, представительная демократия), с формированием гражданского общества и формированием нации. В лаконичной форме федерализм выражался И. Дючесеком как «территориальная форма демократии». По мнению русского мыслителя И. Ильина, «федерация и демократия возможны только там, где в народе воспитано чувство долга, где ему присущи свободная лояльность, верность обязательствам и договорам, чувство собственного достоинства и чести и способность к общинному и государственному самоуправлению». Таким образом, демократический строй является необходимым, но не достаточным условием для федерализма. Стоит также обратить внимание на то, что федерализм в таких странах как Танзания, Нигерия, Эфиопия, Пакистан, ОАЭ, Малайзия, Коморские острова, Папуа Новая Гвинея, Микронезия не способствовал достижению подлинной демократии.

В отличие от унитарного демократического государства, построенного на разделении властей на три самостоятельные ветви - законодательную, исполнительную и судебную - т.е. на принципах, так называемого, горизонтального разделения властей, в федерации этот принцип дополняется так называемым вертикальным разделением власти. Система сдержек и противовесов работает благодаря разделению властных полномочий по вертикали между федерацией и ее составными частями, поскольку государственно-политические образования, формирующие федерацию, обладают определенной степенью самостоятельности в определенных законодательством сферах общественной жизни.

Энциклопедические справочники определяют Федерализм как принцип государственного устройства, при котором единое государство состоит из территориальных членов (субъектов) федерации: штатов, кантонов, земель, республик и т.п. Субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью и собственным законодательством. Компетенция между федеральным центром и субъектами федерации разграничивается федеральной конституцией. По мнению теоретиков федерализма, он является «обычным решением проблемы территориального рассредоточения власти».

Таким образом, Федерация - форма государственного устройства, использующая принципы федерализма. Федерация образует союз государственно-территориальных образований, обладающих определенной степенью самостоятельности в тех или иных сферах общественной жизни.

Федеративное устройство призвано обеспечить хозяйственное и политическое единство страны с большой территорией и разобщенными районами. Под главным принципом федерализма его первые практики - основатели американского государства понимали приближение правительства к делам местных сообществ и, соответственно, интересов местных сообществ – к делам правительства.

В современной политической науке к принципам Федерализма принято относить следующие:

- целостность государственного суверенитета федерации и отсутствие такового у ее составных частей;

- конституционное закрепление верховенства федерального права над правом субъектов федерации;

- единство экономической и социальной систем государства;

- единство системы государственных органов власти на всей территории федерации;

- равноправие субъектов федерации.

Сфера, на которую распространяются федеративные принципы, чрезвычайно обширна. Это правовые и экономические основы функционирования государства, затрагивающие взаимоотношения регионов и центра, формирование и организацию органов государственной власти в центре и на местах, а также вопросы взаимоотношений различных уровней и ветвей власти.

Федерация обладает рядом характерных признаков: субъекты федерации наделены законодательной властью (то есть, правом принятия собственных конституций или уставов); федеративное устройство государства обычно отражается на структуре высшего законодательного органа, состоящего из двух палат (это позволяет сочетать представительство населения страны с территориальным представительством, в частности, от административно- территориальных образований); разделение полномочий между центром и субъектами федерации осуществляется в рамках союзной конституции либо в федеральном законодательстве; федерация формируется на основе согласия (иногда - договора) и функционирует благодаря общему признанию целостности государственной власти при вертикальном распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами с сохранением абсолютного верховенства федерации.

Каждое федеративное государство основывается на сочетании двух факторов. С одной стороны, это единое, целостное государственное образование, а с другой - федерация представляет собой систему, состоящую из отдельных подсистем в виде субъектов федерации и иных административно- территориальных образований. Именно характер взаимоотношений со своими составными частями отличает федерацию от унитарного государства и конфедерации. В первом приближении, унитарному государству свойственна иерархичность отношений между центральной властью и регионами, единая система органов власти и правосудия в стране, а в конфедеративном образовании составные части сохраняют собственный суверенитет. Таким образом, степень децентрализации в стране увеличивается по мере возрастания степени автономии входящих в состав государства территориальных образований, то есть от унитарного государства к федеративному, а затем - к конфедерации.

Различаются договорные и конституционные (конституционно-договорные) федерации. Договорная федерация - это объединение государственно-территориальных образований, которые на основе договора делегировали ряд своих прав и прерогатив общему для всех них центральному правительству. При этом каждый член федерации сохраняет за собой всю полноту полномочий в рамках своей юрисдикции. Центральное правительство не может внести каких- либо изменений в конституционный договор, а каждый член федерации может при желании расторгнуть договор и даже выйти из федерации, зачастую без согласия на то остальных его членов. Исторический опыт показывает, что наиболее слабыми оказываются договорные федерации, которые не возводят сколько-нибудь серьезных препятствий для добровольного выхода своих субъектов из состава федеративного союза.

Классическим примером конституционной федерации являются США. При формировании США как самостоятельного государства сама Конституция разрабатывалась в качестве договорного акта между 13 освободившимися от британского господства колониями. В отличие от договорной конституционная федерация непосредственно в тексте основного закона отвергает возможность выхода какого-либо субъекта из состава федерального союза без соответствующего согласия всех остальных субъектов федерации.

В последние годы популярным становится деление федераций на симметричные и асимметричные. Симметричная Федерация состоит из однопорядковых составных частей, т.е. все они имеют одинаковый статус субъектов федерации. Считается, однако, что жесткое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнических общностей, экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов.

Асимметричная Федерация характеризуется разнообразием или неравенством ее субъектов. Наряду с «обычными» субъектами федерации в состав государства могут входить другие территориальные образования, такие как федеральные территории, федеральный округ, федеральные владения, а в некоторых странах еще и «ассоциированные государства». Даже если субъекты в федерации есть субъекты только одного типа, их статус может быть неодинаков (типичным примером здесь является современная Россия). Различают и федерации со «скрытой асимметрией». Такая федерация может состоять только из однопорядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария), тем не менее, не равных в каких-то отдельных отношениях, например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов и т.д.

Следует, однако, отметить, что классификация федераций на симметричные и асимметричные не абсолютна: полностью симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, в принципе не существует.

Если трактовать федерализм максимально широко - как любую систему управления, где наблюдается сочетание единства и разнообразия в управлении и где существуют какие-либо структуры, имеющие особый политический статус и обладающие, таким образом, чем-то большим, чем просто правом на местное самоуправление, государства, использовавшие принципы федерализма можно найти в глубокой древности. Например, в истории племенных союзов и союзов государств.

В некотором смысле разделение полномочий между центром и периферией и обладание собственными источниками легитимации власти и полномочий было присуще империям древности и средневековья. Так что ряд исследователей приводит длинный исторический ряд примеров квази- и протофедеративных систем, включающий в себя политические объединения городов-государств в Финикии, древнем Израиле, античной Греции, средневековой Европе. В частности, Д. Элейзер выявлял элементы федеративного устройства в структуре империй древней Передней Азии и Средиземноморья. В самом деле, наряду с завоеваниями восточные монархи и деспоты использовали и более гибкие средства распространения своего влияния - навязывая неравноправные договоры соседним народам, они были склонны признавать особый политический статус и часть ранее принадлежавших этим политическим и территориальным образованиям прав.

Даже итоги завоеваний в некоторых случаях закреплялись не столько методами подавления, сколько закреплением за определенными, важными с политической, военно-стратегической или экономической точки зрения территориями особого политического статуса. Так, даже на территории такой восточной деспотии, каковой, несомненно, была империя Ахеменидов (Персидская империя) существовали вполне автономные, в том числе обладавшие особым политическим статусом, образования - федерация ионийских городов (Милет, Эфес, Смирна и др.), союз финикийских городов-государств, уделы представителей местных династий в Карии, Пафлагонии и других областях Малой Азии.

В деле использования отдельных федеративных принципов особенно продвинулись такие межполисные образования Древней Греции как Первый Афинский морской союз (V в. до н.э.), Ахейский союз (III-II вв. до н.э.), Этолийский союз (II в. до н.э.). Принципы федерализма в той или иной форме проявляли себя в истории Римской империи, с ее сложной системой автономий.

Наиболее прочно договор как предпосылка создания полноценного федеративного государства закрепился в период Средневековья. Само феодальное государство (любое из европейских государств, а также раннефеодальные империи - Империя Каролингов, Священная Римская империя и др.) по форме представляло собой сложную систему договорных связей и обязательств между субъектами разных статусов и рангов. Договорами регламентировались всевозможные стороны общественной жизни.

Образованиями конфедеративного типа в период Средневековья стали союзы городов, создаваемые с целью оградить их торговые интересы и независимость от покушений крупных феодалов и Священной Римской империи. Среди них, в частности, Ганзейский союз (XII-XVII вв.) и Ломбардская лига (XII-XIII вв.).

Хотя объединения средневековых городов оказывались еще менее консолидированными и организационно оформленными, чем союзы античных полисов, именно в период Средневековья сложились все необходимые и достаточные условия для возникновения первого классического договорного конфедеративного государства. В 1291 г. на территории Священной Римской империи было положено начало Швейцарскому союзу, объединившему несколько альпийских общин. Союз изначально был направлен против попыток империи Габсбургов получить контроль над частью территории, принадлежащей этим общинам. В результате долгой борьбы только в начале XVI в. Союз добился фактической автономии. Постепенно внутренние связи Союза укреплялись, территория расширялась, а международный авторитет возрастал.

Большую роль в распространении начал федерализма, а также в развитии федералистских идей в Европе сыграла Священная Римская империя (X-XIX вв.). Наиболее близким к образцам последующих договорных федераций считается Голландская республика, образованная как договорный союз нидерландских провинций, заключивших в 1579 г. Утрехтскую унию.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Концептуальные основы управления государственной собственностью
Многообразие форм социальной защиты
Опыт использования форм федерального вмешательства как инструмента региональной политики современной России с 1991 по 2004 года
О государственном воздействии на развитие сельскохозяйственного производства
Становление органов местного самоуправления активными субъектами региональной политики
Вернуться к списку публикаций