2013-05-15 22:01:07
ГлавнаяГосударственное регулирование и политика — Основные модели региональной политики в федеративных государствах: политологический анализ политической теории и практики зарубежных стран



Основные модели региональной политики в федеративных государствах: политологический анализ политической теории и практики зарубежных стран


Бюджетное выравнивание имеет особое значение для федеративных государств. В условиях высокой политической и экономической самостоятельности субъектов федерации, их неравное бюджетное положение приводит к существенным различиям в региональном и местном налогообложении и обеспечении населения социальными благами. Это неравенство может стать источником политических конфликтов, нерационального распределения материальных ресурсов, экономически неэффективной миграции рабочей силы и капитала. Сглаживая горизонтальные различия, политика бюджетного выравнивания способствует не только укреплению государства, но и повышению эффективности национальной экономики.

Несмотря на значительные различия между странами в практике оказания финансовой помощи - одного из основных инструментов выравнивания - бюджетам субнационального уровня, сложились общие цели и задачи оказания такой помощи, механизмы ее перераспределения. Возникают и схожие ограничения помощи в разных экономических условиях. Практически везде главная цель распределения финансовой помощи заключается в повышении возможностей регионов с низкой бюджетной обеспеченностью финансировать закрепленные за ними расходы и, тем самым, в обеспечении выравнивания на максимально высоком уровне доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям. По сути, это «территориальное» проявление принципа социальной справедливости.

Достижение названной цели, однако, чревато побочными негативными последствиями, в частности проявлениями иждивенчества и обострением политических конфликтов. Поэтому распределение финансовой помощи, наряду с ориентацией на социальную, в том числе территориальную справедливость, должно как минимум не препятствовать экономической эффективности, бюджетной ответственности и политической консолидации общества.

Сбалансированная бюджетно-налоговая децентрализация, обеспечивающая количественное совпадение рассредоточенных доходных источников и децентрализовано осуществляемых бюджетных расходов, а также достаточный для этого объем бюджетных и налоговых полномочий на каждом уровне бюджетно-налоговой системы, видимо, невозможна. По крайней мере, ни один пример такого рода в мировой практике не известен. Тем не менее, некоторые страны (в частности, США, Канада, ФРГ и др.) все более приближаются к уровню сбалансированности. Причем это происходит не только по причине их финансово-бюджетного благополучия, но и в связи с использованием политически корректных, социально и экономически оправданных правил и механизмов согласованного распределения полномочий и ресурсов по разным уровням государственно-территориального устройства.

В настоящее время в мире насчитывается более двадцати стран, избравших формой своего административно-территориального устройства не унитарное государство, а федерацию. Они были образованы различными способами: некоторые из них были созданы «сверху», то есть по воле сил или группировок, стоящих на вершине властной системы (Россия); другие - «снизу» в силу изъявления народа данной страны (Бельгия за последние десятилетия из унитарной страны трансформировалась в федеративное государство). Большинство федераций самоорганизовывались как союзы. В ряде случаев федерации были сформированы под воздействием внешних сил.

Федерации существенно различаются в пространственном, экономическом и территориальном отношении. В их числе есть и ведущие развитые страны мира, например, США, Канада, Германия, и небольшие развивающиеся, как, например, Коморские острова. Среди современных федеральных государств представлены много- и однонациональные государства, республики и монархии, в частности, Бельгия, ОАЭ, Малайзия и др.

В число федераций входят, прежде всего, крупнейшие по площади и численности населения страны мира. Согласно мнению И. Дючесика, есть прямая зависимость между величиной территории и типом территориально-политического устройства страны: чем больше страна, тем больше практика предсказывает ей федеративную систему самоорганизации.

Некоторые из федераций имеют многовековой опыт строительства федеративных отношений. Несколько стран мира находится на этапе формирования основ федеративного устройства, сохраняя при этом унитарную форму правления. С другой стороны, черты федеративности отмечаются у ныне существующих надгосударственных образований.

Различия исторических и политических традиций делают каждое федеративное государство фактически уникальным. Тем не менее, их можно типологизировать по различным критериям. В качестве таких критериев можно выделить, например, разграничение полномочий, конституционные гарантии целостности федерации и т.д.

Анализ законодательства зарубежных стран показывает, что разграничение полномочий между федеральным центром и регионами в большинстве зарубежных стран осуществляется в федеральной конституции. В некоторых странах, однако, конституция допускает разграничение предметов ведения по отдельным вопросам между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве.

Основной закон ФРГ предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона. Между тем, Конституция США, наоборот, создает правовую возможность путем издания обычного закона Конгресса США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации. Причем эта возможность неоднократно использовалась на практике.

Предметы исключительного ведения федерации в большинстве зарубежных стран устанавливаются исчерпывающим образом в тексте самой конституции. Предметы ведения субъектов федерации в разных странах устанавливаются разными способами. В одних государствах предметы исключительного ведения субъектов федерации специально не перечисляются. В соответствии с принципом субсидиарности, ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации.

В Индии использован другой способ. Наряду с перечнями, устанавливающими вопросы, находящиеся в исключительном ведении федерации, а также в совместном ведении федерации и штатов, имеется перечень, в котором полностью перечислены предметы ведения штатов (66 пунктов).

Иной подход нашел свое применение в Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов. Он состоит в том, что, определяя предметы ведения штатов путем установления вопросов, входящих в исключительное ведение федерации, конституция помимо этого очерчивает круг вопросов, которые никоим образом не могут быть предметом ведения штатов.

Основной проблемой многих федераций является проблема совместных полномочий. Сравнительный анализ законодательства мировых федераций позволяет сделать вывод, что существует три основных способа разграничивать вопросы, находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъектов. Один из них делит совместные предметы ведения на две точно очерченные категории: предметы исключительного ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации. Второй способ состоит в перечислении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. Третий способ заключается в том, что по вопросам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том случае, если по данному вопросу нет федерального закона.

Закрепление в законодательстве одного из этих способов способствует стабильности в государстве: во-первых, это исключает возможность для «маневра» в этой области, и, во-вторых, устраняет один из факторов, постоянно подтачивающий целостность федерации. Тем не менее, сфера совместных полномочий настолько динамичная, что она не может быть полностью регламентирована раз и навсегда. Потребность в постоянном реагировании на изменения в данной сфере нашла отражение в законодательстве ряда федераций, регламентирующего порядок внесения изменений. В этих федерациях используется способ, обеспечивающий возможность для федерального законодательного органа принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, нуждающийся в законодательном регулировании, если данный орган считает это необходимым.

Во многих федеративных государствах разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами касается субъектов федерации и не может быть объектом «сепаратных» переговоров. Перераспределение предметов ведения и полномочий, пусть даже между одним субъектом федерации и федерацией в целом, влияет на всю систему федеративных отношений, хотя бы вследствие порождения, усиления или ослабления асимметрии. В этой связи оно не может быть безразлично для всех субъектов федерации, в т.ч. и тех, которые напрямую не участвуют в соответствующем договоре.

В зарубежных федерациях различаются конституционные гарантии, обеспечивающие целостность государства и сохранение его именно в качестве федеративного. Обычно в конституциях зарубежных федераций содержатся предписания, определяющие территориальные границы государства. В частности, в некоторых конституциях говорится, что их территория образуется из территорий субъектов федерации».

В конституциях других стран с федеративным государственным устройством исчерпывающим образом перечисляются все элементы, составляющие территорию государства. Сам факт конституционного определения территории государства - существенная гарантия территориальной целостности государства, ибо для изменения его территории (в том числе сецессии со стороны регионов) необходимо изменение самой конституции.

Конституции сосредоточивают решение всех вопросов, касающихся защиты целостности государства от посягательств со стороны внешних и внутренних недругов, исключительно в руках федеральных властей. Существенное значение для сохранения территориальной целостности федеративного государства имеют также конституционные предписания, относящие внешнеполитическую деятельность и таможенное дело исключительно к предметам ведения федерации.

Конституции некоторых федеративных государств, помимо того, что в них определенные вопросы отнесены к исключительному ведению федерации, содержат специальные предписания, которые запрещают субъектам федерации какую-либо деятельность, относящуюся к этим вопросам. Подобный вид конституционных запретов представляет собой, существенную гарантию для сохранения территориальной целостности федеративного государства.

Кроме этого, законодательство федеративных государств устанавливает в качестве гарантий, во-первых, единое гражданство для всего населения, проживающего на территории государства; во-вторых, равенство граждан перед законом и, в-третьих, определяет в качестве официального языка один из языков или несколько языков, которыми пользуется для общения население, живущее на территории страны. Эти гарантии традиционно относят к гарантиям, обеспечивающим целостность общества, живущего на территории федеративного государства (прежде всего, это обеспечение юридического равенства граждан государства).

Во всех федеральных государствах присутствует конституционно установленный примат федерального права над правом субъектов федерации. Одной из задач федеративного государства является недопущение несоответствия между федеральной конституцией и конституциями субъектов федерации. Соответствующие предписания содержатся во всех федеральных конституциях.

Поскольку законодательство федеративных государств содержит такие нормы, центр нуждается в специальных механизмах, позволяющих отслеживать и пресекать их нарушение. Практика зарубежных стран выработала три вида таких гарантий. Первый из них предусматривает получение официального заключения со стороны федеральных органов о соответствии конституции субъектов федерации федеральной конституции. Второй вид - судебный контроль за соответствием конституций субъектов федерации федеральной конституции, который осуществляется Верховным федеральным судом или Конституционным судом (они вправе объявлять недействительными полностью или частично конституции субъектов федерации). Третий вид гарантий заключается в конституционном закреплении обязанности для высших должностных лиц субъектов федерации неукоснительно соблюдать федеральную конституцию и нести ответственность за нарушение этой обязанности.

Конституции зарубежных федеративных государств содержат также механизмы, обеспечивающих субординацию в деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации. Она обеспечивается путем осуществления контроля со стороны соответствующих федеральных органов за деятельностью органов субъектов федерации.

Таким образом, основными факторами, определяющими характер и направленность взаимоотношений в системе «центр - регионы», является тип федерации, социо-политические традиции, особенности политического режима, национального законодательства и правоприменительной практики, степень активности федеральной и региональных политических элит и лидеров. Разграничение сферы компетенции в рамках системы «центр - регионы» закрепляется федеральным законодательством.


Козлов Павел Александрович



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Аспекты профессионализма в системе государственной службы
Методы повышения эффективности использования государственной собственности в России
Государственная поддержка и регулирование производства сельскохозяйственной продукции
Новая роль государства в инвестиционной деятельности
Основные направления повышения эффективности бюджетной политики
Вернуться к списку публикаций