2013-05-15 22:01:07
ГлавнаяГосударственное регулирование и политика — Основные модели региональной политики в федеративных государствах: политологический анализ политической теории и практики зарубежных стран



Основные модели региональной политики в федеративных государствах: политологический анализ политической теории и практики зарубежных стран


Концепция конкурентного федерализма в идеологическом смысле тесно связана с экономической теорией общественного выбора. В концепции конкурентного федерализма сфера федеративных отношений предстает как своеобразный аналог свободного рынка. Федеральный центр, правительства штатов и муниципалитетов выступают как продавцы, конкурирующие друг с другом на рынке управленческих услуг, а избирателям и налогоплательщикам отводится роль покупателей, делающих выбор лишь после изучения рыночной конъюнктуры. Чем более компетентен, информирован и мобилен такой покупатель, тем результативнее работают рыночные механизмы. Также этот подход противодействует росту бюрократии и монополизму власти.

В этой связи конкурентный федерализм часто называют рыночным или федерализмом, сохраняющим рынок (market-preserving federalism). По мнению Б. Уейнгаста, для формирования рыночного федерализма необходимо несколько условий: иерархическая система органов управления с различными полномочиями; достаточные полномочия региональных правительств, в т.ч. и в сфере законодательства; свободное перемещение товаров, услуг и факторов производства между территориями; жесткие бюджетные ограничения для всех уровней власти; ограничение разделения доходов; долгосрочный характер принципов разграничения полномочии между уровнями власти и др.

Критики теории общественного выбора, а следовательно, и теории конкурентного федерализма отмечают, что меры региональных и местных властей в области стимулирования деловой активности заметно не влияют на темпы экономического роста. Первостепенное значение здесь имеют факторы иного порядка, влияющие на экономику в целом. Не подтверждается также предположение о том, что регионы, повышающие ставки налогообложения и увеличивающие ассигнования на социальные нужды, отстают по темпам экономического развития. Напротив, в США процветающие регионы лидируют по размерам социальных выплат, а высокотехнологичные производства перемещаются не в налоговые оазисы, а в штаты с высоким качеством жизни.

Подводя итог краткого анализа основных федералистских концепций, необходимо привести мнение известного исследователя Дж. Циммермана. Характеризуя современное состояние федераций, он использовал термин «метаморфический федерализм». Согласно его концепции оптимального соотношения полномочий центра и субъектов федерации просто не существует. С течением времени баланс сил в федеративной системе меняется, и представление об оптимуме меняется вместе с ним.

Таким образом, реальное развитие федеративных отношений в странах мира гораздо разнообразнее приведенных моделей. Например, для учета национального вопроса в федеративных отношениях рассматривают бельгийскую и югославскую модели федерализма. Для анализа принципов бюджетного федерализма, включающего принципы разделения налоговых доходов между уровнями власти и межбюджетных отношений, применяют, как правило, сравнение американской и германской моделей. Специалисты в области конституционного права, проводя типологию зарубежных федераций, выделяют как минимум шесть таких моделей.

В целом, тип федерации напрямую зависит от типа региональной политики, проводимой федеральным центром. Региональная политика представляет собой одно из важнейших направлений внутренней политики государства. Ее главное содержание - разработка и реализация федеральным центром мер по государственному регулированию регионального развития, как политического, так и экономического.

Региональная политика зависит от объективных особенностей государства, ее цели определяются категорией общегосударственного интереса. Правда, эта категория не является бесспорной, а значит, по поводу региональной политики возникают конфликты.

Содержание региональной политики определяется по нескольким направлениям: сохранение территориальной целостности государства; централизованный контроль над региональными властями и эффективный баланс в полномочиях и ресурсной базе федеральных и региональных властей; гармонизация отношений между регионами; государственное перераспределение ресурсов между регионами с целью сглаживания социального неравенства, порожденного географическими, демографическими и иными особенностями.

С учетом мероприятий, проводимых в рамках региональной политики, выделяют такие направления, как: бюджетное (перераспределение между регионами государственных финансов); налоговое (установление системы налоговых платежей и льгот, определяющей налоговый режим региона); ценовое (государственное регулирование цен и тарифов с учетом регионального фактора); инвестиционное (меры по поддержанию инвестиционной активности в регионе и повышению его инвестиционной привлекательности); структурное (меры по поддержке и реструктуризации отраслей промышленности и отдельных предприятий); институциональное (система мер, связанных с приватизацией и взаимоотношением государства с частным собственником); социальное (мероприятия, направленные на обеспечение социальных гарантий населения, улучшение состояния окружающей среды и т.д.).

При изучении механизмов региональной политики нельзя не учитывать финансовую сторону вопроса. Совокупность законодательно установленных механизмов организации доходов и расходов в федеративном государстве по уровням его территориальной организации называется бюджетным федерализмом (иногда его называют фискальным).

Безусловно, фискальная политика присутствует во всех государствах, т.к. она является одной из форм децентрализации управления, используемой практически повсеместно. Однако в странах с федеративным устройством принцип фискальной децентрализации накладывается на принцип децентрализованного государственного управления. Он выражается в праве каждого субъекта федерации обеспечивать население своей территории государственными услугами не ниже принятых стандартов, реализуемых другими субъектами федерации (при условии одинакового налогообложения и достаточно эффективного государственного управления региональными финансами). В ряде стран, в частности, в Канаде и Австралии, это право даже закреплено в федеральном законодательстве.

В федеративных государствах собственную фискальную политику проводят и федеральный центр, и региональные власти. Кроме этого, в федеративных государствах возникает совершенно особый вид расходов - трансферты бюджетам других уровней. Регулируя распределение трансфертов между регионами, федеральный центр может преследовать такие цели, как перераспределение доходов от бедных территорий к богатым, стимулирование регионов к проведению той или иной политики расходов, компенсация понесенных регионами расходов, связанных с исполнением отдельных полномочий федерального центра и т.д.

Во всех федеративных государствах сфера бюджетно-налоговых отношений является предметом обязательного конституционного и законодательного регламентирования. При этом нормативно-правовая база бюджетного федерализма представляет собой наиболее сложно устроенную и динамично развивающуюся законодательную подсистему в системе права любого федеративного государства. Эту базу формируют многочисленные правовые нормы различной природы, разных отраслей законодательства, и рассредоточенные по множеству нормативно-правовых актов, принимаемых как федеральной властью, так и властями субъектов федерации.

Сфера бюджетного федерализма естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу, бюджетный федерализм - это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов федерации.

Основными направлениями бюджетного федерализма являются: выработка общих принципов финансового управления; разграничение расходных полномочий; разграничение доходных источников; финансовая помощь субъектам федерации.

Во всех федерациях прерогативой федерального центра является выработка и принятие законодательства, устанавливающего общие для всех членов федерации принципы и правила финансового управления. Сюда входит законодательство, регламентирующее деятельность, связанную с государственными финансами (в частности, Бюджетный кодекс); основы налогообложения; порядок проведения фискальной политики (например, система федерального казначейства) и т.д.

Разграничение расходных полномочий представляют собой денежное выражение состава и объема полномочий (или предметов ведения) соответствующих органов власти. Это означает, что распределение расходной нагрузки между бюджетами разных уровней должно быть обусловлено распределением полномочий по управлению государством и его территориальными частями между органами власти этих уровней.

Опыт федеративных государств показывает, что распределение обязанностей по выполнению бюджетных функций, имеющих целью оказание государственных (муниципальных) услуг населению, обычно осуществляется в соответствии с «зоной их использования». Так, услуги, которыми пользуются в основном местные жители, по большей части, оставляются в ведении муниципальных властей. Услуги, предназначенные для ряда населенных пунктов, например, строительство междугородных шоссе, традиционно обеспечиваются региональными властями, а бюджетно-финансируемые функции, обеспечивающие интересы государства в целом, например, оборона и внешняя политика являются сферой деятельности федерального правительства.

Считается аксиомой, что наибольшей эффективности в осуществлении той или иной расходной функции можно добиться, если ее закрепить за низшим из тех уровней власти, которые могут выполнить эту функцию надлежащим образом. По мнению большинства специалистов, эффективность работы органов власти повышается, если услуги, предоставляемые органами власти конкретного уровня, финансируются из бюджета этого же уровня. Естественно, в этой схеме возможны исключения - особенно, когда при осуществлении некоторых расходов возможна «экономия на масштабах» или исключение дублирования.

Вслед за межбюджетным распределением расходной нагрузки требуется изыскание реальных источников доходов и адекватное разграничение доходных источников между бюджетами всех уровней (в соответствии с закрепленными объемами расходной нагрузки). Для наполнения бюджетов могут использоваться разнообразные источники, наиболее значимыми из которых являются налоги. Цель мобилизации и межбюджетного распределения состоит в таком распределении налоговых и иных платежей между уровнями бюджетной системы, которое обеспечило бы бюджет каждого уровня объемом доходов, достаточным для финансирования закрепленных за этим уровнем расходных обязательств.

В мировой практике различается три подхода к решению проблемы разделения собираемых налогов в федеративном государстве. Во-первых, это закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов. Во-вторых, это совместное использование базы налогообложения. В-третьих, это долевое распределение налогов. Реальные бюджетные системы государств со сложным территориальным устройством, как правило, строятся путем комбинирования всех трех указанных подходов с тем, чтобы обеспечить устойчивость и надежность этих систем, достичь приемлемого компромисса противоречивых интересов страны в целом и составляющих ее регионов.

При этом международный опыт свидетельствует, что на местном, на региональном и на уровне федерального центра стремятся, по возможности, ориентироваться на разные источники налогов. Федеральное правительство, как правило, стремится контролировать те налоги, которые в большей степени связаны с макроэкономической политикой стабилизации, распределением ресурсов или доходов. Нижестоящие органы власти, в свою очередь, нуждаются в относительно стабильных источниках поступлений, каковыми являются, например, доходы граждан, земля, недвижимость и др.

Следует отметить, что самостоятельность уровней налоговой децентрализации в разных странах качественно различна. В США и ряде других государств на региональном и местном уровне соответствующие власти могут вводить собственные налоги. В России же региональные и местные власти не могут устанавливать региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом.

Для централизованной бюджетной системы характерна высокая степень концентрации налоговых и иных поступлений в бюджете верхнего уровня, средства которого в ходе т.н. финансового выравнивания перераспределяются между нижестоящими бюджетами путем предоставления им разнообразных субсидий. Такая система позволяет мобилизовать и целенаправленно использовать значительные бюджетные средства, прежде всего в общегосударственных интересах. При этом остается слишком мало возможностей для учета потребностей отдельных территорий (субъектов федерации, муниципальных образований) и обеспечения их заинтересованности в расширении собственных доходных потенциалов. На определенном этапе такой порядок становится тормозом общественного развития.

Децентрализация бюджетной системы, имеющая целью снижение уровня концентрации бюджетных доходов, уменьшает объем перераспределяемых средств, но не избавляет полностью от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания. Мировой опыт бюджетного федерализма показывает, что система финансовой помощи бюджетам других уровней, направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, также способствует созданию стимулов для проведения на региональном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышению эффективности бюджетных расходов.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


К вопросу о совершенствовании управления автомобильным транспортом в России
Место государственного долга в современной бюджетной политике
Становление органов местного самоуправления активными субъектами региональной политики
Обеспеченность продовольствием - экономическая основа продовольственной безопасности
Финансовые аспекты реформы ЖКХ
Вернуться к списку публикаций