2013-05-15 22:01:07
ГлавнаяГосударственное регулирование и политика — Основные модели региональной политики в федеративных государствах: политологический анализ политической теории и практики зарубежных стран



Основные модели региональной политики в федеративных государствах: политологический анализ политической теории и практики зарубежных стран


В зависимости от системы организации управления выделяют несколько основных концепций федерализма, основывающихся на равновесии и взаимодополняемости центра и субъектов федерации. Современная политическая наука выделяет следующие основные концепции: федерализм дуалистический; федерализм кооперативный; федерализм технократический; федерализм конкурентный.

Концепция дуалистического Федерализма, нашла наиболее яркое отражение в Конституции США 1787 г. Данная теория, сформулированная в труде «Федералист», структурообразующей моделью политического взаимодействия в обществе принимает договорные отношения. Федеративное государство здесь является добровольным союзом суверенных политических сообществ, объединяющихся во имя ясно сознаваемых преимуществ единства и соглашающихся передать федеральному правительству строго ограниченный круг полномочий, определенный Конституцией.

Теория дуалистического федерализма признает, что существуют цели общегосударственного масштаба, ради достижения которых участники договора готовы ограничить свой суверенитет. Вместе с этим, согласно теории, в сфере закрепленной за ними конституцией ответственности и федеральный центр, и субъекты федерации сохраняют свой суверенитет в полном объеме, т.к. роли, функции, институты четко разграничены.

В теории дуалистического федерализма в принцип возводится жесткое вертикальное разделение уровней управления. Центр и регионы находятся в состоянии равновесия. Каждый имеет свою компетенцию и не вмешивается в дела другого. Ни один из уровней власти в отдельности не может претендовать на представительство всего общества. Т.е. речь идет о том, что федерация и ее субъекты обладают лишь частичным суверенитетом, а полным суверенитетом наделено лишь совокупное государство. Хотя, по мнению авторов «Федералиста», моральное право выражать интересы общества как единого целого все-таки остается за федерацией. Данное определение является несколько статичным, так как в соответствии с ним центр тяжести не смещен ни в сторону федерального правительства, ни к регионам, а их равновесие фактически провозглашается самоцелью.

Согласно концепции дуалистического федерализма, вмешательство федерации во внутренние дела регионов являются крайней мерой. Фактически, единственным путем изменения сферы компетенции центра является пересмотр условий союзного договора, внесение в Конституцию поправок, ратифицированных большинством субъектов федерации.

Серьезным «ударом» по теории дуалистического федерализма стала доктрина, которая была сформулирована Верховным судом США в решении, вынесенном в 1941 г. по делу Дарби. Высшая судебная инстанция США провозгласила, что полномочия правительств штатов не могут ограничивать компетенцию федерации. Суд фактически счел, что взгляд на федерацию и регионы как на равноправных участников федеративной системы не отвечает реалиям союзного государства. Власть центра в федерации распространяется на все сферы ведения органов государственной власти, в т.ч. и на находящиеся в компетенции штатов. Таким образом, был поставлен под сомнение основной постулат теории дуалистического федерализма.

Прямой наследницей морально устаревшей дуалистической доктрины стала теория «кооперативного федерализма», суть которой заключается во взаимовыгодном сотрудничестве центра и субъектов федерации ради достижения общих целей, в их взаимном дополнении друг друга. Концепция призвана способствовать оптимизации управления. Она положена в основу конституций некоторых современных федеративных государств, например, Германии и Швейцарии.

Идеальный тип федеративной системы, согласно данной теории, проявляется не только в практике федеративных отношений, но и в явлениях иного порядка, из области повседневных политических реалий - в величине субъективно воспринимаемого расстояния между индивидом и федеральными властями, уровне осведомленности общества о деятельности федерального правительства, интересе к событиям в федеральной столице.

Кооперативный федерализм зафиксировал новые тенденции в федеративных отношениях: «всепроницающими» стали сами политические институты, бюрократическая организация, государство. Смена дуалистического федерализма кооперативным отразила переход общества на качественно новый уровень централизации экономики, процессов социального регулирования и др. Активизировалось сотрудничество федеральных и региональных структур управления, власти федерации и правительств штатов распространилась на области, являвшиеся сферой деятельности гражданского общества или входившие в компетенцию институтов местного самоуправления.

Канадский исследователь Дж. Мэллори, рассматривая финансовые отношения федерации и штатов в рамках кооперативного федерализма, пришел к выводу, что сотрудничество для штатов косвенно означает некоторую потерю самостоятельности. Штаты вынуждены принимать участие в совместных программах, т.к. в противном случае они могут опасаться, что не получат соответствующего финансирования.

В теории кооперативного федерализма общество рассматривается как интегрированное социальное образование с целостной системой политического управления, где федеральные и региональные органы власти составляют части единого правительственного механизма. Это решает вопрос о праве федерального правительства определять цели национального развития, приоритеты экономической и социальной политики - оно принимается как данность.

Регионы, включенные в единую систему власти, участвуют в осуществлении общенациональной политики, беря на себя те функции, которые способны выполнять наиболее эффективно. Таким образом, проблема разделения сфер ответственности между федеральным правительством и властями регионов смещается из политической плоскости в бюрократическую. Теория кооперативного федерализма смотрит на правительства штатов и муниципальные органы власти как на подчиненные звенья единого административного аппарата, от которых ожидают не политической инициативы, а эффективных и четких действий по реализации целей, определенных федеральных правительством.

Главным критерием, определяющим необходимую степень самостоятельности регионов, с этой точки зрения, должно служить повышение эффективности управления. На практике же, как признается, разделение сфер влияния осуществляется обычно в ходе ведомственного торга внутри вертикали власти, обычного для любой бюрократической организации, как в федеративных, так и в унитарных государствах.

Теория «технократического Федерализма» получила распространение в политической науке США в середине 1970-х - начале 1980-х гг., в период пика влияния неоконсерватизма. Предшественником теории технократического федерализма стала концепция «picket fence federalism», основателем которой считается бывший губернатор Северной Каролины Т. Санфорд. Самую существенную черту в развитии федеративных отношений за годы кооперативного федерализма он определял как утрату штатами, политиками, занимающими выборные посты в органах власти штатов, контроля над своими департаментами, вовлеченными в осуществление федеральных программ.

Еще в 1955 г. в докладе американского Комитета по межправительственным отношениям высказывалась мысль о том, что программы федеральной помощи если и не низводят штаты до положения территориально-административных районов унитарного государства, то, по меньшей мере, не способствуют сохранению штатов в качестве целостных политических образований. Практика кооперативного федерализма создает прочные связи между служащими из федеральных министерств и сотрудниками соответствующих служб в органах власти штатов и муниципалитетов, в результате чего в правительствах субъектов федерации появляются полуавтономные департаменты, тесно связанные с федеральными ведомствами.

Согласно теории технократического федерализма, традиционные федеративные связи по вертикали (между центром и регионами) и по горизонтали (между региональными сообществами) подменяются новыми вертикальными функциональными связями. Происходит постепенное «замыкание» сферы внутрифедеративных отношений, она превращается в область, недоступную для проникновения непосвященных, тесно сплоченную духом корпоративной этики.

Ключевая для неоконсерваторов тема перегруженности государства благосостояния социальными обязательствами органично сочеталась с убежденностью сторонников концепции технократического федерализма в том, что самодостаточные, непрозрачные для контроля «вертикальные функциональные автократии» теряют осознание подчиненности своей деятельности социально значимым целям, а вырабатывают собственные цели. Основную роль для них имеет рост собственных ресурсов, замкнутый лишь на корпоративные интересы и не соотносящийся с реальными потребностями и возможностями экономики. По мнению американского исследователя С. Бира, увеличение количества федеральных программ переходит от гражданского общества и политических партий к структурам, объединяющимся по подобию военно-промышленного, в профессионально-бюрократические комплексы.

Модель профессионально-бюрократического комплекса была применена к федералистской проблематике. Для противостояния этим комплексам теория технократического федерализма была направлена на возвращение федеративным отношениям характера традиционной политики как противоборства интересов внутри гражданского общества и согласования этих интересов через каналы региональных органов власти, политических партий, групп влияния. Согласно концепции, для сохранения федерализма необходимо конституционно признанное участие регионов как самостоятельных политических общностей в формировании высших органов исполнительной и, главным образом, законодательной власти.

В 1980-х гг. широкое распространение получила концепция конкурентного федерализма в основе своей имеющая экономические идеи. Она исходит из того, что практика кооперативного федерализма нарушает равновесие федеративной системы. Чрезмерное сосредоточение политической инициативы, ответственности, финансовых ресурсов в руках федеральных органов власти, федеральной бюрократии неэффективно.

Основными задачами конкурентного федерализма являются: преодоление «перегруженности» федерального центра социальными обязательствами; передача значительной части социальных программ и требующихся для их осуществления средств на региональный уровень; восстановление роли субъектов федерации как полноправных участников федеративных отношений; возвращение контроля над принятием решений, присвоенного бюрократией, политикам, ответственным перед избирателями.

Стержнем концепции конкурентного федерализма стал тезис о том, что способность поддерживать постоянное соперничество идет на пользу государству. Конкуренция между федеральным и региональным уровнями управления, а также между самими регионами должна придавать федерации особый динамизм, ускорять темпы экономического развития, ограничивать не подкрепленный экономическими возможностями рост социальных расходов, препятствовать увеличению налоговой нагрузки, способствовать повышению эффективности управленческих услуг, а также достижению оптимального соотношения их цены и качества.

Теория конкурентного федерализма, в отличие от дуалистической концепции, принимает условия политической и правовой среды как данность, для нее проблема целостности союзного государства и разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации давно решена и потеряла актуальность. Центр и регионы подчинены общим правилам игры, их соперничество не выходит за пределы борьбы, ведущейся за голоса избирателей, финансовые ресурсы налогоплательщиков и т.д.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Взаимосвязь территории и гражданства государства как фактор Российской геополитики
К вопросу о совершенствовании управления автомобильным транспортом в России
Концептуальные основы управления государственной собственностью
Взаимоотношения России с Китаем - тенденции, динамика, перспективы
Государственное регулирование АПК, как условие стабильного функционирования региональных продовольственных рынков
Вернуться к списку публикаций