2013-05-15 21:55:15
ГлавнаяГосударственное регулирование и политика — Институт федерального вмешательства как инструмент региональной политики федеративного государства



Институт федерального вмешательства как инструмент региональной политики федеративного государства


Фактически прямой формой федерального вмешательства является нефинансируемый мандат, активно используемый в США. По сути, это законодательный акт вышестоящих органов власти, вынуждающий региональные или местные правительства осуществлять за счет собственных средств какие-либо действия под угрозой административного или уголовного преследования или под угрозой применения финансовых санкций. Нефинансируемые мандаты применяется, если законодательство не запрещает их устанавливать и если региональные и местные правительства имеют достаточно собственных ресурсов для их исполнения.

К числу форм федерального вмешательства (с некоторыми оговорками) можно причислить перераспределение бюджетных доходов между федеральным центром и регионами через механизм налогов - закрепление налоговых доходов за уровнями бюджетной системы и расщепление основных федеральных, региональных и местных налогов. Практически во всех федерациях мира создание законодательной базы в сфере налогов является компетенцией центра. Таким образом, именно центр решает, какой уровень бюджета является получателем того или иного налога (или процента налога). Тем не менее, регионы практически всегда участвуют в разработке и принятии таких законов в рамках верхней палаты парламента (они, в принципе, могут налагать вето на не устраивающие их законопроекты).

В отличие от СССР, государства, обладающие реальным федеративным устройством разрабатывали механизмы правового воздействия на нарушителей федеративной дисциплины и обосновывали юридические процедуры применения к ним мер федерального вмешательства и принуждения. В условиях, когда в отечественной науке проблемы федерального вмешательства практически не изучены особенно полезен опыт других сложносоставных государств, таких как США, Индия, Австрия, Мексика, Бразилия и ФРГ и др.

Практически везде основания для вмешательства федеральной власти в сферу полномочий субъектов федерации четко закрепляются в конституциях. В государственном праве большинства латиноамериканских федераций, например, институт вмешательства расценивается как «важнейший элемент функционирования всей федеральной системы» и как «важнейший инструмент и эффективное средство контроля штатов в руках центрального правительства».

Мировой опыт показывает, что федеральное вмешательство в дела субъектов федерации в его «чрезвычайных» проявлениях означает переход к особым методам управления такими субъектами, что обычно выражается во временном изменении полномочий различных органов власти. В отдельных, более редких случаях федеральное вмешательство может также сопровождаться определенным ограничением социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан и возложением на них дополнительных обязанностей.

Очевидно, что издание указа (декрета) о федеральной интервенции ведет к значительному расширению полномочий исполнительных органов федерации, административного и карательного аппарата. Глава государства приобретает дополнительные (в ряде случаев - исключительные) властные полномочия в социально-экономической, политической, оборонной и иных сферах управления субъектами федерации. В районах страны, подвергшихся вмешательству, фактическая власть переходит к специальным уполномоченным, военному или полицейскому командованию, подчиняющемуся напрямую главе государства.

Конституционные нормы, закрепляющие основания для федерального вмешательства в дела субъектов зарубежных федераций, как правило, весьма лаконичны. Они преимущественно сводятся к гарантиям со стороны центральных органов власти «охранять штаты от вторжения или насилия извне», предоставлять защиту «в случае восстания или внутреннего беспорядка», гарантировать, чтобы конституционное устройство субъектах федерации соответствовало бы «принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона»; «гарантировать республиканскую форму правления или отразить вторжение извне», обеспечить «поддержание или восстановление законных властей, если они были свергнуты в результате мятежа или нападения другой провинции».

Самой обширной среди федеративных стран мира считается сфера федерального вмешательства в Бразилии. Вмешательство федеральных властей в дела штатов было частым явлением в Бразилии периода правления Ж. Варгаса. Богатым опытом применения форм федерального вмешательства обладает Аргентина.

Подробные предписания, касающиеся федерального вмешательства, имеются и в Конституции Швейцарского Союза. История Швейцарии знает более десяти случаев федерального вмешательства в дела субъектов федерации.

Большинство конституций зарубежных федераций закрепляют право на федеральное вмешательство за главами центральной исполнительной власти. Для реализации этого права обычно требуется согласие высшего законодательного органа власти страны. В этом смысле Конституция Швейцарии выглядит исключением из правил.

Применение форм федерального вмешательства четко регламентировано в Основном законе ФРГ. Тем не менее, такие крайние меры, как, например, отстранение правительства земли, роспуск ландтага, назначение федерального комиссара, никогда там не применялись. Однако, само их присутствие в конституции и федеральном законодательстве оказывает значительное политическое и правовое воздействие на участников федеративных отношений.

Для введения центрального правления в субъектах индийской и пакистанской федераций президенты этих стран должны получить доклад губернатора, но могут действовать и по своей инициативе, если они «иным образом придут к убеждению», что возникла такая ситуация, при которой управление штатом (в Индии) или провинцией (в Пакистане) не может осуществляться в соответствии с положениями конституции. Согласно Конституции Индии, институт президентского правления штатах страны является одним из трех видов чрезвычайного положения - наряду с собственно чрезвычайным положением и чрезвычайным положением в области финансов. С момента вступления в силу Конституции Индии (1950 г.) и по настоящее время режим президентского правления вводился около 100 раз во всех штатах страны.

Несмотря на свой чрезвычайный характер, федеральное вмешательство является неотъемлемой чертой вполне либеральных политических режимов, установившихся во многих зарубежных федерациях. В этом смысле показателен опыт США, Конституция которых предоставляет федерации большие полномочия. Федеральное вмешательство является необходимым элементом функционирования государственно-правового механизма США, однако вмешательство является средством исключительным, к которому центр прибегает крайне редко.

Самым большим испытанием для американской федерации, бесспорно, была Гражданская война 1861-1865 гг., вызванная выходом в декабре 1860 - марте 1861 г. одиннадцати штатов Юга. По заключению В. Вильсона, история Гражданской войны - «это история триумфа принципа национального суверенитета», т.е. суверенитета федерации. С окончанием войны в конституционном праве США был сформулирован и закреплен в решении Верховного суда по делу «Texas v. White» принцип: американская правовая система состоит из «нерушимого Союза, созданного из нерушимых штатов». Для того, чтобы защитить или предотвратить угрозу Союзу, Президент может использовать все свои полномочия, предусмотренные Конституцией, а также полномочия, непосредственно не закрепленные в Конституции, но выводящиеся из ее духа, из доктрины целесообразности и потребностей практической политики, «подразумеваемые» или «присущие» Президенту как главе государства.

В истории США, однако, репрессивные методы решения конфликтных ситуаций между федеральным центром и штатами не применялись сами по себе, без поиска политических и финансово-экономических средств решения споров. Более того, в стране не было прецедентов, когда федеральное правительство сместило бы правительство какого-либо штата (тем более с применением военной силы) под предлогом, что оно не соответствовало возложенным на него Конституцией обязанностям. Известно множество случаев, когда федеральная исполнительная власть США делала все возможное, чтобы избежать применения чрезвычайной меры - использования вооруженных формирований для федерального вмешательства.

В ряде случаев Президент может использовать эти свои права «для исполнения федеральных законов, либо для сохранения собственности федерации, либо для восстановления порядка, либо для обеспечения нормального функционирования государственной власти», Президент может использовать Национальную гвардию, регулярные воинские формирования и резервистов без соответствующего ходатайства со стороны властей штата, и даже несмотря на их несогласие, выражаемое путем принятия специальной резолюции о «вторжении» федерации в сферу исполнительной власти штата. Допускается также, что «для подавления в каком-либо штате восстания, внутреннего насилия, незаконных объединений и заговоров», препятствующих исполнению законов США или исполнению правосудия, Президент помимо использования Национальной гвардии и регулярных войск вправе принимать «любые иные средства... какие он считает необходимыми».

В контексте исследования интересен опыт Канады, в которой действует институт так называемых «политических министров» (это члены Кабинета, которые, по поручению премьер-министра осуществляют курирование или патронаж в соответствующей провинции). В их компетенцию входит, в частности, распределение государственных заказов частным фирмам, подготовка предложений о назначении представителей определенной провинции на престижные посты в федеральном госаппарате, что можно считать также инструментом косвенного федерального вмешательства.

Обзор зарубежного опыта применения инструментов федерального вмешательства был бы неполон и тенденциозен, если не рассматривать некоторые из многочисленных случаев ошибочного либо неправомерного использования института вмешательства. Примером первого рода - ошибочного применения особых полномочий - явились действия федерального Правительства Канады по разрешению «октябрьского кризиса» в провинции Квебек. В качестве примеров неправомерного использования института интервенции в сугубо партийно-политических, конъюнктурных целях можно привести два случая федерального вмешательства 1977 и 1980 гг. в Индии, в каждом из которых президентское правление вводилось в 9 штатах страны.

Опыт применения форм федерального вмешательства в зарубежных странах свидетельствует о том, что для достижения позитивных результатов вмешательство центра должно носить комплексный характер, сопровождаться принятием всей совокупности мер, допускаемых конституцией соответствующего государства и не сводиться к сугубо карательным и репрессивным акциям. Попытки решения комплексных проблем федерализма только при помощи федерального вмешательства в его «чрезвычайных» проявлениях, в ущерб социально-политическим инициативам, как правило, оказываются неэффективными и ведут к противоположному результату.

Злоупотребление механизмом федерального вмешательства, неумелое или неправомерное его применение, использование института для смещения федеральным центром неугодных ему правительств и роспуска легислатур субъектов федерации, обращение к нему без должного учета реальной политической ситуации и долговременного прогноза чаще всего оказываются не только неэффективными, но и само по себе способно активизировать сепаратистские и регионалистские движения, провоцировать межобщинные конфликты, дестабилизировать конституционную систему государства в целом.

Таким образом, институт федерального вмешательства является важным средством региональной политики федеративного государства. С одной стороны, он направлен на защиту и поддержание текущей ситуации, с другой - это мощный инструмент федерального центра для усиления своего политического, экономического и иного влияния во взаимоотношениях с субъектами федерации.


Козлов Павел Александрович



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Государственные финансы в системе регулирования рыночной экономики
Взаимоотношения «центр-регионы» в федеративных государствах как проблема политической науки
Задачи государственной политики в области развития рынка инновационных услуг
Возможные социальные последствия очередного этапа реформирования системы образования в России
Бюджетная политика как инструмент государственной поддержки научно-образовательного комплекса
Вернуться к списку публикаций