2013-05-15 21:55:15
ГлавнаяГосударственное регулирование и политика — Институт федерального вмешательства как инструмент региональной политики федеративного государства



Институт федерального вмешательства как инструмент региональной политики федеративного государства


Экономическая трактовка федерального вмешательства затрагивает лишь «техническую» сторону взаимоотношений центра и регионов. Этот подход менее статичен, однако он не учитывает некоторые другие факторы, имеющие первостепенное значение. Фактически, самоцелью в данном случае выступает социально-экономическое развитие и экономический рост. Вместе с этим данный подход не учитывает такие важнейшие для любого государства проблемы как сохранение территориальной целостности, обеспечение государственной безопасности и т.д.

Таким образом, оба эти подхода не учитывают, с одной стороны, политические приоритеты государства, а с другой - конфликтную сущность отношений между регионами и федеральным центром, характеризующихся постоянным противоборством за влияние и политический вес. Наряду с очевидными успехами, имеются немалые резервы в деле совершенствования теоретико-методологического инструментария исследований в данной сфере. В этой связи представляется целесообразным задействование широкого спектра концептуальных подходов в современной политологии, основанных на междисциплинарном синтезе и взаимодополняемости научных методов.

Учитывая вышесказанное, автор предлагает следующее определение. Федеральное вмешательство представляет собой инструмент региональной политики федеративного государства, направленный на решение конкретных ситуаций, сложившихся в сфере федеративных отношений или непосредственно в субъектах федерации, действующий согласно правовым актам или политической традиции. Использование этого инструмента может быть направленно как на защиту и поддержание текущей ситуации, так и на усиление политического, экономического и иного влияния федерального центра во взаимоотношениях с субъектами федерации.

Данное определение, учитывает правовую и иную трактовку федерального вмешательства, подчеркивает конфликтную природу взаимоотношений между федеральным центром и регионами, обусловленную постоянным противоборством (открытым или латентным) между центром и регионами. С одной стороны, федеральное вмешательство исполняет технократическую функцию. Часто оно используется для сохранения status quo в федеративных отношениях. Одновременно, политическая практика, цели и результаты использования этого инструмента могут приводить к иным последствиям.

В условиях подвижности политической ситуации в любом, а тем более в федеративном государстве федеральное вмешательство играет роль не только регулятора в системе взаимоотношений «центр - регионы» и системе межрегиональных взаимоотношений. На практике федеральное вмешательство становится самостоятельным институтом, даже само существование которого в законодательстве, а тем более в политической практике государства способствует усилению влияния федерального центра по отношению к регионам. Причем, чем шире арсенал мер вмешательства в стране и чем эффективнее федеральный центр его использует, тем это влияние сильнее.

Необходимо учитывать, что само существование эффективных инструментов федерального вмешательства в законодательстве государства существенно снижает желание и возможности субъектов федерации выходить за рамки законодательства и сложившейся политической традиции.

Таким образом, двуединая сущность федерального вмешательства заключается в том, что его использование, необходимое для сохранения и закрепления определенного типа федеративных отношений в некоторых обстоятельствах может привести к изменению принципов организации самой федерации. Например, создание процедур, позволяющих федеральному центру достаточно легко отстранять от власти высших должностных лиц субъектов федераций, приводит к тому, что политическое влияние регионов и их руководителей серьезно снижается, а влияние федерального центра, напротив, повышается. В связи с этим, актуальной становится задача ограничения возможности федерального центра незаконно вмешиваться в предметы ведения и полномочия субъектов федерации.

С учетом российского и зарубежного опыта к мерам федерального вмешательства правоведы традиционно относят:

• Отстранение от должности высшего должностного лица - главы исполнительной власти субъекта;

• Роспуск или приостановление деятельности высшего законодательного органа власти субъекта;

• Отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации;

• Представление и предупреждение органу государственной власти, высшему должностному лицу субъекта федерации;

• Признание недействительным актов органов власти субъектов федеральными судами по обращению органов власти федерации;

• Временное перераспределение или изъятие предметов ведения и полномочий (как правило, конкурирующих) в пользу исключительно органов власти федерации;

• Назначение специального федерального представителя для управления субъектом (прямое президентское или федеральное правление);

• Временное введение особого режима правления или чрезвычайного или военного положения на территории субъекта федерации или части его территории;

• Использование расположенных на территории субъекта федерации войсковых формирований и ввод дополнительных специальных полицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством;

• Меры материального и финансового воздействия (см. ниже).

Меры федерального вмешательства классифицируют по различным основаниям.

Во-первых, в зависимости от органов, осуществляющих их применение, можно разграничить на:

- санкции, применяемые органами исполнительной власти федерации (отмена и приостановление действия актов);

- санкции, применяемые судебными органами (признание актов органов власти субъектов недействительными);

- санкции, налагаемые совместно несколькими федеральными органами (ввод войск, роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы исполнительной власти субъекта и т.д.).

Во-вторых, градация может быть построена на основе разграничения мер ответственности по их результату:

- меры, направленные на утрату законной силы актов органов власти (признание актов недействительными, отмена или приостановление их деятельности);

- меры, нацеленные на лишение властных полномочий должностного лица или органа (отстранение от должности высшего должностного лица, роспуск или приостановление деятельности законодательного органа);

- меры, влекущие использование механизмов прямого принуждения, такие, как: деятельность армии, полиции на территории субъекта федерации по прекращению беспорядков и т.п.

В-третьих, меры федерального вмешательства можно разделить на основе временного критерия. Например, признание недействительным акта всегда имеет окончательный характер, а такая мера, как ввод военных подразделений в субъект федерации может применяться только временно.

В-четвертых, меры федерального вмешательства можно типологизировать по степени использования государственного принуждения на:

- меры, в основе которых лежат косвенного, определенного соответствующей процедурой (лишение законной силы правового акта субъекта, лишение властных полномочий органа или должностного лица субъекта);

- меры, в основе которых лежат средства фактического, прямого принуждения

- использование армии и полицейских подразделений на территории субъекта федерации.

В-пятых, классифицировать меры федерального вмешательства можно путем использования функционального критерия:

- карательные меры, основной чертой которых является наказание, сокращение полномочий, ставящих органы государственной власти субъектов в подчиненное положение по отношению к федерации. То есть, происходит лишение этих органов власти государственного статуса. Например, отстранение от должности высшего должностного лица или приостановление (либо роспуск) законодательного органа, а также назначение федерального представителя для управления субъектом, перераспределение предметов ведения и полномочий;

- восстановительные меры, целью которых является восстановление status quo, существовавшего до нарушения законодательства. В частности, отмена или приостановление действия незаконного акта, признание акта недействительным;

- пресекательные меры, выражающиеся, в основном в использовании средств прямого государственного принуждения в целях быстрого пресечения нарушений законодательства со стороны органов государственной власти субъектов (ввод полиции, армии, национальной гвардии для подавления мятежей, беспорядков, сепаратистских выступлений.

Принудительный характер этих мер очевиден. Однако, некоторые исследователи считают введение чрезвычайного положение, ввод войск, отказ в переводе бюджетных средств не санкциями, а предупредительными административно-правовыми средствами. Они, как предполагается, должны помогать субъектам федерации выправлять положение. Однако не вызывает сомнений, что ликвидация органов государственной власти субъекта федерации и введение прямого президентского правления на его территории являются конституционно-правовыми санкциями.

Несколько сложнее выглядит ситуация с федеральным вмешательством в сфере бюджетного федерализма. Дело в том, что здесь каждый из инструментов играет собственную роль. В рамках анализа их влияния на политический процесс скорее их можно называть мерами косвенного воздействия.

Сущность финансовой помощи, которая может носить как целевой, так и нецелевой характер, выражается путем предоставления дотаций, субвенций, субсидий, а также бюджетных ссуд. Под дотациями обычно понимаются бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. Субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на обеспечение определенных целевых расходов. Субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на определенный срок.

По форме предоставления трансферты можно подразделить на общие и целевые. К общим относятся такие трансферты, при выделении которых центральное правительство не накладывает никаких ограничений на использование средств субнациональными органами власти. При выделении целевых трансфертов центральное правительство четко оговаривает цели использования средств. Среди целевых трансфертов обычно выделяют трансферты, выделяемые на условиях неограниченного софинансирования расходов; трансферты, выделяемые на условиях ограниченного софинансирования расходов; целевые трансферты, не связанные условиями финансового участия получателя средств.

Как уже подчеркивалось, перечисленные формы финансовой помощи являются формами косвенного вмешательства федерального центра на регионы. Тем не менее, не во всех случаях прозрачной является практика их распределения. Т.е. выделение финансовой помощи в определенных случаях может распределяться по субъективным соображениям и волюнтаристскими методами. Следовательно, распределение финансовой помощи может стать предметом своеобразного политического «торга» между федеральным центром и субъектами федерации.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Основные направления повышения эффективности бюджетной политики
Взаимоотношения «центр-регионы» в федеративных государствах как проблема политической науки
К проблеме определения объекта права собственности на земли сельскохозяйственного назначения
Взаимосвязь территории и гражданства государства как фактор Российской геополитики
Особенности федеративного устройства современной России
Вернуться к списку публикаций