2013-05-15 21:55:15
ГлавнаяГосударственное регулирование и политика — Институт федерального вмешательства как инструмент региональной политики федеративного государства



Институт федерального вмешательства как инструмент региональной политики федеративного государства


Помимо права издавать законы, действующие на всей территории государства, федеральный центр обладает правом контроля за их исполнением. Анализ региональной политики в различных федерациях показывает, что распространенным инструментом взаимодействия между федеральным центром и регионами является институт Федерального вмешательства.

Федеративная система имеет больший, по сравнению с другими способами организации государственной власти, инструментарий для разрешения противоречий правовым путем, поэтапно, методом компромиссных соглашений. Наряду с этим, практически в любой федерации присутствуют сферы, в рамках которых федерация имеет право на вмешательство в дела своих субъектов.

Законодательство практически всех федераций, существующих в мире предусматривает право федеральных властей в определенных обстоятельствах использовать институт контроля над деятельностью субъектов федерации. Контроль, как правило, осуществляется ординарными (в основном, финансовыми) и чрезвычайными способами.

В политической и юридической науках традиционно меры принудительного воздействия на регионы именуются институтом федерального вмешательства или федеральной интервенции. Причем в латиноамериканских федерациях (Бразилия, Мексика) это наименование получило конституционный статус.

Содержание института федерального вмешательства определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политико-правовой организации союзного государства, закрепления механизмов государственной интеграции, объединяющей субъекты федерации. В этом смысле институт федерального вмешательства фактически является признаком подлинно федералистских отношений в федеративном государстве. Отсутствие конституционных норм, регламентирующих механизм федерального вмешательства в некоторых зарубежных федерациях, например, в Австрии, свидетельствует о том, что процесс централизации в этих странах зашел достаточно далеко. По сути, такие страны находятся на грани перехода из федеративного состояния в унитарное, при котором необходимости в регламентации института федерального вмешательства просто не возникает.

Теоретическое обоснование применения института федерального вмешательства в отношении субъектов федерации вытекает из особенностей государственного суверенитета федеративного государства, принадлежащего лишь федерации и отсутствующего у субъектов федерации. На этом основании, по мнению одного из основателей данной концепции Г. Еллинека, не существует никакого предела расширению его компетенции по отношению к его субъектам, вплоть до ликвидации своего субъекта. Именно на суверенитете основывается один из основополагающих принципов государства, в т.ч. и федеративного, - монополия на законное насилие.

В отечественной политической науке до сих пор фактически нет комплексного определения понятия федерального вмешательства. Нет и серьезных политологических трудов посвященных изучению данного феномена, его природы и значения. Для того, чтобы найти подход к данной проблематике представляется необходимым изучить теоретические основы и механизмы федерального вмешательства политико-правовой (конституционное право) и экономической (бюджетный федерализм) точки зрения.

С точки зрения правоведения, суть федерального вмешательства заключается в том, что федерация имеет полное право осуществлять специальные меры правового принуждения в отношении субъекта федерации на основании верховенства и неограниченности суверенитета федеративного государства в целях обеспечения единства государственной власти и территориальной целостности государства.

В силу вхождения субъектов федерации в состав федеративного государства на них не могут распространяться положения об иммунитете государства (это предопределяет наделение федерации многими чертами, свойственными и государству унитарному). Институт федерального вмешательства необходим для обеспечения устойчивости сложного федеративного государства.

Субъекты федерации лишены инструментов вмешательства в дела федеративного государства, которыми в их отношении пользуется федерация. Теоретическое обоснование этого заключается в том, что предоставление им аналогичных полномочий приведет к ликвидации федерации как государства и созданию фактически независимых государств-членов федерации.

Нарушение (а иногда и сама угроза нарушения) целостности конституционной системы; субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации; отказ от выполнения или соблюдения решений федеральных органов каким-либо из субъектов федерации или внешний фактор, представляющий угрозу, например, территориальной целостности одного из членов федерации, вызывают ответную реакцию со стороны союзного государства.

Пределы федерального вмешательства ограничены тем, что субъекты федерации все-таки обладают некоторыми свойствами государственности и не могут быть преобразованы или ликвидированы произвольно по воли федерации. Инструменты федерального вмешательства, как правило, жестко регламентированы законодательством с позиции сохранения в субъекте федерации собственной системы управления.

По определению М. Баглая и В. Туманова, федеральное вмешательство представляет собой вмешательство федеральной власти с использованием средств государственного принуждения в случаях, когда ситуация в одном или нескольких субъектах федерации (штатах, землях) выходит за рамки конституционного правопорядка, т.е. на территории субъекта федерации имеют место беспорядки, заговор, мятеж, массовые нарушения прав человека.

Согласно другому определению, также характерному для юридической науки, федеральное вмешательство - это форма ответственности субъектов федерации, их органов власти и должностных лиц, распространенная в большинстве федераций мира, самим фактом своего существования удерживающая политиков от безответственных экспериментов.

В целом, юриспруденция рассматривает федеральное вмешательство как широкий набор инструментов федерального центра, в который, в частности, входит конституционно-правовая ответственность регионов и другие, в т.ч. экономические формы. Следует отметить, что применение мер конституционно-правовой ответственности во взаимоотношениях между федеральным центром и регионами (иногда ее называют федеративной ответственностью) имеет своей целью соблюдение принципов федеративного устройства либо восстановление конституционности и законности в сфере федеративных отношений.

Меры конституционно-правовой ответственности применительно к субъектам федерации в федеративных государствах могут применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и в случае, когда невыполнение субъектом федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обуславливается неспособностью обеспечить стабильность в субъекте федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны. Таким образом, фактически признается возможность применения мер ответственности без вины субъекта, в отношении которого эти меры применяются.

Меры федеративной ответственности разделяются на правовосстановительные, предназначение которых состоит в устранении ущерба федеративным отношениям, нанесенного в результате неправомерных действий субъектов федерации и их органов; и на штрафные, выражающиеся в несении субъектом правонарушения негативного внешнего воздействия.

Согласно теории, главной функцией федеративной ответственности выступает стремление восстановить конституционность и законность в сфере федеративных отношений. Поэтому при применении механизмов федерального вмешательства реализация штрафной функции федеративной ответственности, по сути, должна быть мерой факультативной, применяемой лишь в исключительных случаях и при строгом соблюдении установленных конституцией и федеральным законодательством процедур. Предназначение института федеративной ответственности состоит в соблюдении принципов федеративного устройства, в обеспечении федеративной безопасности страны как федерацией в лице федеральных органов государственной власти, так и ее субъектами.

Меры федеративной ответственности реализуются, по большей части, в ответ на правонарушение в области основных элементов системы государственной власти, закрепленных конституцией и федеральными законами. Реализация мер ответственности возможна через судебную процедуру (конституционные суды), а также во внесудебных формах (президент, парламент, иные уполномоченные государственные органы и должностные лица). В некоторых случаях решение о применении мер ответственности принимается непосредственно населением.

Федеративная ответственность возникает как ответственность за вред, нанесенный всему обществу, государству, народу (что, вместе с тем, не исключает наличия конкретных потерпевших). Эта ответственность носит характер не столько негативных последствий, сколько компенсаторный, так как она направлена на «выравнивание» ситуации и заглаживание вреда. Субъектами ответственности выступают народ, субъект федерации, нация и др., не свойственные другим отраслям права субъекты.

Весьма значимой стороной взаимодействия федерального центра и регионов является сотрудничество в бюджетной сфере. Особенно важно, что инструменты бюджетного федерализма используются не в чрезвычайных ситуациях, как, например, инструменты конституционно-правовой ответственности, а постоянно находятся на повестке дня.

Считается, что в обычных условиях инструменты финансового регулирования и контроля, а также факторы экономической интеграции играют ведущую роль по обеспечению конституционной целостности федеративного государства и сдерживанию центробежных тенденций. Чем выше экономическая и социально-политическая организация общества, тем большую роль в нем играют ординарные (экономико-финансовые, хозяйственные механизмы) обеспечения территориальной целостности и единства страны.

В любой федерации существуют сферы вмешательства федерации в фискальную политику регионов. Не обязательно, что это вмешательство ущемляет интересы и объем власти субъектов федерации. К таким сферам можно отнести, например, традиционные для России проблемы «северного завоза» или особый статус Калининградской области. Т.е. некоторые формы федерального вмешательства в сфере бюджетных отношений обусловлены историческими, географическими, геополитическими, транспортными и иными особенностями.

Одним из ключевых инструментов федерального вмешательства в бюджетной сфере является перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами в виде финансовой помощи. Финансовая помощь, наряду с налоговыми и неналоговыми доходами, а также заемными средствами является одним из источников наполнения бюджетов.

Практически во всех странах мира центральное правительство оказывает финансовую помощь субнациональным органам власти. Существует две основные формы оказания этой помощи: расщепление налогов между центральными и субнациональным уровнями бюджетной системы и федеральные трансферты регионам.

Одной из важнейших целей оказания финансовой помощи субнациональным органам власти является бюджетное выравнивание - ликвидация бюджетного дисбаланса на региональном и местном уровне.

Вертикальный бюджетный дисбаланс, когда доходные полномочия субнациональных органов власти оказываются недостаточными для финансирования возложенных на них расходных обязательств, в мировой практике обычно устраняется следующими путями: расщепление налогов между национальным и субнациональными бюджетами; перечисление трансфертов субнациональным органам власти из национального бюджета; перераспределение налоговых полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы государства, когда вертикального бюджетного дисбаланса просто не возникает.

Даже при вертикальной выравненности бюджетной системы на некоторых бюджетных уровнях продолжают действовать факторы (такие как природно-географические условия, климатические и демографические различия и т.д.), вызывающие горизонтальные дисбалансы. Выравнивающие механизмы могут быть построены таким образом, что обеспечивается одновременно вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание.

В мировой практике межбюджетная помощь считается одним из наиболее эффективных инструментов сглаживания дисбалансов в бюджетной системе (хотя с позиции укрепления финансовой автономии она считается наименее предпочтительным источником бюджетных доходов). Система межбюджетной поддержки призвана обеспечить оптимальное соотношение общегосударственных интересов с интересами отдельных территорий, способствовать рациональному размещению экономических ресурсов в стране, повышению эффективности экономики и укреплению государства. Особую важность перераспределительная и выравнивающая функции национального бюджета представляют для стран с федеративным устройством, в состав которых входит большое количество субнациональных образований, серьезно различающихся друг от друга.

В целом, по мнению автора, в отдельности ни юридический, ни экономический подход не передает всей специфики феномена федерального вмешательства.

Как следует из вышесказанного, политико-правовая трактовка рассматривает федеральное вмешательство как следствие нарушения конституции государства, федерального законодательства или иных правовых актов. Причем основное значение вмешательства с этой позиции - восстановление законности в сфере федеративных отношений. Очевидно, что данный подход слишком «статичен», он не учитывает «внутренней подвижности» и постоянного изменения баланса сил в любом государстве, а особенно в федеративном.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Государственная служба Пакистана
Основные модели региональной политики в федеративных государствах: политологический анализ политической теории и практики зарубежных стран
Место государственного долга в современной бюджетной политике
Финансовые аспекты реформы ЖКХ
Взаимоотношения России с Китаем - тенденции, динамика, перспективы
Вернуться к списку публикаций