2013-05-15 21:48:04
ГлавнаяГосударственное регулирование и политика — Особенности федеративного устройства современной России



Особенности федеративного устройства современной России


В 2000 г. были созданы федеральные округа. Они не упоминаются в Конституции РФ, поэтому ряд исследователей склонны считать их временной структурой, использованной Президентом РФ В. Путиным для решения таких задач как: приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным и т.д. Т.е. фактически, округа были введены для возвращения страны в единое правовое поле и для усиления контроля федерального центра над ситуацией в регионах. В лице федеральных округов федеральный центр получил инструмент для «игры» на межрегиональных противоречиях.

К федеральному центру относится и двухпалатный российский парламент. Его задача - разработка и принятие законов, которые определяют основы отношений «центр - регионы» и общий формат региональной власти, уточняют разграничение полномочий и т.п. Парламент рассматривает законодательные инициативы Правительства в области экономической региональной политики, которые реализуются только после принятия в установленном порядке в форме федеральных законов (например, федеральный бюджет и др.).

Совет Федерации РФ - верхняя палата Парламента - призван представлять интересы субъектов РФ, он формируется из представителей законодательной и исполнительной власти РФ. Подразумевается, что члены Совета Федерации участвуют в законотворческом процессе, рассматривая и принимая или отвергая законопроекты с точки зрения интересов своих регионов. Нижняя палата Парламента - Государственная Дума РФ - в нынешнем виде, является инструментом косвенного влияния регионов. До 2007 г. будет сохраняться положение, по которому половина депутатов Госдумы избирается по партийной системе, а другая половина - по одномандатным округам. Обычно депутат, избранные по округам сохраняют связь со своими регионами. В своей работе они, по большей части, ориентированы на решение региональных проблем.

Помимо Совета Федерации - главного института регионального лоббизма - на федеральном уровне действуют совещательные органы, в состав которых входят ведущие фигуры региональной властной элиты. Это, в частности, Государственный совет РФ, в который по должности входят все высшие должностные лица российских регионов. Также функционирует Совет законодателей, в который включены все председатели региональных законодательных собраний. Статус Госсовета и Совета законодателей ограничен их совещательной (а, скорее, декоративной) функцией и отсутствием упоминания о них в Конституции и федеральных законах.

Частью федерального центра (с некоторыми оговорками) является и судебная власть. Из судебных органов особое значение для отношений в системе «центр - регионы» имеет Конституционный суд РФ, который, по сути, является арбитром в правовых спорах между центром и регионами, а также между самими регионами. Конституционный суд принимает решения о соответствии тех или иных нормативных актов российской Конституции, разрешает споры о компетенции и т.п.

Региональное политическое пространство является многоуровневым. В России можно определить четыре неравнозначных по статусу и полномочиям уровня регионального пространства:

1. Уровень семи федеральных округов - территориально-политической структуры, полностью подконтрольной центру и занимающей промежуточное положение между центром и субъектами федерации.

2. Уровень 89 субъектов федерации - базовый региональный уровень.

3. Уровень административных районов и городов регионального подчинения, который в большинстве случаев является первым уровнем местного самоуправления.

4. Уровень населенных пунктов (за исключением городов регионального подчинения), который одновременно, как правило, является вторым уровнем местного самоуправления.

Основным в отношениях между центром и регионами является уровень субъектов федерации. В каждом субъекте федерации складывается своя система политических институтов, которые являются проводниками региональных политических интересов.

Согласно законодательству, систему органов государственной власти субъекта РФ составляют высший исполнительный, а также законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Их название, а также круг полномочий определяет устав (конституция) субъекта, учитывающая федеральное законодательство.

Согласно сложившейся политической практике, ключевое положение в системе политических институтов занимает региональная исполнительная власть, которую возглавляет высшее должностное лицо субъекта федерации (губернатор области, президент республики и др.). В соответствии с законодательством, основными правами и полномочиями главы исполнительной власти субъекта РФ являются:

- представление субъекта РФ на федеральном и международном уровне;

- право законодательной инициативы;

- внесение проекта бюджета на рассмотрение регионального законодательного органа государственной власти;

- право вета на проект закона, принятый законодательным органом государственной власти субъекта РФ;

- право подписания закона;

- возможность роспуска представительного органа государственной власти в случаях, предусмотренным законом;

- право управления и распоряжения собственностью субъекта РФ;

- право издавать указы, не противоречащие законодательству.

Главы исполнительных властей регионов обладают гораздо большими полномочиями, нежели полномочия представительных органов государственной власти субъекта РФ, среди которых можно выделить:

- право принимать устав региона и региональные законы;

- право принятия бюджета;

- право выражать недоверие главе исполнительной власти;

- право преодоления вета главы исполнительной власти региона определенным числом голосов;

- назначение даты и порядка проведения референдумов, выборов главы исполнительной власти, депутатов представительного органа власти, органов власти местного самоуправления;

- в некоторых субъектах РФ представительный орган власти имеет право участвовать в кадровой политике главы исполнительной власти региона.

С учетом распределения полномочий региональных исполнительных и законодательных органов власти возникает вопрос: губернатор является главой исполнительной власти региона или главой региона? Вопрос возникает в силу того, что в регионах наблюдается явный дисбаланс ветвей власти, доминирование исполнительной власти. В руках губернатора сконцентрированы практически все реальные полномочия. Кроме этого, именно он представляет свой регион на федеральном и международном уровне - фактически это закреплено и в федеральном законе, согласно которому глава исполнительной власти называется высшим должностным лицом субъекта РФ. В сущности, в краях и областях сложилась квазипрезидентская форма правления, закрепленная принятыми повсеместно уставами либо конституциями. В этих условиях распространение получила концепция «регионального авторитаризма».

Для многих регионов весьма актуальна проблема сдержек и противовесов в виде, например, парламентского контроля над деятельностью главы региона. Проблема, связанная с парламентским контролем осложняется тем, что роль законодательных органов власти в регионах сильно различается.

В отношениях «центр - регионы» задействованы не только властные институты регионального уровня, но и горизонтальные объединения, например, межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Они возникли как реакция регионов на разрушение прежних межрегиональных связей с целью решения социально-экономических проблем совместными усилиями. В российской практике их эффективность оказалась невысокой, а после создания центром системы федеральных округов их роль тем более резко упала.

При становлении федеративной системы современной России принципиально важным моментом является большой размер российской территории - Россия остается самым крупным в мире государством. Большие размеры территории сочетаются на всем протяжении российской истории с изменчивостью внешних границ и частыми внутренними реорганизациями административно-территориального деления (АТД). Россия обладает не просто самой большой территорией, но и одной из самых дробных систем АТД.

Среди уникальных особенностей российского федерализма необходимо выделить статусную асимметрию. Отмечается аномально высокая несбалансированность потребностей и собственных ресурсов для реализации статусных полномочий органов власти субъектов РФ. Имеет место чрезмерная персонифицированность реальных федеративных отношений (допускаются нарушения общего порядка в политической, бюджетно-финансовой, национально-этнической сфере), зависящая от личности регионального лидера и его личных отношений с «центром».

Важную роль играет то обстоятельство, что современный федерализм в России, в отличие от большинства федераций, изначально являлся центробежным, т.е. субъекты РФ ведут борьбу за расширение своих полномочий, а федеральный центр в ряде случаев шел им на уступки, пытаясь снизить уровень сепаратизма. Это привело к модели договорной федерации, согласно которой центр заключал индивидуальные договоры о разграничении полномочий с отдельными регионами. Таким образом, главным вопросом российской региональной политики стал вопрос о разделении полномочий между «центром» и регионами, национальной автономии и местном самоуправлении.

Серьезной проблемой государственного устройства России является фактическое неравенство субъектов федерации. Интересно, что главы республик в составе РФ на законных основаниях именуют себя президентами.

Потенциально, «клонирование» федеральных органов власти в регионах может стать угрозой российской государственности.

Проблемой государственного устройства России является то, что на территории России присутствуют и так называемые «матрешечные» субъекты федерации. Все автономные округа (АО), кроме Чукотского, входят в состав краев и областей и одновременно являются равноправными субъектами РФ. Это создает острые системные конфликты между АО и «метрополиями».

Фактором асимметрии является этнический фактор: Россия представляет собой многонациональное государство, в составе которого есть многочисленные ареалы компактного проживания разных этносов. Применение института национально-территориальной автономии, приводит к тому, что в современной России субъектом автономизации становится не все население данной территории, а так называемый «титульный народ», давший само название автономии (т.е., речь идет об этнической форме государственности). Некоторые республики и автономные округа де-факто представляют собой национально- территориальные автономии. Основной вопрос заключается в определении статуса автономизации: это регион (территория) или титульный этнос?

Институт национально-территориальной автономии решает некоторые проблемы политического развития российских народов и в то же время создает другие проблемы. Имеет место статусное неравенство этносов, при котором одни народы имеют национально-государственные образования, а другие нет.

Различается и статус национальных автономий: некоторые этносы являются титульными народами республик, другие - только автономных округов.

В пределах своих автономий титульные народы, в основном, составляют меньшинство и уступают русским, в то же время республики воспринимаются именно как форма национальной государственности, о чем говорилось в декларациях о государственном суверенитете. Между тем, политика этнического федерализма на деле нарушает право граждан на равный доступ к государственной службе. Кроме этого, многие этносы России рассредоточены по всей стране, так что в национально-территориальных образованиях нередко проживает лишь небольшая их часть.

Еще одна проблема федеративных отношений в России - нечеткая законодательная база. В принципе, российская Конституция задает жесткую модель разграничения предметов ведения. Однако, ст. 72 Конституции, определяя сферу совместного ведения, не предусматривает механизма разграничения полномочий, в результате чего остается неясным, что конкретно в этих сферах должна делать федерация, а что - ее субъекты. В итоге создаются предпосылки к перманентным политическим конфликтам в системе «центр - регионы».

Одной из ключевых проблем является проблема асимметрии в социально- экономической сфере. Регионы России сильно различаются по уровню экономического развития, ресурсному потенциалу, качеству жизни. С достаточной условностью регионы разделяют на доноров и реципиентов.

Причем различия между ними крайне велики. Резкие экономические диспропорции существуют и внутри регионов. На их территории выделяются депрессивные зоны, а также города и районы-лидеры.

Крайне опасной тенденцией является то, что бедные регионы становятся беднее, а богатые богаче. Десятка регионов-лидеров по уровню душевого производства валового регионального продукта (ВРП) все более отрывается от средних российских показателей. Увеличение дифференциации не останавливает и рост межбюджетных трансфертов. На динамику развития регионов оказывает влияние неодинаковое развитие инфраструктуры и социального развития.

Серьезнейшей проблемой, является концентрация значительной части всех финансовых потоков в Москве, несмотря на то, что их источники происхождения - другие регионы. Это противопоставляет Москву остальным регионам и препятствует формированию гармоничной бюджетной системы.

Отдельная проблема российского федерализма - отсутствие реальной независимости местного самоуправления (МСУ). Несмотря на наличие правового фундамента деятельности, на деле, органы МСУ оказываются беспомощными при взаимодействии с исполнительной властью. Это происходит из-за отсутствия в России сильного гражданского общества, верховенства власти закона, прозрачных и подотчетных обществу государственных учреждений и т.д.

Следует иметь в виду, что сама Конституция РФ имеет противоречия в отношении МСУ. Так, согласно Основному закону, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству. По мнению исследователей, здесь заложен правовой «взрывной» механизм всей конструкции МСУ.

Нередко МСУ даже не имеет реальные возможности формировать местный бюджет, так что нельзя говорить о самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Децентрализация государственных функций и межбюджетных отношений 1990-х гг. не привела к реальной политической и бюджетной автономии МСУ. Напротив, особенности развития налогово-бюджетной сферы в конце этого десятилетия обусловили еще большую ограниченность этой автономии.

Разнообразие и противоречивость современной российской федеративной системы задают повышенные требования к региональной политике. Успех социально-экономических преобразований в стране, в немалой степени, зависит от ее эффективной реализации. Региональная политика призвана, с одной стороны, учитывать объективные межрегиональные различия, а с другой стороны ограничивать амплитуду территориальных контрастов. При этом, региональная асимметрия делает невозможным применение единого стандарта для всех российских территорий.

Таким образом, российский федерализм представляет собой комплексный объект для политологического анализа, имеющий чрезвычайно сложную структуру, множество нерешенных проблем. Спецификой российского федерализма является его уникальность, решение стоящих перед государством проблем в данной сфере невозможно путем простого заимствования зарубежных моделей. Эффективным механизмом сглаживания противоречий в федеративных отношениях России может стать сбалансированная региональная политика.


Козлов Павел Александрович



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


К вопросу о совершенствовании управления автомобильным транспортом в России
Становление органов местного самоуправления активными субъектами региональной политики
Концептуальные основы управления государственной собственностью
Государственное регулирование лизинговой деятельности в РФ
Обеспеченность продовольствием - экономическая основа продовольственной безопасности
Вернуться к списку публикаций