2013-05-15 21:48:04
ГлавнаяГосударственное регулирование и политика — Особенности федеративного устройства современной России



Особенности федеративного устройства современной России


На историческое развитие Российского государства традиционно оказывал влияние целый ряд постоянно действующих факторов, обусловивших значительную специфику отечественной государственности. В их числе: огромная территория; особая роль государства в регулировании социально-политических отношений; многонациональный состав населения. Эти условия сформировали особое отношение к политической организации общества.

Удаленность населенных пунктов друг от друга и особенности традиционного общества определяли внутреннюю слабость «сцепления» между территориями и делали актуальной необходимость их сопряжения из единого центра. Развитие государственности на Руси поэтому, как не раз отмечали отечественные историки, проходило не «снизу», а «сверху».

Большое значение при этом имели геополитические обстоятельства. Россия всегда находилась в режиме сверхвысокого давления извне. Занимая срединное положение между Западом и Востоком, она находилась в состоянии постоянной угрозы, что со временем выводило этот фактор на уровень не просто исторического, но и цивилизационного порядка. В этих условиях объединение русских земель вокруг Москвы, централизация и концентрация ее власти были неизбежным ответом на внешние и внутренние вызовы (показательно, что возвышение Москвы началось во времена татаро-монгольского ига). Тем не менее, политическая централизация не означала полной унификации даже на сугубо русских территориях - автономия отдельных земель во многом сохранялась.

В XVI-XVII вв. Россия колонизировала территорию Восточной Европы, Урала, Зауралья, сформировавшись как многонациональное государство, и приступила к освоению Западной и Восточной Сибири. Особую важность стала приобретать национальная политика России. Если для британского господства в Индии была характерна полнейшая изолированность колониальных и местных управленческих структур, абсолютная несхожесть жизненных укладов поселенцев и коренного населения, то ситуация в России была прямо противоположной. Ассимиляция этносов наблюдалась практически во всех социальных группах.

До середины XVI в. местная власть в стране строилась на основе т.н. кормлений. С XVII в. региональная политика государства стала осуществляться через воеводу, что позволило несколько усилить связь между центром и территориями. В XVI-XVII вв. оптимизация госуправления территориями происходила за счет повышения роли провинциального дворянства, учреждения земств. Роль центра неуклонно усиливалась. Основным средством централизации госуправления выступало привлечение к несению государственных обязанностей представителей различных сословий, за исключением крепостных крестьян.

В первой четверти XVIII в. произошло существенное упорядочение и усиление центрального управления территориями. Была осуществлена реформа административного деления. Во главе губернии из центра ставился губернатор, имеющий чрезвычайные полномочия: административные, военные, полицейские, финансовые, судебные функции. Попытки уравновесить власть губернатора с помощью дворянских коллегий имели место, однако реальным противовесом они так и не стали.

В 1775-1780 гг. была проведена реформа местного управления и самоуправления. Все учреждения и должностные лица на местах разделялись на три основные направления деятельности: административно-полицейскую, финансово-хозяйственную и судебную. Параллельно, был учрежден институт наместников - должностных лиц с чрезвычайными полномочиями, подчиненных непосредственно монарху. Они назначались, как правило, на две губернии и являлись главами местной администрации и полиции, осуществляли общий надзор за аппаратом управления, судом, чиновничьим корпусом и пр. Со временем данная система усложнялась, возникла более разветвленная структура ведомственного подчинения.

К концу XVIII в. в стране определились предпосылки реформы государственного управления, открывавшей дорогу к утверждению федералистских начал. Попытку воплотить эти возможности в жизнь предприняло правительство Александра I. Тогда конституцию и автономный статус получили Великое княжество Финляндское, а затем - Царство Польское. План федерализации страны - «Государственная Уставная грамота Российской империи» - был предложен в 1818 г. П. Новосильцевым. Этот и другие подобные проекты реализованы не были. После Александра I в царской России идеи федерализма утратили значение возможной правительственной политики.

Со второй половины XIX в. в национальной политике России начала последовательно проводиться линия на унификацию политико-административных структур и на вытеснение значимых социально-культурных компонентов. Уже в правление Александра II наметилась довольно четкая тенденция к русификации народов империи. Правление Александра III было отмечено уже вполне осознанной политикой русификации, откатом от традиционных для России начал веротерпимости и покровительства малым народностям. Политика русификации в то же время сопровождалась дискриминацией и даже сегрегацией отдельных народов (евреи, кочевые «инородцы» Сибири и Туркестана).

К началу XX в. в административном отношении территория Российской империи так и не стала однородной. Не были проведены реформы территориального устройства. Действия властей, казалось бы, открывавшие видимые перспективы для движения страны к новому устройству, не только не решали проблемы, но и нередко рождали систему новых противоречий.

В результате, к 1917 г. не были созданы основания для демократизации власти и управления, не было выработано направление дальнейшего госстроительства. Страна так и не стала ни последовательно унитарным, ни тем более - федеративным государством. Не случайно, что эти вопросы остро определили себя в новую эпоху.

Территориально-государственное устройство стало одной из главных тем общественно-политической дискуссии в развитии революционного движения. В практическую плоскость проблемы федерализации вошли уже после Февральской революции. Конфликты в государстве и обществе, в т.ч. в сфере национальных отношений в купе с неудачным для России ходом Первой мировой войны привели к падению монархии и формальному концу империи в 1917 г. Однако, ни временное правительство, ни входившие в правительственную коалицию партии не смогли разработать четкую концепцию региональной политики (как и формы государственного устройства страны в целом), и вскоре были вытеснены с политической сцены большевиками.

Долгое время большевики отрицали возможность федеративного устройства России, отдавая предпочтение централизованному государству. Однако, уже в мае 1917 г. Ленин пришел к идее федерации народов. Согласно «Декларации прав народов России», принятой в ноябре 1917 г., в России устанавливалась новая государственность как федерация народов. Впервые признание федерации как плана государственного устройства на переходный период было зафиксировано в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» в январе 1918 г.

Первая советская Конституция была принята в июле 1918 г. В ней победила точка зрения И. Сталина, согласно которой Россия превращалась в федерацию советских национальных республик. К субъектам РСФСР были отнесены территории, отличавшиеся особым бытом и национальным составом населения. При этом Сталин принципиально отвергал «географический федерализм» (деление территорий без учета национального фактора). Советская федерация рассматривалась как переходная ступень от царского унитаризма к братскому объединению трудовых масс всех наций во имя «будущего социалистического унитаризма».

Практика государственного строительства порождала противоречия в федеральных отношениях: с одной стороны, республики были независимы, самостоятельны, как равные заключали договоры с РСФСР, с другой - начала централизации заметно превышали предусмотренные договорами полномочия федерации. Неопределенность взаимоотношений между высшими органами власти республик и отсутствие их правовой регламентации стали рождать трения и конфликты. Взамен Сталин предлагал замену «фиктивной независимости действительной внутренней автономией» и найти такую форму вновь создаваемого государства, при которой окраины «должны во всем основном подчиняться центру».

Идея «автономизации» нашла свое место в новой Конституции в сентябре 1922 г. РСФСР объявлялась единым государством, в которое на основе договора в качестве автономий входили бывшие независимые советские республики. Решения высших органов власти РСФСР становились обязательными для республик. Проект был принят, несмотря на бурные возражения в некоторых республиках, особенно на Украине и в Грузии.

Конституция провозглашала союзные республики суверенными государствами, имеющими свою территорию, свое гражданство, свои государственные органы и свою правовую систему. Более того, ст. 26 сохраняла за каждой из союзных республик «право свободного выхода из Союза», что является признаком не федерации, а, скорее, конфедерации. На деле структура СССР вела к ущемлению независимости входивших в его состав национальных республик, т.к. их декларированные права на практике входили в противоречие с принципами социалистического унитаризма. Органы госуправления образовывали единую систему, построенную на основе строгого подчинения нижестоящих органов руководства и контроля вышестоящих.

К моменту принятия Конституции СССР 1977 г. в составе Советского Союза находилось 15 союзных республик, в составе которых насчитывалось 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 автономных округов. В СССР проживало около 150 национальностей, народностей, национальных и этнографических групп. Официальным был тезис, что в СССР создана новая историческая общность людей - советский народ.

Формирование федеративной модели в СССР осуществлялось преимущественно на этнических основаниях. Советский федерализм был, прежде всего, политической уступкой для национальных окраин, которые с его помощью получили автономию. Хотя этнические группы, входившие в состав СССР, были лишены фактического политического суверенитета, им были гарантированы территориальная идентичность, различные образовательные и культурные институты на собственных национальных языках. Для многих народов были созданы национальные алфавиты и школы. Имела место существенная экономическая подпитка ранее отсталых регионов. Происходило активное выдвижение местных кадров в различных сферах деятельности. В этой связи и сам федерализм воспринимался как развитие самоуправления на этнических окраинах, как создание системы национальных квазигосударств в границах СССР и РСФСР как его части.

Была создана асимметричная система отношений «центр - регионы». СССР представлял собой многоуровневую систему административных образований, обладавших разным статусом. В еще большей степени эта проблема была характерна для РСФСР: наряду с автономными ССР, имевшими формальные признаки государственности, существовали «обычные» регионы - края и области; присутствовала система автономных областей и автономных округов, являвшиеся частями сложносоставных краев и областей, официально входивших в их состав.

Настоящей федерации в СССР не было создано. Подлинным стержнем советской государственности оставалась монопольно правящая партия. Все три ветви власти были лишь проводниками воли руководства КПСС. Присущего подлинным федерациям разделения власти по вертикали также не было, и «социалистический федерализм» оставался лишь маскировкой унитаризма. Будучи, по сути, партией-государством, КПСС, в соответствии с Конституцией, играла в политике руководящую и направляющую роль, обеспечивая целостность власти и государства. Единая система партийных комитетов действовала на всех территориальных уровнях - государства в целом, автономных республик, краев и областей, автономных областей и округов, городов и районов.

Высшим должностным лицом региона являлся первый секретарь обкома КПСС. Он в значительной степени зависел от центра и имел ограниченную самостоятельность, т.к. регионы находились в явно подчиненном положении, а плановая социалистическая экономика ограничивала их самостоятельность при принятии экономических решений.

Показательно то, что в СССР отсутствовали даже термины «федеральное правительство», «федеральный парламент». Отсутствие термина «федеральный» - не простая формальность. Власти союзного уровня присвоили право решать все вопросы государственной жизни. Реальная власть в союзных республиках принадлежала центральному комитету республиканской компартии, причем его первый секретарь, как правило, был представителем титульной нации, а второй секретарь был русским. Задачей последнего был контроль над действиями первого секретаря. Сверхцентрализация принятия решений в СССР привела к тому, что на деле права наций на суверенитет и самоуправление в Советском Союзе не были обеспечены, местная специфика центром зачастую игнорировалась.

Нарушения прав наций и подавление национальной культуры стали причиной усиления национализма и сепаратизма; пробуждения этничности в ходе начавшихся с 1985 г. реформ и сепаратистские устремления республиканских номенклатур, стремившихся освободиться от контроля Москвы в конце 1980-х - начале 1990-х гг. привели к кризису союзного государства.

6 союзных республик отказались участвовать в разработке и подписании нового союзного договора («Новоогаревский процесс»), проект которого был опубликован в июле 1990 г. Положение союзного центра в этот момент стало крайне сложным и в силу того, что в июне 1990 г. была принята Декларация о суверенитете России, и реальная власть в Москве стала все больше перетекать от союзных к российским властным структурам.

В апреле 1991 г. президент СССР М. Горбачев, представлявший союзный центр, и руководители 9 союзных республик подписали «Заявление 9+1», в котором декларировались принципы нового союзного договора, заметно расширявшего права республик и заменявшего вертикальные связи между республиками прямыми горизонтальными отношениями между ними без посредничества союзного центра. После провала попытки ГКЧП взять под свой контроль ситуацию, центробежные тенденции в стране резко усилились, что не позволило спасти СССР даже в форме конфедерации.

Хотя в ноябре 1991 г. в Новоогареве участниками заседания Госсовета СССР и был согласован текст нового варианта Союзного договора, предусматривавшего создание конфедеративного Союза Суверенных Государств, реанимировать власть Центра никто уже не хотел. 8 декабря 1991 г. главы трех республик - РСФСР, Украины и Белоруссии, собравшиеся в Беловежской пуще, констатировали, что переговоры о подготовке нового Союзного договора зашли в тупик, и что СССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое сосуществование. 12 декабря 1991 г. Верховный Совет РФ ратифицировал Беловежские соглашения и денонсировал союзный договор 1922 г.

Современный российский федерализм возник во многом по инерции в силу того, что РСФСР называлась федеративной республикой. Это также стало некоторой уступкой амбициям автономных республик и национальных бюрократий, желающих повысить статус автономий до статуса независимых государств. Т.е. провозглашение России федерацией было продиктовано необходимостью сохранения территориальной целостности государства.

В настоящее время Российская Федерация представляет собой результат формирования полуунитарной региональной структуры, унаследованной от СССР, в результате процессов децентрализации и суверинизации. Она до сих пор сохраняет ряд отличительных черт советского федерализма, таких как принцип национально-территориальной автономии; сложная система автономий; дробность и многоуровневость административно-территориального деления. Эти особенности резко снижают эффективность политической системы государства.

После образования РФ в качестве самостоятельного федеративного государства и преобразования краев, областей республик и автономных образований в самостоятельные субъекты федерации, произошло увеличение полномочий и повышение политического статуса региональных органов власти. Фактически субъекты РФ получили собственную компетенцию с собственными политическими системами. Процесс децентрализации управления, который сопровождался фактическим развалом вертикально интегрированных систем (в первую очередь КПСС), перераспределение финансов и собственности в сторону регионов также усиливали влияние региональных властей.

Конкретизация базовых начал формирования региональной политики была осуществлена в Конституции, Федеративном договоре, а также путем принятия ряда федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и др., регламентирующих взаимоотношения федерального центра и субъектов федерации, а также определяющих основы деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией, Россия - «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». В ее состав входят 89 регионов. Субъекты РФ относятся к двум основным разновидностям:

- национально-территориальные образования - всего 32, в том числе 21 республика, 10 автономных округов и 1 автономная область;

- административно-территориальные образования - всего 57, в том числе 6 краев, 49 областей и 2 города федерального значения.

Конституция разграничивает предметы ведения между РФ, субъектами РФ, а также определяет вопросы совместного ведения. В соответствии с принципом субсибиарности, в остальных вопросах всей полнотой государственной власти обладают субъекты РФ.

Федеральный центр - это система общегосударственной власти в федеративном государстве в целом и центр принятия решений в сфере федеративных отношений. Безусловно, ключевым политическим институтом центра в современной России является институт президента. В соответствии с Конституцией, Президент РФ выступает гарантом территориальной целостности государства. Он определяет основные направления внутренней политики, частью которой является региональная политика.

Важной функцией Президента является согласование действий органов государственной власти, которая функционирует как на федеральном, так и на региональном уровне. Другими словами, в российских условиях Президент определяет стратегию отношений между центром и регионами, берет на себя часть общегосударственных задач по взаимодействию с регионами, принимает или способствует принятию кадровых решений. В Конституции определены некоторые специфические функции Президента в отношении регионов.

Следует отметить важную роль такой структуры, как Администрация Президента РФ, которая занимается осуществлением текущей региональной политики, разрабатывая в соответствии с поставленными президентом задачами конкретные решения в сфере отношений «центр - регионы», кадровой политике и пр.

Еще одним элементом центра является федеральное правительство как структура федеральной исполнительной власти. Его основные задачи в сфере отношений с регионами связаны с проведением экономической региональной политики. Это, например, разработка бюджетной и налоговой политики государства, целевых программ, мер по оказанию материальной помощи регионам. Эти действия прямо влияют на экономическую ситуацию в регионах. В 2004 г. для разработки региональной и национальной политики Правительство было создано Министерство регионального развития.

В субъектах РФ действуют территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти, которые подчинены напрямую федеральному центру и являются проводниками его интересов на местах.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Финансовые аспекты реформы ЖКХ
Основные модели региональной политики в федеративных государствах: политологический анализ политической теории и практики зарубежных стран
Методы повышения эффективности использования государственной собственности в России
Актуальные проблемы социальной защиты населения
Государственный контроль банковской деятельности в российской империи
Вернуться к списку публикаций