2013-05-15 21:43:38
ГлавнаяГосударственное регулирование и политика — Опыт использования форм федерального вмешательства как инструмента региональной политики современной России с 1991 по 2004 года



Опыт использования форм федерального вмешательства как инструмента региональной политики современной России с 1991 по 2004 года


После отставки Е. Примакова в мае 1999 г. выработанные его Кабинетом основы региональной политики во многом были продолжены, а в связи с непростым ходом избирательной кампании по выборам в Госдуму 1999 г. федеральному центру пришлось продолжить совершенствование рычагов своего влияния на регионы, т.е. более активно использовать институт федерального вмешательства. Так начался новый этап в российской региональной политике, связанный с именем В. Путина, в августе 1999 г. занявшего пост премьер- министра страны.

В условиях продолжающегося политического кризиса в стране в ходе парламентской избирательной компании основная масса губернаторов разделилась между двумя блоками. Так, значительная часть губернаторов поддержала проправительственный избирательный блок «МЕДВЕДЬ». Другая часть региональных глав организовала оппозиционный блок «Отечество - Вся Россия» (ОВР). Избирательная кампания сопровождалась резкой поляризацией региональных элит и скандальной PR-кампаниями в СМИ. Противостояние удалось окончательно преодолеть только после избрания В. Путина Президентом РФ 26 марта 2000 г.

Одновременно продолжился процесс институционализации форм федерального вмешательства. Приход Путина к власти в стране прошел под лозунгами создания единого правового и экономического пространства, инвентаризации страны и борьбы с «региональной вольницей». Для нового Президента стало важным несколько снизить влияние губернаторов, чтобы не допустить в будущем появления серьезной оппозиции, состоящей из региональных лидеров, по примеру ОВР. Деятельность В. Путина в сфере работы с регионами была направлена на централизацию, целью которой провозглашалось сохранение территориальной целостности. Данное направление предполагало, в т.ч. совершенствование института федерального вмешательства.

Практически сразу после избрания В. Путина Президентом РФ по его инициативе был принят ряд законодательных и нормативных актов, призванных: усилить контроль федерального центра над региональными руководителями, а также политическими процессами в субъектах РФ; создать реально действующие механизмы отстранения от должностей представителей власти субъектов РФ (депутатов законодательных собраний и глав исполнительной власти) и руководителей МСУ; изменить порядок формирования Совета Федерации РФ.

Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» изменил существовавшую практику взаимоотношений «центр - регионы», которая ранее осуществлялась преимущественно через глав межрегиональных ассоциаций, а также трансформировал систему полномочных представителей Президента в субъектах РФ. Согласно указу, территория страны была поделена на семь федеральных округов, в которые были направлены новые президентские полпреды.

Необходимо отметить, что де-юре полпреды «нового образца» были наделены теми же полномочиями, что и их предшественники. Однако, как известно, до 2000 г. функции полпредов осуществлялись не в полном объеме. На смену полпредам «старого образца» пришли более влиятельные представители из числа высокопоставленных чиновников и «силовиков», имеющие прочные связи в органах власти, представляющие т.н. «команду» Президента. Эти факторы, в большей мере, чем новые полномочия предопределили усиление влияния полпредов «нового образца».

Наибольшая активность и степень влияния полпредов на региональные политические процессы стала наблюдаться, в первую очередь, в тех субъектах РФ, где собственно расположены резиденции полномочных представителей. Именно в этих регионах произошло реальное «раздвоение» власти, т.е. возникает ситуация, при которой региональные политические и бизнес-элиты ориентируются одновременно и на губернатора, и на полномочного представителя.

Во многом благодаря деятельности полпредов Президента РФ в стране началось формирование так называемого единого правового поля, что выразилось в процессе приведения в соответствие с Конституцией страны и федеральным законодательством нормативно-правовых актов субъектов Федерации. В период 2000-2001 гг. единое правовое пространство было создано почти на 100 %.

Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ», принятый в 2000 г., серьезно подорвал статус губернаторов как федеральных политиков. С вступлением этого закона в силу статус этого органа заметно снизился. Из состава СФ были исключены руководители регионов, их заменили постоянно работающие представители. На практике, был сформирован Совет Федерации, по сути, не имеющий политических амбиций. В качестве некоторого утешения губернаторам указом Президента РФ был создан Государственный совет РФ - консультативный орган при главе государства, состоящий из руководителей регионов, лишенный реальных властных рычагов и даже собственного чиновничьего аппарата.

Внесение изменений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» создало правовые механизмы отстранения от должности представителей законодательной и глав исполнительной власти субъектов РФ.

Фактически, закон со дня его вступления в силу стал важнейшим элементом отношений Президента и губернаторов. Он сделал прежде неприкосновенных губернаторов уязвимыми. После принятия этих законопроектов федеральный центр существенно усилил свои позиции в регионах, создал реальную основу для давления на нелояльное региональное руководство. Хотя новые механизмы отстранения губернаторов фактически не были отработаны на практике, само существование подобных законов наносит серьезный удар по независимым ранее позициям глав регионов. Имеет значение и психологический аспект этих законов, заставляющих региональные власти в своей деятельности чаще оглядываться на мнение федерального центра. По аналогии с данным законом, задачей нового закона о МСУ также стало создание действенных механизмов отстранения от власти глав местного самоуправления Президентом РФ.

Практически сразу после принятия президентского Указа о формировании федеральных округов многие федеральные министерства и ведомства поменяли свою территориальную структуру, подстраивая ее под вновь образованные федеральные округа. Изменения имели два важных последствия: во-первых, структуры ведомств на уровне федеральных округов усилили контроль над деятельностью региональных подразделений, что существенно снизило степень влияния на них региональных элит и губернатора; во-вторых, структуры на уровне федеральных округов получили возможность «играть» на межрегиональных противоречиях. Управления этих ведомств на уровне регионов сохранили прежние функции. Таким образом, в рамках некоторых ведомств были созданы своеобразные окружные «надстройки». Базирование офисов таких «надстроек» в центрах федеральных округов существенно облегчило возможность консультаций их руководителей с полпредами.

Развитие этого процесса подтолкнул ход избирательной кампании по выборам в Госдуму 1999 г., в период конфликта между федеральным центром и правительством Москвы. Норма Конституции РФ, касающейся кадров привлекла внимание во время увольнения начальника ГУВД Москвы. Несмотря на то, что в данном конкретном случае федеральный центр одержал победу, было, видимо, решено предупредить возникновение подобных проблем в будущем. С этой целью в 2000 г. в «Закон о Милиции» были внесены поправки, в соответствии с которыми, отстранение руководителей региональных УВД возможно и без согласования с властями субъекта РФ.

Необходимо добавить, что на этом реформирование МВД не закончилось. 29 декабря 2000 г. вступили в силу новые поправки в «Закон о милиции», которые фактически разделили Министерство на две части: криминальную милицию и милицию общественной безопасности. В результате нововведений региональная власть, как уже упоминалось, потеряла прямые рычаги влияния на наиболее «боеспособные» и влиятельные подразделения органов внутренних дел субъектов РФ.

Необходимо, однако, отметить, что непосредственно МВД в региональные политические процессы вмешивается не слишком часто. Намного более «грозным» инструментом федерального вмешательства в дела регионов стала прокуратура. Она стала мощной политической силой в регионах после реформы

Совета Федерации в 2001-2002 годах. Лишившись мест в верхней палате парламента, главы регионов автоматически лишились и депутатской неприкосновенности, которая в предыдущие годы значительно облегчала им жизнь. Возбуждение уголовных дел против губернаторов или их окружение стало одним из наиболее действенных инструментов политической борьбы.

Политическую функцию прокуратуры подчеркивает то, что, практически во всех случаях уголовного преследования региональных лидеров и их команд, дела были инициированы только против губернаторов, не вполне лояльных федеральному центру. В ряде случаев прокуратуры субъектов РФ принимали решения, которые вряд ли могли иметь серьезные последствия для губернаторов, это были скорее акции психологического устрашения.

Среди других федеральных ведомств, имеющих значительное влияние на региональном уровне, но не сформированных по окружному принципу следует отметить Федеральную службу безопасности РФ (ФСБ), структура которой, в отличие от некоторых других ведомств, не была изменена по окружному принципу. Служба является довольно закрытой структурой и не слишком охотно распространяет информацию о своей деятельности. Однако, из этих материалов, которые все-таки просачиваются в прессу, очевидно, что структуры ФСБ практически всегда действуют в связке с прокуратурой.

Инструментом федерального вмешательства следует считать и Счетную Палату, которая, хотя и не может налагать какие-либо санкции, но по результатам ее проверок Генпрокуратура может возбуждать уголовные дела. Следует особо отметить, что Счетная Палата произвольно выбирает, кого ей проверять.

Наряду с важными политическими преобразованиями 1999-2004 гг., не менее значительными выглядят и реформы в сфере межбюджетных отношений. После кризиса межбюджетных отношений в 1996-1998 гг., в 1999-2001 гг. была инициирована реформа межбюджетных отношений (концепция реформы была принята еще 1998 г.). Начался период проведения политики системного регулирования в этой сфере. Реформа сократила необъективность в распределении финпомощи, исключив дублирующие направления ее оказания.

В это же время вступили в действие Бюджетный кодекс и первая часть Налогового кодекса РФ, была проведена инвентаризация расходных полномочий властей разных уровней, федеральных мандатов, разработаны и предложены субъектам РФ методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений. В результате, за период с 2000 по 2004 гг. изменения в налоговом и бюджетном законодательстве РФ затронули большинство доходов субфедеральных бюджетов. Несмотря предсказания катастрофы в межбюджетной сфере (в частности, мэра Москвы Ю. Лужкова) по итогам первого полугодия 2004 г. этого не произошло. По оценкам экспертов, во-первых, основным средством наполнения региональных бюджетов стал налог на прибыль, во-вторых, региональные власти стали более рационально подходить к расходованию бюджета.

В целом, проведенные реформы сделали ситуацию в бюджетной сфере страны предельно прозрачной: принятие экономических решений переходит к центру, а социальная нагрузка и связанная с этим ответственность достаются регионам.

Более ярко стали проявляться новые негативные тенденции: налоговая система в РФ стала еще более централизованной; изменения не способствуют появлению многих потенциальных выгод децентрализованной бюджетно-налоговой системы, они даже могут представлять для них угрозу. Поскольку сбором всех видов и уровней налогов занимаются подразделения Федеральной налоговой службы, они, в первую очередь, заинтересованы в сборе федеральных налогов, а их внимание к собираемости региональных и местных налогов намного слабее.

Произошедшие изменения серьезно ограничили и уровень фискальной автономии органов МСУ. Стоит отметить, что реформирование органов местной власти проводилось и по линии созданной в 2001 г. по инициативе В. Путина т.н. «комиссии Д. Козака» (по фамилии ее главы - в те годы - заместителя руководителя Администрации Президента РФ). Задачей Комиссии являлась реализация полного и окончательного разделения полномочий в сочетании с решением вопроса о должном финансировании каждого органа власти. Реформирование предполагалось провести с сохранением действующей Конституции РФ путем внесения необходимых изменений и дополнений в федеральные законы.

Результатом работы Комиссии стало рассмотрение и принятие ряда законов. При их подготовке были соблюдены единые подходы к формированию базовых положений, определяющих: конкретный перечень полномочий каждого уровня публичной власти по выполнению обязательств государства; принципы финансового обеспечения исполнения полномочий каждого уровня публичной власти; формы ответственности каждого уровня публичной власти за выполнение соответствующих полномочий; принципы взаимоотношений органов публичной власти разных уровней, обеспечивающие самостоятельность их деятельности в законодательно установленных пределах и т.п.

В целом, процесс реформирования фискальных взаимоотношений приобрел новое качество. Если до сих пор основное внимание уделялось механизмам распределения бюджетных ресурсов между федеральным и региональным уровнями, то новые подходы отразили стремление федерального центра осуществить разграничение бюджетных полномочий и ответственности, оптимизацию финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней бюджетной системы страны. В результате осуществления этого этапа реформы повысилась объективность и прозрачность налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральным центром и субъектами РФ, стабилизировалось состояние региональных финансов. Это свидетельствует о постепенном переходе к отвечающей общепризнанным требованиям и принципам системе финансовой помощи регионам.

Наряду с очевидными достижениями, существующая бюджетная и налоговая системы не способствуют финансовой автономии регионов. По причине чрезмерной централизации они по-прежнему играют роль своего рода «насоса», перекачивающего средства из федерального бюджета на региональный и местный уровень. Распределение таких федеральных налогов, как НДС, подоходный налог и акцизы, между федеральным и консолидированными региональными бюджетами определяется ежегодным законом о федеральном бюджете на текущий год. Возможность ежегодных пересмотров ставок основных налогов не способствует углублению фискальной автономии регионов и МСУ.

Если процесс объективизации распределения финансовой помощи из федерального бюджета начался в 1994 г. и к настоящему времени в этой сфере заметен значительный прогресс, то на региональном уровне данная проблема практически нигде не решена, а в большинстве случаев и не осознана как необходимость. Законодательство субъектов РФ по-разному (нередко и с нарушением федерального законодательства) определяет место органов МСУ в системе бюджетных отношений, что не способствует созданию понятной, открытой и эффективной бюджетной системы и системы межбюджетных отношений на субнациональном уровне. По-прежнему сохраняет силу субъективный фактор, чему способствует нечеткость законодательства в сфере разграничения полномочий между уровнями власти.

Одним из направлений региональной политики В. Путина стало стимулирование процесса укрупнения регионов с целью сглаживания межрегиональных различий. В 2001-2003 гг. на региональном и федеральном уровнях рассматривался план изменения административных границ как минимум у 12 субъектов РФ, в соответствии с которыми 5 или 6 субъектов должны были прекратить свое существование (хотя надо отметить, что официально данные проекты нигде не публиковались). Публично федеральная власть поддержала три таких проекта. Однако реального продвижения на сегодняшний день удалось добиться только в отношении объединения Пермской области и Коми- Пермяцкого АО.

Важнейшим достижением первого срока президентства В. Путина стало то, что федеральный центр научился эффективно участвовать в региональных избирательных кампаниях. В итоге в период с 2002 по 2004 гг. на региональных выборах не поддержанные Кремлем главы регионов редко приходили к власти.

За время первого срока президентства В. Путина федеративные отношения строились по двум основным направлениям: политическое, экономическое и иное усиление федерального центра относительно региональных властей; а также совершенствование и институционализация инструментов федерального вмешательства в дела регионов.

Таким образом, региональная политика в период с 1991 по 2004 гг. претерпела кардинальные изменения. Она эволюционировала от модели Б. Ельцина, обозначенной формулой «Берите суверенитета столько, сколько проглотите», до региональной политики В. Путина, имеющей ярко выраженную централизаторскую направленность, ядром которой является усиление института федерального вмешательства.


Козлов Павел Александрович



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Возможные социальные последствия очередного этапа реформирования системы образования в России
Становление органов местного самоуправления активными субъектами региональной политики
Некоторые особенности влияния на инвестиционный процесс амортизационной, фискальной и финансово-кредитной политики государства
Государственная поддержка и регулирование производства сельскохозяйственной продукции
Обеспеченность продовольствием - экономическая основа продовольственной безопасности
Вернуться к списку публикаций