2013-05-15 21:43:38
ГлавнаяГосударственное регулирование и политика — Опыт использования форм федерального вмешательства как инструмента региональной политики современной России с 1991 по 2004 года



Опыт использования форм федерального вмешательства как инструмента региональной политики современной России с 1991 по 2004 года


Динамика отношений «центр - регионы» в современной России в значительной степени была задана историей этих отношений в СССР. Федеративная модель государственного устройства была принято еще в советские времена, хотя на практике советский федерализм практически не существовал. Советская региональная политика была обусловлена такими факторами как существование национально- территориальных автономий; дробность и сложность административно- территориального деления; особая роль КПСС, жесткая иерархия между центральными и региональными органами власти и др.

Необходимо учитывать, что формирование региональной властной элиты происходило в СССР со второй половины XX в., особенно заметным процесс стал при власти Л. Брежнева. Период «застоя» на региональном уровне характеризовался появлением феномена первых секретарей обкомов, руководящих регионами на протяжении многих лет, распоряжавшихся серьезными ресурсами. Произошло укоренение и персонификация региональных лидеров. На том этапе постепенно сформировалась и система особых региональных интересов.

В конце 1980-х гг. наметился новый этап в отношениях между центром и регионами. Фактически он стал одним из направлений Перестройки. По инициативе М. Горбачева была произведена ротация региональных лидеров. Причем Горбачев использовал модель, в соответствии с которой на места направлялись руководители из центра или других регионов, не связанные с местной элитой, ориентированные только на центр.

В 1990-1991 гг. КПСС потеряло свои политические функции, а в марте 1990 г. в стране были проведены первые альтернативные выборы местных советов. В условиях слабеющего контроля за региональными элитами со стороны центра, усилились требования повышения региональной самостоятельности. Новые советы стали площадкой для активного обсуждения этой темы и выдвижения инициатив. Наступил период т.н. «парада суверенитетов». Лидерами процессов регионализации выступили автономные республики, которые потребовали повышения своего статуса. Все республики РСФСР приняли декларации о суверенитете, которые в более или менее жесткой форме провозгласили государственный суверенитет. Некоторые республики при этом рассчитывали в процессе реформирования СССР получить статус союзных республик, выйдя из состава России (например, Татария и Башкирия). В целом отмечалось откровенное дистанцирование многих республик от России.

Ситуация с республиками в значительной степени объясняется политическим конфликтом между двумя центрами - СССР в лице М. Горбачева и Россией в лице Б. Ельцина. Оба центра, по сути, заигрывали с внутрироссийскими автономиями, пытаясь привлечь их на свою сторону и вместе провоцируя процесс суверенизации. Так, власти СССР обещали некоторым российским республикам статус союзных. В то же время Россия предлагала свои уступки, выраженные в знаменитой фразе первого российского президента «берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить». В целом эта ситуация способствовала дальнейшему развитию многих республик по пути создания полунезависимых национально-государственных образований.

В результате к моменту распада СССР процессы регионализации в России вышли из-под контроля центра. Маятник сместился в пользу регионов, особенно в национальных республиках, декларирующих свой суверенитет и в некоторых случаях даже претендующих на полную государственную самостоятельность. Регионализация и суверенизация отчасти стала реакцией территорий на ограничение и подавление региональной самостоятельности в советские времена. Центр оказался не в состоянии контролировать эти процессы. Напротив, Б. Ельцин в борьбе за власть фактически опирался на импульсы региональной самостоятельности, завоевывая поддержку региональных элит в борьбе против М. Горбачева, а затем - ГКЧП. Т.е. к моменту появления России в ее нынешнем виде никакой внятной региональной политики у федерального центра не было.

За годы, прошедшие после 1991 г. в реформировании российской государственности было уже, как минимум, два заметно отличающихся друг от друга этапа. Первый из них связан с именем первого Президента РФ Б. Ельцина, второй - с именем В. Путина. Внутри обоих также можно выделить несколько промежуточных этапов.

Как было показано выше, первый этап преобразований российского федерализма, связанный с именем Б. Ельцина, как было отмечено выше, начался фактически еще до распада СССР. До 1992 г., в условиях «парада суверенитета» и реальной опасности раскола России, федеральный центр проводил стратегическую линию на создание договорной федерации.

Несколько уменьшить центробежные тенденции в стране удалось в 1992 г. с помощью Федеративного договора, призванного закрепить разграничение полномочий и предметов ведения между федеральными органами и субъектами РФ. В тоже время, данный документ юридически закрепил асимметричный характер государственно-территориального устройства России.

Татарстан и Чечня договор не подписали. Башкортостан подписал его с оговорками, которые вошли в приложение. Фактически Татарстан и Чечня бросили вызов центральной власти и поставили под угрозу территориальную целостность РФ. Ситуация осложнялась и тем, что другие республики, подписавших Договор, одновременно объявили о главенстве на своих территориях своих конституций (на тот момент новой Конституции РФ еще не было). Начался неуправляемый и бесконтрольный процесс местного законотворчества.

Частично эта проблема была решена при принятии 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ. Тем не менее, ситуация оставалась крайне сложной и опасной с точки зрения сохранения целостности страны. Дальнейший поиск нового содержания отношений между центром и регионами происходил в рамках двухсторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами РФ. В 1994-1996 гг. стороны в индивидуальном порядке заключали договора о разграничении полномочий, которые определяли специфику отношений центра с конкретным регионом. Это позволило центру максимально затянуть в своих интересах процесс федеративного строительства и сделать договор о разграничении полномочий своеобразным «пряником», вручаемым тому или иному региональному лидеру за ту или иную услугу.

С 1993 г., согласно мнению экспертов, в российской региональной политике произошел практически полный отказ федерального центра от участия в региональной политике в обмен на лояльность глав исполнительной власти субъектов РФ. Вплоть до 1996 г. федеральный центр не имел последовательной региональной политики, можно говорить лишь о тенденциях. Между центром и регионами устанавливался некоторый баланс интересов, в рамках которого принимались взаимовыгодные решения, т.е. шел поиск элитного консенсуса.

В отсутствии законодательства, четко регламентирующего принципы и порядок разграничения полномочий между РФ и ее субъектами, правовой и фактический статус отдельных регионов формировался путем наделения субъекта предметами ведения и полномочиями в конституции (уставе), в т.ч. с нарушениями норм федеральной Конституции; а также посредством заключения договоров с органами власти РФ, нередко противоречащих законодательству.

В результате сложилась ситуация, когда республики, пользуясь этническим фактором как средством давления на федеральный центр и открыто лоббируя свои интересы при решении общегосударственных вопросов, сформировали такой правовой и фактический статус, который по объему предметов ведения и полномочий, льгот и привилегий значительно превосходил статус других субъектов РФ. Это обусловило в ряде регионов значительные дезинтеграционные тенденции, вызвало противостояние между республиками и остальными субъектами РФ, что привело к дополнительной напряженности между федеральным центром и регионами.

Единственным примером мер федерального вмешательства на этом этапе следует считать ситуацию в Чеченской республике. В декабре 1994 г. в республике начались открытые боевые действия. Однако, полностью в правовое русло ситуация была переведена лишь 23 марта 2003 г.

Отдельного внимания заслуживает ситуация в бюджетно-финансовой сфере. Становление современной системы межбюджетных отношений, соответствующих федеративному устройству России, началось в 1991 г. В 1991-1993 гг. в условиях стихийной децентрализации бюджетной системы распределение финансовой помощи проводилось в рамках индивидуальных договоренностей с применением дифференцированных нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего НДС) и прямого согласования дотаций из федерального бюджета.

Предоставление финансовой помощи не основывались на каких-либо формализованных критериях, являясь предметом «торга» между федеральными и региональными властями, что делало их субъективными, а решения об их выделении - волюнтаристскими. Эволюция межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила под определяющим влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами. В результате, фактическое неравенство между регионами стало еще более заметным.

С целью получения инструментов контроля над сферой межбюджетных отношений федеральный центр в 1992 и 1993 гг. (на основе Указов Президента РФ) создал в составе Министерства финансов РФ Федеральное казначейство. В 1994-1998 гг. между федеральными и региональными бюджетами были внесены изменения, направленные на унификацию бюджетных взаимоотношений.

В 1994-1995 гг. в результате реформы произошло упорядочение финансовых взаимоотношений федерального центра и регионов (за исключением ряда республик). Были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) впервые начали распределяться на основе расчета по специальной формуле, были расширены налоговые полномочия региональных и местных властей. Сформированная в этот период система бюджетных отношений частично соответствовала (по крайней мере, по внешним признакам) бюджетному устройству федеративных государств, однако не имела прочной законодательной базы.

Вместе с этим, процесс реформирования межбюджетных отношений оставался незавершенным. Ежегодные корректировки в сфере межбюджетных отношений, нацеленные на переход от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам распределения ее на формализованной основе, были незначительными и непоследовательными.

Данные реформы не затронули уровня местного самоуправления. Субъекты РФ продолжали строить свои отношения с местными бюджетами так, как считали нужным, а в большинстве случаев - по советским принципам. Незавершенность процесса стала одной из причин обострения кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов в 1996-1998 гг.

Результатом эпохи «парада суверенитетов» стала чрезмерная децентрализация власти и системы управления и, как следствие, распад единого правового, экономического, информационного и иных пространств. Тактика президента Б. Ельцина, заключавшаяся в фразе «берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить», оказалась не эффективной. Угроза распада государства не уменьшилась, а, наоборот, возрастала.

Новый этап в российской региональной политике наступил в 1996 г., когда во всех субъектах РФ прошли выборы глав регионов. После всенародных выборов они стали «неснимаемыми», а территориальные структуры федеральных органов власти в регионах были слишком слабы, чтобы создавать какой-либо существенный противовес, таким образом, появилась опасность фактического превращения субъектов РФ в «удельные княжества».

У федерального центра возникла необходимость создания новых политических механизмов, ограничивающих региональную власть, т.е. системы сдержек и противовесов в отношениях «центр - регионы». Инструментами федерального вмешательства для создания противовеса губернаторам стали такие институты как местное самоуправление (главы администраций районов и городов России) и представители Президента РФ в субъектах РФ.

Начиная с 1997 г., федеральный центр стал рассматривать представителей Президента РФ в регионах как параллельный властный орган, призванный уравновесить и ограничить власть губернаторов. Для этого мыслилась передача им властных полномочий, позволяющий полпредам из простых «информаторов» Администрации Президента стать неким противовесом главам регионов.

9 июля 1997 г. был опубликован Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ», в соответствии с которым полпреды должны были осуществлять контроль за исполнением в регионах российского законодательства в регионах. В 1998 г. полпреды получили право руководить коллегиями, состоящими из первых лиц всех территориальных органов федеральных служб. Таким образом, фактически была предпринята попытка вывести этих структур из-под фактического контроля глав регионов.

В связи с новым статусом полпредов, в 1996-1997 гг. значительное число представителей Президента было заменено. Смены полпредов происходили в основном в тех регионах, где к власти пришли «оппозиционные» губернаторы. На должность полпредов назначались люди, в основном, неаффилированные с региональными властями. Среди назначенных на должность представителей Президента преобладали, в отличие от полпредов «первого созыва» чиновники, уже имеющие опыт хозяйственной деятельности. Полпреды были назначены и регионах, ранее освобожденных от «государева ока» (кроме «привилегированных» Татарстана, Башкортостана и Якутии). Однако, количество полпредов (более 80 человек) не позволяло наладить достаточно эффективную систему управления ими.

Несмотря на все изменения статуса полпредов в 1997-1998 гг., реальный расклад сил в регионах значительно не изменился. В подавляющем большинстве регионов всю полноту власти по-прежнему удерживал глава республики, а институт коллегии при полпреде реальной политической силой так и не стал. Показательным в этом смысле является т.н. «приморский эксперимент».

Другим инструментом усиления влияния федерального центра в регионах стали главы крупных городов. Был создан Совет по местному самоуправлению при Президенте РФ, направленный на поддержку глав МСУ; федеральный центр начал активно поддерживать мэров в их противоборствах с губернаторами.

Несмотря на эти усилия, непоследовательность политики федерального центра не позволила кардинальным образом изменить ситуацию. Результатом стало скорее повышение конфликтности на региональном уровне, а не серьезное ослабление губернаторов. Главы регионов в отношении местного самоуправления продолжали активно использовать финансово-экономические рычаги. Поэтому местное самоуправление, за редким исключением, оказалось слабым и не способным к ограничению губернаторской власти.

На этом этапе актуальным стал вопрос о возможности центра отстранять от должности избранных региональных руководителей (в первую очередь речь шла об увольнении губернаторов). Приморский опыт продемонстрировал, что реальных сил и правовых возможностей для этого у центра не было. Однако, тогда прошли первые эксперименты, связанные с отстранением от должности мэров городов.

Начиная с 1996 г. в качестве инструмента влияния в регионах федеральный центр стал рассматривать финансовую помощь регионам - увеличился субъективизм в ее распределении. Это не способствовало сокращению дотационности региональных бюджетов. Трансферты определялись с учетом текущих расходов и не оказывали влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиции.

Политика федерального центра, направленная на ослабление региональных лидеров была фактически прекращена в середине 1998 г., в связи с глубоким политическим и экономическим кризисом на общегосударственном уровне. Новый этап в региональной политике связан с именем премьер-министра Е. Примакова.

Экономический кризис августа 1998 г., по сути, послужил началом борьбы за президентский пост (полномочия Б. Ельцина, истекали в июле 2000 г.). В этих условиях Примаков стал для власти «компромиссным вариантом», не являясь при этом человеком команды Президента в полной мере. Это стало причиной острой борьбы между Правительством Примакова и Администрацией Президента. Примакову пришлось сделать ставку на регионы, поддержка которых могла помочь в этой борьбе. Для координации вопросов между центром и регионами в структуре Правительства был создан «региональный блок».

Одновременно, произошло усиление региональных элит на федеральном уровне и укрепление горизонтальных связей между регионами - активизировалась деятельность межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия (МАЭВ) и неформальных союзов между региональными лидерами. При этом федеральный центр вел диалог с регионами в основном посредством общения с главами этих межрегиональных ассоциаций, именно с ними обсуждая основные направления региональной политики. Данная схема помогала деиндивидуализировать отношения с регионами и отказаться от договорной практики разграничения полномочий. Главы ассоциаций рассматривались как выразители агрегированных региональных интересов.

Ко второй половине 1998 г. произошел полный отказ от практики заключения договоров о разграничении полномочий между центром и регионами (последние договоры были подписаны в первой половине 1998 г.). Региональная политика была направлена на создание единого и общего для всех формата. Именно при Примакове фактически была предпринята первая серьезная попытка восполнить пробелы в законодательстве, регулирующем государственное строительство в России и, тем самым, вернуть регионы в рамки правового поля

На этом этапе главной задачей центра в сфере региональной политики стала задача не ослабления регионов, а укрепления федерального центра. Впервые на официальном уровне ставится вопрос об укреплении властной вертикали. Другими словами, основная цель региональной политики определялась как иерархизация отношений между центром и регионами, обеспечение политического и ресурсного превосходства федерального уровня власти.

Одновременно был поставлен вопрос об усилении института федерального вмешательства и, прежде всего, о создании системы санкций в отношении губернаторов и контроля над их деятельностью. Одним из главных предложений Е. Примакова был отказ от всенародных губернаторских выборов, т.е. от первопричины, породившей попытки центра найти институционально-правовые ограничители губернаторского института. От предложений по прямому назначению губернаторов, как это было в начале 1990-х гг., правда, быстро отказались. В качестве компромиссного варианта, более соответствующего федеративной модели, было предложено избрание губернаторов региональными законодательными собраниями по представлению президента и с правом президента отзывать их от должности.

Вместе с этим было очевидно, что федеральный центр тогда был не в состоянии не только установить полноценное единое правовое и экономическое пространство в стране, но и просто уменьшить политические амбиции региональных лидеров.

Модель региональной политики, предложенная Е. Примаковым, отличалась определенной сбалансированностью. Укрепление федерального центра было частично компенсировано расширением регионального влияния на федеральном уровне. Однако, отсутствие единства на уровне федерального центра не позволило реализовать инициативы Примакова по созданию властной вертикали. Реального влияния региональные лидеры так и не приобрели, «региональный блок» в Правительстве не получил право распоряжаться финансовыми ресурсами, позволяющими обеспечить развитие территорий, а Президиум Правительства, включающий глав МАЭВ, оказался лишь бюрократической «надстройкой».

Продолжалось упорядочивание сферы бюджетного федерализма. В 1998 г. Правительством РФ была одобрена «Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг.». Ее основной целью являлся переход к принципиально новой методике распределения трансфертов ФФПР, основанный на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей и налогового потенциала территорий. Тем не менее, оставались перекосы в сфере межбюджетных отношений.

Обобщая сделанное в области государственного строительства в период правления президента Б. Ельцина, следует отметить, прежде всего, что особое внимание властей всех уровней было обращено на разграничение власти и предметов ведения, на поиск «формулы согласия» с помощью компромиссов. Эта политика во многом имела вынужденный характер, она была обусловлена недостаточностью политических сил у федерального центра, слабым и недостаточно эффективным использованием существующих инструментов федерального вмешательства, несмотря на многочисленные факты нарушения федерального законодательства.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


К вопросу о совершенствовании управления автомобильным транспортом в России
Новая роль государства в инвестиционной деятельности
Финансовые аспекты реформы ЖКХ
Опыт использования форм федерального вмешательства как инструмента региональной политики современной России с 1991 по 2004 года
Взаимосвязь территории и гражданства государства как фактор Российской геополитики
Вернуться к списку публикаций