2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяГосударственное регулирование и политика — Государственная служба Пакистана



Государственная служба Пакистана


Не будет лишним привести некоторые конституционные положения, знаменующие влияние мусульманского права на политическую систему пакистанского общества. Конституция обязует Президента Пакистана организовать сеть исламистских исследовательских учреждений и учебных заведений «повышенного типа» с целью содействия преобразованию мусульманского общества на «истинно исламской основе». Парламенту рекомендуется своим актом предусмотреть введение специального налога, который подлежит взиманию с мусульман и поступления от которого предназначаются для покрытия налогов в связи с организацией учреждений и заведений. Поступления от этого налога не образуют части указанного выше Федерального провинциального фонда.

Конституция особо подчеркивает, что не может быть издан ни один закон, «противоречащий заповедям ислама, изложенным в священном Коране и Сунне» (в дальнейшем именуемым «предписаниями ислама), а существенные законы должны быть приведены в соответствие с этими предписаниями. В течение года после Дня Конституции Президент обязан назначить Комиссию для составления рекомендаций в отношении мер по приведению законов в соответствие с предписаниями ислама и составления «в удобно используемой форме» для руководства Национальным собранием и провинциальными легислатурами таких предписаний ислама, которые обретут законодательную силу. Комиссии отводится пятилетний срок (со дня назначения), а до этого представляется «предварительный доклад». Через шесть месяцев после получения докладов Национальное собрание после их рассмотрения издает соответствующие законы.

Изложенное выше конституционно-правовое и фактическое положение государственных служащих в Пакистане, как это расценивают отечественные востоковеды, традиционно занимала привилегированные позиции [1]. Высокие посты несменяемого чиновничества, высокие оклады, близость государственных служащих к органам государственной власти либо вхождение в них (в системе «основ демократии») ставили пакистанскую бюрократию в центр политической системы пакистанского общества. При частой смене политических режимов (особенно при военных переворотах), общей политической неустойчивости высшее чиновничество выступает в качестве реальной стабильной власти, не затрагиваемой верхушечными колебаниями и изменениями [2]. Так, в период правления Аюбхана сложился тесный союз верхушки бюрократии с правящей группировкой, представителями крупного бизнеса и землевладельцами. В 60-е годы имела место консолидация бюрократического аппарата Пакистана, подвергавшегося постоянному осуждению за его «чрезмерную иерархичность и корпоративность», а монополия в замещении ключевых должностей в государственной службе принадлежала основной группе несменяемого чиновничества - корпорации Государственной службы Пакистана [3]. Структура аппарата государственных служащих долгое время сохраняла многие черты, унаследованные от колониального аппарата. Верхние ступени бюрократического механизма занимали государственные служащие I и частично II классов. Основную массу государственных служащих составляли служащие III-IV классов (средние и низшие категории служащих и рабочих. Доминирующее положение в системе государственной службы) занимали две Всепакистанские службы (Гражданская служба Пакистана и Полицейская служба Пакистана), а также Иностранная служба Пакистана. Существовало несколько чиновничьих функциональных служб, обеспечивающих деятельность центрального правительства и провинциальных правительств и находящихся у них в подчинении [4]. Консерватизм государственных служащих пришел в острое противоречие с возрастающим объемом и усложнением функций государства. Дело в том, что единственным методом комплектования аппарата государственных служащих были конкурсные экзамены, проводившиеся ежегодно Федеральной комиссией по делам государственной службы [5]. К экзаменам допускались выпускники вузов в возрасте 21-25 лет по «системе квот» (для каждой провинции конкретное число мест в службах), однако фактически проблема формирования корпуса государственных служащих высших рангов приобрела национальную окраску, традиционную кастовость, что вызывало отрицательную реакцию в общественных кругах, среди среднего и низшего чиновничества. Предпринятая в 60-е годы перестройка государственной службы (доклад главы Комиссии по реформе государственной службы тогдашнего главного судьи Верховного суда Пакистана А.Р. Корнелиуса) показалась правящим кругам «слишком радикальной» и была отвергнута [6].

С приходом к власти правительства Партии пакистанского народа (ППН) была выдвинута административная реформа (август 1973 г.). Ей предшествовали 36 докладов, предполагавших варианты реформы государственной службы. При Аюб-хане, который возглавил военный переворот (8 октября 1958 г.) и принял на себя обязанности Президента Пакистана, впервые была проведена некоторая децентрализация системы государственной службы, однако, как уже отмечалось, только в августе 1973 года с принятием новой Конституции премьер-министр Пакистана З.А. Брутто объявил решение правительства провести административную реформу в соответствии с программой Партии пакистанского народа. Особенность предпринятой реформы заключалась в стремлении размежевания властных структур и государственной службы, которое предполагало изменение правового положения государственных служащих, направленного на «вытеснение бюрократической верхушки из центров принятия политических решений» [7]. Учрежденный правительством Комитет административных реформ определил следующие основные задачи: унификация структуры государственных служб; ликвидация коррупции; реорганизация порядка подбора кадров, подготовки и продвижения; реорганизация структуры секретариата и департаментов. Среди ряда изданных Президентом указов, принятых Национальным собранием в качестве законов, следует упомянуть Закон о гражданских служащих (1973), Закон о Федеральной комиссии по делам гражданской службы (1973), Закон о служебных трибуналах (1973) [8]. Принятие этих законов изменяло правовое положение государственных служащих, входящих в «сивил сервис», то есть чиновников внепакистанских служб и служб федерального аппарата высших государственных служащих провинциального подчинения. Однако, в отличие от Конституций 1956 и 1962 годов и даже временной Конституции 1972 года [9], которые содержали статьи, защищавшие положение высших государственных служащих, новая Конституция лишала, как подчеркивает Е.И. Дергачева, государственных служащих федерального и провинциального уровня конституционной зашиты и все вопросы, связанные с положением государственных служащих высших рангов, должны были регулироваться в законодательном порядке, то есть на основе законов, принимаемых парламентом и легистратурами провинций [10].

Закон о гражданских служащих (1973) сохранил несменяемость государственных служащих, но порядок увольнения чиновников всепакистанских служб предусматривал достижение 58-летнего возраста либо 25-летней выслуги лет. Этот порядок имел своей целью освободиться от членов колониальной службы и старейших членов Государственной службы Пакистана и государственного аппарата.

Впервые был установлен контроль законодательной и исполнительной власти над бюрократической машиной. В ходе перестройки системы государственной службы вместо пятидесяти или более служб были созданы однотипно-структурные службы, каждая из которых подразделялась на должностные ступени (всего двадцать две). Были сформированы: Всепакистанская унифицированная и провинциальная унифицированные службы [11]. В первую вошли должности шести высших ступеней (с 17 по 22), две последние были разделены на двадцать две ступени. Хотя формально отменялось резервирование должностей за какой-либо из служб, создание всепакистанской унифицированной службы воспроизводило фактически в обновленном виде все прежние (упоминавшиеся выше) всепакистанские службы [12]. Чиновники Государственной службы Пакистана координировали деятельность центрального и провинциального правительств, контроль центра за провинциальными аппаратами.

Новая система государственной службы сохраняла прежнюю административно-территориальную классификацию служб на всепакистанскую, центральную и провинциальные. Благодаря такой системе служащие функциональных и технических служб, специалисты всех категорий получали гарантированную возможность для продвижения в высшие звенья государственной службы, где ранее доминирующее положение занимали члены «сивил сервис» Пакистана.

Вместо ранее существовавших шестисот ставок все государственные служащие оплачивались по единой системе (в соответствии с градацией шкалы на 22 ступени). Было повышено жалованье и предусмотрен ряд льгот государственным служащим низших и средних рангов [13]. Однако формальное введение 22-ступенчатой градации должностей не избавило реформаторов от крайней сложности ее практического воплощения из-за огромного числа различных категорий служащих внутри каждой профессии и, по словам пакистанского исследователя А. Армада, положение государственного служащего «определялось не его пригодностью для данной должности, а в результате борьбы последнего за свое положение» [14].

Еще одной частью реформы системы государственной службы Пакистана стали положения о порядке комплектования государственного аппарата преданными сложившемуся режиму кадрами, ибо высшие звенья государственного аппарата - главная опора правительства и возможность избежать национальных коллизий. В этих целях кроме конкурсных наборов стали проводиться еще и дополнительные, которые обеспечивали правящим кругам возможность расширенного подбора лояльных режиму служащих не из среды конкурсантов, расширения своей социальной базы, смягчения ранее существовавшего неравноправного представительства народов Пакистана, некоторого выравнивания национального состава высших государственных служащих [15].

Попытки правящих кругов путем упомянутых реформ сделать более послушным бюрократический аппарат не привели к ожидаемым результатам, и, как указывает Е.И. Дергачева, примерно серединой 1975 года можно условно датировать начало нового периода в политике правительства в отношении государственных служащих, который справедливо оценивается как «переход к сотрудничеству с бюрократией» [16]. Но стало все больше проявлять себя стремление к идеологизации корпуса государственных служащих, внедрение в их сознание, что любые действия, направленные против правительства, есть действие против Бога и его посланника. Интенсивное привитие служащим исламских ценностей осуществлялось путем введения в программы учебных заведений по подготовке кадров для государственной службы соответствующих дисциплин, а в воспитании служащих особый упор делался на идею создания подлинно исламской государственной службы. Исламская традиция организации государственной службы «дает нам, пожалуй, наиболее завершенный вариант авторитарного правления с сильным независимым государственно-бюрократическим аппаратом», - справедливо отмечается Е.И. Дергачевой [17]. Однако создание исламизированной государственной бюрократии, попытка подорвать позиции бюрократии, развенчать идею невозможности, вредности вмешательства политического руководства в деятельность укоренившегося аппарата государственных служащих не спасли страну от последовавших драматичных событий, которые развернулись в последующие годы в сторону разрастающегося авторитаризма. Так, в июле 1977 года генерал М. Зия-уль-Хак (командующий сухопутными войсками) ввел в стране военное положение и объявил себя Президентом, однако он не стал отменять Конституцию 1973 года, а лишь «временно приостановил ее действие», и Пакистан в течение восьми лет находился на военном положении, а Верховный суд на основе «доктрины необходимости» оправдал захват государственной власти, что позволило, по мнению судей, «избежать гибельных для государства последствий ситуации (обострение отношений правительства и оппозиции)», создавшейся в 1977 году [18]. Сложившийся политический режим был назван «исламской демократией». Путем ряда поправок к Конституции, согласно которым были существенно расширены полномочия Президента в законодательной, исполнительной и судебной сферах, он стал главой исполнительной власти, верховным главнокомандующим, получил право назначения премьер-министра и членов кабинета, распускать по своему усмотрению парламент и т.д.

После реализации эксперимента с таким чрезвычайно жестким военно-авторитарным режимом в декабре 1985 года военные осуществили маневр к «гражданскому правлению», при которой власть Президента не претерпела существенных изменений. После непредвиденной гибели Президента в авиакатастрофе почти все последующее десятилетие оценивается учеными-политологами как процесс становления и развития демократических институтов, возрастания политической активности масс, уменьшения роли государства в рыночных отношениях, ослабления влияния и силы государственной бюрократии [19]. Но нельзя не отметить, что для периода, прошедшего после установления в 1988 году гражданского правления за последующие четыре года распускался парламент, несколько раз смещалось правительство. Вместе с временными кабинетами за эти годы у власти побывали восемь правительств (в провинциях еще чаще менялись правительства), хотя все политические кризисы происходили в рамках Конституции, без военных переворотов, блокад и штурмов.

Вместе с тем все более ощутимо проявляли себя острые разногласия в среде политической элиты, которые выражались в противоборстве главы государства и главы правительства. Антиправительственная оппозиция и армия чаще всего поддерживали Президента (лишь в 1993 году в отставку были вынуждены уйти и Президент, и премьер). Это объясняется тем, что традиция парламентской ответственности в Пакистане не привилась. В большей степени чаще приоритет отдается Президенту, что порождает острые конфликтные ситуации при кадровых назначениях, особенно высших государственных служащих, военных, судей.

Однако утвердившаяся практика военных переворотов в Пакистане продолжает иметь место. Так, наступление премьер-министра Пакистана Наваза-Ширифа на «военную аристократию» привело не к отставке главнокомандующего генерала П. Мушаррафа, а, наоборот, к смещению со своего поста премьер-министра. Так П. Мушарраф стал четвертым военным, силой захватившим власть в стране. Как подчеркивает Е. Пахомов, страна спокойно встретила очередного «защитника демократии» [20]. Сложность внутриполитической обстановки, изменение геополитического положения Пакистана обусловливаются тем, что атомное оружие оказалось (вслед за Индией) в руках генерала, который выступает за проведение военной политики, за дальнейшее усиление роли военных, военизацию исламизируемого бюрократического аппарата Пакистана, и сейчас трудно определить, в каком направлении будет развиваться система пакистанской государственной службы.



[1] См., напр.: Дергачева Е.И. Административная реформа // Пакистан: проблемы политики и экономики. М.: Наука, 1978; Москаленко В.Н. Указ. соч. С. 6-7.

[2] Подробнее см.: Москаленко В.Н. Указ. соч. С. 7; Мирском Г.И. «Третий мир»: общество, власть, армия // Зарубежный Восток: В 3 т. М.: Наука, 1980. Т. 1. С. 456.

[3] Подробнее см.: Дергачева Е.И. Указ. соч. С. 81-82; Москаленко В.Н. Указ. соч. С. 7-8.

[4] См.: Дергачева Е.И. Указ. соч. С. 82-83.

[5] В своей работе Е.И. Дергачева именует Комиссией по делам гражданской службы, в то время как Конституция 1956 г. называет ее Комиссией по делам государственной службы.

[6] См.: Дергачева Е.И. Указ. соч. С. 85.

[7] Там же. С. 86-87.

[8] См. там же. С. 87.

[9] См. подробнее: Ганковскш Ю.В., Москаленко В.Н. Три конституции Пакистана. М.: Наука, 1975.

[10] См.: Дергачева Е.И. Указ. соч. С. 88.

[11] См.: Implementation of administrative Reforme // Acts, Rules, Regulations, etc. Government of Pakistan. Cabinet Secretariat, Establishment Division /1973. From Aug. 15. To Nov. 30.

[12] См.: SchachtJ. Problems of Modern Islamic Legislation / Studia Islamica. 1989. Vol. 12. P. 98-128.

[13] См.: The Pakistan Economist. Karachi. 1975. Vol. 15. № 23; The Sun. (Karachi) 1973, 12 Aug. ShachtJ. Op. cit. P. 99-100.

[14] Administrative Reforms in Pakistan. Lahore, 1973. P. 41.

[15] См.: ShachtJ. Op. cit, P. 86-88.

[16] ДергачеваЕ.И. Указ. соч. С. 112-113.

[17] Там же. С. 114-115.

[18] Москаленко В.Н. Указ. соч. С. 9.

[19] См. там же. С. 10.

[20] Пахомов Е. Четвертый генерал // Итоги. 1999. 25 окт. С. 52.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Взаимосвязь территории и гражданства государства как фактор Российской геополитики
Обоснование целесообразности создания отраслевых органов управления продовольственным комплексом
Общая характеристика бюджетной политики
Становление органов местного самоуправления активными субъектами региональной политики
К вопросу о совершенствовании управления автомобильным транспортом в России
Вернуться к списку публикаций