2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяГосударственное регулирование и политика — Государственная служба Пакистана



Государственная служба Пакистана


За недолгую, более чем полувековую, историю политического развития Пакистан в 1999 году стал свидетелем четвертого, ничем не отличавшегося от предыдущих военного переворота. На фоне экономического кризиса резко возросло недовольство правительством и армия «взяла на себя ответственность за судьбу демократии». Однако, как отмечает в своей статье В. Пахомов, у этого переворота есть одно существенное отличие: четвертый военный диктатор генерал Первез Мушарафф стал первым пришедшим к власти «при молчаливом одобрении народа Страны Правоверных» [1] (так переводится на русский язык название страны Пакистан). В кругах зарубежных аналитиков (Т. Клифтон, Дж. Барри, М. Хирш) задаются вопросом: «А может не стоит волноваться из-за этого переворота? И отвечают: "Стоит!"» Пакистан с 140-миллионным населением сумел создать атомную бомбу, хотя и не справился с более трудной задачей - наладить жизнь внутри страны, и есть опасность, что Пакистан обратится к национальному экстремизму или исламскому фундаментализму [2]. Через двое суток после государственного переворота генерал Мушарафф приостановил действие Конституции, ввел чрезвычайное положение и объявил себя «главным управляющим» [3]. Однако эффективность деятельности системы государственных служащих резко ослабляется продолжающимся военным противостоянием по спорным территориальным проблемам Пакистана и Индии (оба государства имеют атомное оружие), сложностью внутриполитической обстановки в соседнем Афганистане, огромными военными расходами (7 процентов против 3,5 в США) и в связи с этим должного материального обеспечения государственных служащих.

Конституционно государственная служба Пакистана в Конституции Исламской Республики Пакистан 1956 года (оформилась часть 10 «Службы Пакистана»), «в силу которой мусульмане Пакистана смогут... строить свою жизнь в соответствии с учениями и требованиями ислама, изложенными в Священном Коране и Сунне» (Абзац 7 Преамбулы) [4]. Отечественные ученые считают, что позитивную роль в становлении политической системы пакистанского общества могла бы сыграть Конституция 1950 года, если бы она была введена в действие в первые годы существования Пакистана, однако Конституция 1956 года, «когда деградация провозглашенных ею норм и институтов зашла слишком далеко, была уже не в состоянии что-либо изменить, политический беспредел продолжался» [5] (сменились три кабинета, сменились правительства провинций, распускались представительные органы, вводилось чрезвычайное положение и т.д.).

Тем не менее, есть смысл путем сравнительно-правового анализа кратко остановиться на содержании упомянутой выше части 10 Конституции 1956 года, статьи 179-190 которой регламентируют условия государственной службы, прием и увольнение, срок пребывания в должности, вопросы дисциплинарного воздействия и т.д. в отношении лиц, находящихся на государственной службе Пакистана и провинций; положения, касающиеся назначения, функций, условий работы, смещения и т.д. членов Комиссии по делам государственной службы.

Обращаясь к вопросу об условиях работы лиц, находящихся на государственной службе Пакистана, статья 179 части 10 Конституции 1956 года предъявляет два требования. Первое состоит том, что право занимать какую-либо должность на государственной службе Пакистана могут только лица, являющиеся гражданами Пакистана (с некоторыми исключениями). Так, иностранные граждане могут допускаться к государственной службе, если Президент или губернатор на уровне провинции может разрешить их «временное использование, но при том условии, что эти лица непосредственно перед Днем Конституции являлись служащими Короны в Пакистане. Второе требование обусловлено ссылкой на особый порядок зачисления на службу, согласно которому «если иное прямо не предусмотрено настоящей Конституцией, назначение и условия работы лиц на службе Пакистана могут регулироваться актом соответствующего законодательного органа».

В отношении срока пребывания в должности лиц, находящихся на государственных службах (если иное прямо не предусмотрено Конституцией), действуют два конституционных условия: а) любое лицо, которое состоит на какой-либо из государственных «служб обороны», или «гражданских служб Федерации», или «всепакистанских служб», или занимает какую-либо должность, «связанную с обороной», или любую «гражданскую должность, связанную с делами Федерации», продолжает занимать эту должность, пока это угодно Президенту; б) любое лицо, которое состоит на одной из гражданских служб провинции или занимает какую-либо гражданскую должность, связанную с делами провинции, за исключением лиц, упомянутых в пункте «а» статьи 180, продолжает занимать свою должность, пока это угодно губернатору.

Далее в Конституции определяются порядок увольнения государственных служащих, вопросы дисциплины и т.д. с регламентацией двух аспектов этой проблемы. Во-первых, ни одно лицо, состоящее на какой-либо из государственных служб Федерации или провинции, или Всепакистанских служб, или занимающее должность государственного служащего, связанную с делами Федерации или провинции, не может быть уволено, или отстранено от должности, или понижено в должности каким-либо органом, подчиненным тому органу, которым это лицо назначено. Во-вторых, ни одно упомянутое выше лицо не может быть уволено, или отстранено от должности, или понижено в должности до тех пор, пока ему не дано «разумной возможности представить возражения» против действий, которые предполагается предпринять по отношению к нему при условии, что настоящий пункт не относится:

а) к случаям, когда лицо уволено, или отстранено от должности, или понижено в должности за поведение, которое привело к его осуждению в уголовном порядке;

б) случаям, когда орган, уполномоченный увольнять от должности или понижать в должности, убежден, что по какой-либо причине, которая должна быть изложена этим органом, требование о возможности этого лица представить возражения практически неосуществимо;

в) случаям, когда Президент или соответственно губернатор убеждены, что по какой-либо причине, которая должна быть изложена ими, «в интересах безопасности» Пакистана или любой страны «нецелесообразно» предоставлять этому лицу такую возможность (ст. 181). Многочисленные военные перевороты часто сопровождались, как увидим ниже, применением этих положений.

Более обстоятельной конституционной регламентации подвергались положения о порядке зачисления на государственную службу и ее условия. По Конституции считается необходимым закрепить три основных положения.

1. Если иное специально не предусмотрено Конституцией или актом соответствующего законодательного органа (заметим, что при военных переворотах прежде всего ликвидировались именно эти органы), назначения на государственную службу и на гражданские должности приводятся:

а) в отношении служб Федерации и должностей, связанных с делами Федерации, Президентом или «таким лицом, которое может быть им указано» (например, генералом, возглавившим военный переворот);

б) в отношении служб в какой-либо провинции и должностей, связанных с делами провинций, губернатором данной провинции или «таким лицом, которое может быть им указано».

2. Если иное специально не предусмотрено Конституцией или актом соответствующего законодательного органа, условия службы лиц, состоящих на государственной службе, с соблюдением положений статьи 182 должны быть такие, какие предписываются:

а) в отношении лиц, находящихся на государственной службе, связанной с делами Федерации, - правилами, издаваемыми Президентом или каким-либо лицом, уполномоченным Президентом издавать правила для этой цели;

б) в отношении лиц, находящихся на государственной службе, связанной с делами провинции или каким-либо лицом, уполномоченным губернатором издавать правила для этой цели при следующих соответствующих двух условиях: в случаях, когда издание правил, регулирующих условия службы лиц, занятых на «временной работе», об окончании которой они могут быть уведомлены за месяц или еще более короткий срок, «не является необходимым». В статье подчеркивается, что «ничто в ней не может толковаться» как требование, чтобы правила, регулирующие условия службы той или иной категории государственных служащих, распространялись на какой-либо вопрос, который органами государственной власти, издающими правила, рассматривался как вопрос, не подлежащий регулированию этими правилами в отношении данной категории лиц, и что при условии, что ни один такой акт, о котором упоминается в настоящем пункте, не должен содержать каких-либо положений, несовместимых с положениями пункта 3.

3. Правила, издаваемые на основании сказанного в предыдущем пункте 2, должны быть составлены так, чтобы обеспечить:

а) недопустимость изменения срока пребывания в должности и условий государственной службы любого лица, к которому применима настоящая 182 статья Конституции, к его «невыгоде»;

б) предоставление каждому такому лицу права, по крайней мере один раз, обжаловать любой приказ, который накладывает на него наказание или официально осуждает его, изменяет или истолковывает к его «невыгоде» какое-либо правило, касающееся условий его службы, прекращает его службу не в связи с увольнением по достижении предельного возраста, а каким-либо иным порядком. Здесь дается такое объяснение: при условии, что если любой такой приказ является приказом Президента или губернатора, «заинтересованное лицо» не имеет права обжалования, но «может просить пересмотра такого приказа».

Конституция предусматривает положения (ст. 183) о «Всепакистанских службах», определяя, во-первых, что Всепакистанские службы - службы, общие для Федерации и провинций, которые непосредственно перед Днем Конституции были Всепакистанскими; во-вторых, Парламент имеет «исключительное право» издавать законы в отношении Всепакистанских служб; в-третьих, статьи 182 и 188 (функций Комиссии по делам государственной службы) подлежат применению к Всепакистанским службам так же, как они применяются к службам Федерации; в-четвертых, ни одно лицо, состоящее на Всепакистанской государственной службе, не может быть переведено в какую-либо провинцию на службу, связанную с делами этой провинции, а также не может быть переведено из этой провинции не иначе как по приказу Президента, изданному после консультации с губернатором этой провинции, и, в-пятых, если какое-либо лицо, состоящее на Всепакистанской государственной службе, находится на службе, связанной с делами провинции, его продвижение по службе и перемещение в пределах провинции, а также возбуждение против него какого-либо дисциплинарного дела в связи с его поведением в этой провинции, могут иметь место по приказу губернатора этой провинции.

Особое место в главе 2 части 10 Конституция отводит положениям о Комиссии по делам государственной службы. Так, статья 184 предусматривает порядок образования комиссий, указывая, что Комиссия по делам государственной службы Федерации и Комиссии по делам государственной службы для каждой провинции учреждаются с соблюдением положений статьи 184; далее указывается, что Комиссия по делам государственной службы Федерации по просьбе губернатора провинции может с «одобрения Президента» осуществлять «все или некоторые» функции Комиссии по делам государственной службы этой провинции. Любопытна трактовка взаимоотношений федеральной и комиссий провинциальных. Так, если Комиссия по делам государственной службы Федерации осуществляет функции Комиссии по делам государственной службы провинций в отношении «любого вопроса», то ссылки в Конституции или в любом акте на Комиссии по делам государственной службы провинции «должны толковаться», если иное не вытекает из контекста в отношении этого вопроса, «как ссылки на Комиссию по делам государственной службы Федерации».

Касаясь порядка формирования указанных комиссий, Конституция устанавливает (ст. 185), что в тех случаях, когда речь идет о Комиссии по делам государственной службы Федерации, - Президент, а в тех случаях, когда речь идет о Комиссии по делам государственной службы провинции, - губернатор, могут посредством «предписаний» определять и число членов Комиссии, и число работников аппарата Комиссии, и «условия их службы».

Конституция обстоятельно регламентирует порядок назначения членов Комиссии по делам государственной службы. Так, согласно пункту 1 статьи 186 Конституции, председатель и другие члены Комиссии по делам государственной службы назначаются в тех случаях, когда речь идет о Комиссии по делам государственной службы Федерации, - Президентом по «его усмотрению», а в тех случаях, когда речь идет о Комиссии по делам государственной службы провинции, - губернатором провинции «по его усмотрению».

Конституция устанавливает, что не менее половины членов Комиссии по делам государственной службы должны состоять из лиц, которые не менее пятнадцати лет находились на государственной службе Пакистана. Здесь следует отметить, что государственная служба Пакистана включает «службу Короны» в Британской Индии и «службу Короны» в Пакистане до Дня Конституции (23 марта 1956 г.). Конституция определила пятилетний срок службы председателя и остальных членов обеих комиссий, указов, что любой член Комиссии по делам государственной службы «может отказаться от своей должности» путем собственноручно подписанного заявления, адресованного Президенту, когда речь идет о федеральной комиссии, и губернатору провинции, когда речь идет о провинциальной комиссии.

В случае прекращения своей службы председатель Комиссии по делам государственной службы Федерации не может в дальнейшем занимать должностей на государственной службе в Пакистане; председатель провинциальный комиссии может быть назначен председателем или любым другим членом Комиссии по делам государственной службы Федерации и председателем комиссии любой другой провинции, но не может занимать какой-либо другой должности на государственной службе Пакистана. Что касается в данном случае любого другого члена Комиссии по делам государственной службы (за исключением ее председателя) он может быть назначен председателем или любым другим членом Комиссии по делам государственной службы (за исключением той, в которой он уже служил), но не может занимать никакой другой должности на государственной службе Пакистана, на исключением случаев, когда лицо, являющееся членом Комиссии по делам государственной службы, назначается председателем этой Комиссии на неистекший срок его службы.

Получил свою конституционную регламентацию и порядок отстранения от должности членов Комиссии по делам государственной службы (ст. 187). Так, отстранение от должности члена комиссии может последовать в результате недостойного поведения или по причине «физической или умственной немощи», однако отстранение члена комиссии от должности может быть осуществлено «только в порядке, применяемом в отношении судьи Высшего суда». Сам акт отстранения от должности оформляется приказом губернатора данной провинции, изданным в том случае, когда Верховный суд «по представлению губернатора» решит, что этот член должен быть отстранен от должности по какой-либо причине, упомянутой в пункте 1 («недостойное поведение» или «физическая или умственная немощь»).

Пожалуй, самой широкой регламентации удостоена та часть Конституции (ст. 188), которая определяет основные функции комиссий по делам государственной службы. Прежде всего Конституция определяет обязанности комиссий, на которые возлагается проведение экзаменов для назначения на должности и службы, связанные с делами Федерации или соответственно с делами данной провинции.

Президент и губернатор могут издавать предписания относительно вопросов, по которым вообще в каких-либо «определенных категориях случаев» или при каких-либо «определенных обстоятельствах не является необходимым обращаться за консультацией в Комиссии по делам государственной службы; однако с соблюдением таких предписаний соответствующая комиссия по делам государственной службы должна консультироваться по вопросам:

а) относящимся к методам приема на государственную службу и квалификации кандидатов на соответствующие службы и должности;

б) касающимся принципов, которыми следует руководствоваться при назначении на государственные службы и должности или перемещении с одной должности на другую, а также о пригодности кандидатов на такие назначения, продвижения или перемещения;

в) дисциплинарных дел, относящихся к лицу, находящемуся на государственной службе федерального или провинциального правительства, включая принудительный выход в отставку за дисциплинарные нарушения или по иным причинам, а также о «памятных записках» или петициях в связи с такими случаями;

г) относительно любых претензий со стороны лица или в отношении лица, которое находится на государственной службе федерального или провинциального правительства в связи с тем, что издержки, понесенные им в качестве ответчика в каком-нибудь судебном процессе, возбужденном против него по поводу действий, совершенных им, или действий, совершение которых ему инкриминируется при исполнении его обязанностей, должны быть покрыты из федерального или провинциального «консолидированного фонда» соответственно;

д) касающимся любых предложений об отказе в особой или дополнительной пенсии или об уменьшении размера обычной пенсии;

е) относительно любых претензий о выплате пенсии или содержания в связи с ущербом, понесенным лицом в то время, когда оно находилось на государственной службе федерального или провинциального правительства, а также по любому вопросу, связанному с размером любой такой пенсии.

В обязанности Комиссии по делам государственной службы входят консультирование по любому вопросу, переданному ей в таком порядке, а также по любому другому делу, которое Президент или губернатор может передать этой Комиссии.

И, наконец, если на основании Конституции или «любого закона изданы правила» с целью регулирования назначения или условий службы лица, находящегося на государственной службе Пакистана не под контролем федерального или провинциального правительства, такие правила могут предусматривать «консультацию» с соответствующей комиссией по делам государственной службы, но с соблюдением специально выраженных положений настоящей Конституции или указанного закона (пункт 2 с применением mutatis mutandis).

Конституция допускает (ст. 189) расширение функций комиссий. Так, акт парламента (который, как увидим далее, часто подвергался роспуску в случаях военных переворотов) может предусмотреть выполнение дополнительных функций Комиссии по делам государственной службы Федерации, в то время как акт провинциальной магистратуры может предусмотреть осуществление дополнительных функций Комиссии по делам государственной службы провинции.

Согласно статье 190 Конституции комиссии по делам государственной службы обязаны ежегодно представлять Президенту отчет о работе, проделанной комиссией; Президент распоряжается о предоставлении отчета Национальному собранию. В таком порядке осуществляется порядок отчетности на провинциальном уровне.

Конституция требует, чтобы к отчету прилагалась памятная записка с изложением случаев, если они имели место, когда совет данной комиссии был отклонен и его мотивации, а также перечень вопросов, если они имели место, по которым надлежало обратиться за консультацией к данной комиссии, но это не было сделано, и мотивы этого. Таковы конституционные положения о государственной службе Пакистана, которые в последующем процессе эволюции пакистанской государственности трансформировались применительно к довольно часто меняющимся потребностям политических режимов.



[1] Зарубежный Восток и современность. М.: Наука, 1980. Т. 1.

[2] См.: Калъвокаресси П. Мировая политика после 1945 года: В 2 кн. Пер. с англ. М.: Междунар. отношения. 2000. Кн. 2.

[3] Новый Пакистан и Индия // Междунар. отношения. 1997. № 4. С. 44-49.

[4] Calvocoressi P. World Politics Sinse 1945. Seventhed. L.;N.Y.: Longmen, 1999.

[5] Москаленко В.Н. Эволюция государственно-политической системы // Азия и Африка сегодня. 1997. №8. С. 10-11.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Взаимосвязь территории и гражданства государства как фактор Российской геополитики
Актуальные проблемы социальной защиты населения
Аспекты профессионализма в системе государственной службы
Основные направления повышения эффективности бюджетной политики
Взгляд на введение обязательного медицинского страхования
Вернуться к списку публикаций