Государственная служба Пакистана

За недолгую, более чем полувековую, историю политического развития Пакистан в 1999 году стал свидетелем четвертого, ничем не отличавшегося от предыдущих военного переворота. На фоне экономического кризиса резко возросло недовольство правительством и армия «взяла на себя ответственность за судьбу демократии». Од­нако, как отмечает в своей статье В. Пахомов, у этого переворота есть одно сущест­венное отличие: четвертый военный диктатор генерал Первез Мушарафф стал пер­вым пришедшим к власти «при молчаливом одобрении народа Страны Правовер­ных»[1] (так переводится на русский язык название страны Пакистан). В кругах зару­бежных аналитиков (Т. Клифтон, Дж. Барри, М. Хирш) задаются вопросом: «А мо­жет не стоит волноваться из-за этого переворота? И отвечают: "Стоит!"» Пакистан с 140-миллионным населением сумел создать атомную бомбу, хотя и не справился с более трудной задачей — наладить жизнь внутри страны, и есть опасность, что Паки­стан обратится к национальному экстремизму или исламскому фундаментализму[2]. Через двое суток после государственного переворота генерал Мушарафф приостано­вил действие Конституции, ввел чрезвычайное положение и объявил себя «главным управляющим»[3]. Однако эффективность деятельности системы государственных служащих резко ослабляется продолжающимся военным противостоянием по спор­ным территориальным проблемам Пакистана и Индии (оба государства имеют атом­ное оружие), сложностью внутриполитической обстановки в соседнем Афганистане, огромными военными расходами (7 процентов против 3,5 в США) и в связи с этим должного материального обеспечения государственных служащих.

Конституционно государственная служба Пакистана в Конституции Исламской Республики Пакистан 1956 года (оформилась часть 10 «Службы Пакистана»), «в силу которой мусульмане Пакистана смогут... строить свою жизнь в соответствии с уче­ниями и требованиями ислама, изложенными в Священном Коране и Сунне» (Абзац 7 Преамбулы)[4]. Отечественные ученые считают, что позитивную роль в становлении политической системы пакистанского общества могла бы сыграть Конституция 1950 года, если бы она была введена в действие в первые годы существования Пакистана, однако Конституция 1956 года, «когда деградация провозглашенных ею норм и ин­ститутов зашла слишком далеко, была уже не в состоянии что-либо изменить, поли­тический беспредел продолжался»[5] (сменились три кабинета, сменились правитель­ства провинций, распускались представительные органы, вводилось чрезвычайное положение и т.д.).

Тем не менее, есть смысл путем сравнительно-правового анализа кратко остано­виться на содержании упомянутой выше части 10 Конституции 1956 года, статьи 179—190 которой регламентируют условия государственной службы, прием и уволь­нение, срок пребывания в должности, вопросы дисциплинарного воздействия и т.д. в отношении лиц, находящихся на государственной службе Пакистана и провинций; положения, касающиеся назначения, функций, условий работы, смещения и т.д. чле­нов Комиссии по делам государственной службы.

Обращаясь к вопросу об условиях работы лиц, находящихся на государственной службе Пакистана, статья 179 части 10 Конституции 1956 года предъявляет два тре­бования. Первое состоит том, что право занимать какую-либо должность на государ­ственной службе Пакистана могут только лица, являющиеся гражданами Пакистана (с некоторыми исключениями). Так, иностранные граждане могут допускаться к го­сударственной службе, если Президент или губернатор на уровне провинции может разрешить их «временное использование, но при том условии, что эти лица непо­средственно перед Днем Конституции являлись служащими Короны в Пакистане. Второе требование обусловлено ссылкой на особый порядок зачисления на службу, согласно которому «если иное прямо не предусмотрено настоящей Конституцией, назначение и условия работы лиц на службе Пакистана могут регулироваться актом соответствующего законодательного органа».

В отношении срока пребывания в должности лиц, находящихся на государствен­ных службах (если иное прямо не предусмотрено Конституцией), действуют два кон­ституционных условия: а) любое лицо, которое состоит на какой-либо из государст­венных «служб обороны», или «гражданских служб Федерации», или «всепакистанских служб», или занимает какую-либо должность, «связанную с обороной», или лю­бую «гражданскую должность, связанную с делами Федерации», продолжает зани­мать эту должность, пока это угодно Президенту; б) любое лицо, которое состоит на одной из гражданских служб провинции или занимает какую-либо гражданскую должность, связанную с делами провинции, за исключением лиц, упомянутых в пункте «а» статьи 180, продолжает занимать свою должность, пока это угодно губер­натору.

Далее в Конституции определяются порядок увольнения государственных слу­жащих, вопросы дисциплины и т.д. с регламентацией двух аспектов этой проблемы. Во-первых, ни одно лицо, состоящее на какой-либо из государственных служб Феде­рации или провинции, или Всепакистанских служб, или занимающее должность го­сударственного служащего, связанную с делами Федерации или провинции, не мо­жет быть уволено, или отстранено от должности, или понижено в должности каким-либо органом, подчиненным тому органу, которым это лицо назначено. Во-вторых, ни одно упомянутое выше лицо не может быть уволено, или отстранено от должно­сти, или понижено в должности до тех пор, пока ему не дано «разумной возможности представить возражения» против действий, которые предполагается предпринять по отношению к нему при условии, что настоящий пункт не относится:

а) к случаям, когда лицо уволено, или отстранено от должности, или понижено в должности за поведение, которое привело к его осуждению в уголовном порядке;

б) случаям, когда орган, уполномоченный увольнять от должности или понижать в должности, убежден, что по какой-либо причине, которая должна быть изложена этим органом, требование о возможности этого лица представить возражения прак­тически неосуществимо;

в) случаям, когда Президент или соответственно губернатор убеждены, что по ка­кой-либо причине, которая должна быть изложена ими, «в интересах безопасности» Пакистана или любой страны «нецелесообразно» предоставлять этому лицу такую возможность (ст. 181). Многочисленные военные перевороты часто сопровождались, как увидим ниже, применением этих положений.

Более обстоятельной конституционной регламентации подвергались положения о порядке зачисления на государственную службу и ее условия. По Конституции счи­тается необходимым закрепить три основных положения.

1.  Если иное специально не предусмотрено Конституцией или актом  соответст­вующего законодательного органа (заметим, что при военных  переворотах прежде всего ликвидировались именно эти органы), назначения на государственную службу и на гражданские должности приводятся:

а) в отношении служб Федерации и должностей, связанных с делами Федерации, Президентом или «таким лицом, которое может быть им указано» (например, гене­ралом, возглавившим военный переворот);

б) в отношении служб в какой-либо провинции и должностей, связанных с дела­ми провинций, губернатором данной провинции или «таким лицом, которое может быть им указано».

2.  Если иное специально не предусмотрено Конституцией или актом соответст­вующего законодательного органа, условия службы лиц, состоящих на государствен­ной службе, с соблюдением положений статьи 182 должны быть такие, какие пред­писываются:

а) в отношении лиц, находящихся на государственной службе, связанной с делами Федерации, — правилами, издаваемыми Президентом или каким-либо лицом, упол­номоченным Президентом издавать правила для этой цели;

б) в отношении лиц, находящихся на государственной службе, связанной с дела­ми провинции или каким-либо лицом, уполномоченным губернатором издавать пра­вила для этой цели при следующих соответствующих двух условиях: в случаях, ко­гда издание правил, регулирующих условия службы лиц, занятых на «временной ра­боте», об окончании которой они  могут быть уведомлены за месяц или еще более короткий срок, «не является необходимым». В статье подчеркивается, что «ничто в ней не может толковаться» как требование, чтобы правила, регулирующие условия службы той или иной категории государственных служащих, распространялись на какой-либо   вопрос, который органами государственной власти, издающими прави­ла, рассматривался как вопрос, не подлежащий регулированию этими правилами в отношении данной категории лиц, и что при условии, что ни один такой акт, о кото­ром упоминается в настоящем пункте, не должен содержать каких-либо положений, несовместимых с положениями пункта 3.

3. Правила, издаваемые на основании сказанного в предыдущем пункте 2, долж­ны быть составлены так, чтобы обеспечить:

а) недопустимость изменения срока пребывания в должности и условий государ­ственной службы любого лица, к которому  применима настоящая 182 статья Кон­ституции, к его «невыгоде»;

б) предоставление каждому такому лицу права, по крайней мере один раз, обжа­ловать любой приказ, который накладывает на него наказание или официально осуж­дает его, изменяет или истолковывает к его «невыгоде» какое-либо правило, касаю­щееся условий его службы, прекращает его службу не в связи с увольнением по дос­тижении предельного возраста, а каким-либо иным   порядком. Здесь дается такое объяснение: при условии, что если любой такой приказ является приказом Президен­та или губернатора, «заинтересованное лицо» не имеет права обжалования, но «мо­жет просить пересмотра такого приказа».

Конституция предусматривает положения (ст. 183) о «Всепакистанских службах», определяя, во-первых, что Всепакистанские службы — службы, общие для Федерации и провинций, которые непосредственно перед Днем Конституции были Всепакистанскими; во-вторых, Парламент имеет «исключительное право» издавать законы в от­ношении Всепакистанских служб; в-третьих, статьи 182 и 188 (функций Комиссии по делам государственной службы) подлежат применению к Всепакистанским служ­бам так же, как они применяются к службам Федерации; в-четвертых, ни одно лицо, состоящее на Всепакистанской государственной службе, не может быть переведено в какую-либо провинцию на службу, связанную с делами этой провинции, а также не может быть переведено из этой провинции не иначе как по приказу Президента, из­данному после консультации с губернатором этой провинции, и, в-пятых, если ка­кое-либо лицо, состоящее на Всепакистанской государственной службе, находится на службе, связанной с делами провинции, его продвижение по службе и перемещение в пределах провинции, а также возбуждение против него какого-либо дисциплинарно­го дела в связи с его поведением в этой провинции, могут иметь место по приказу губернатора этой провинции.

Особое место в главе 2 части 10 Конституция отводит положениям о Комиссии по делам государственной службы. Так, статья 184 предусматривает порядок образова­ния комиссий, указывая, что Комиссия по делам государственной службы Федера­ции и Комиссии по делам государственной службы для каждой провинции учрежда­ются с соблюдением положений статьи 184; далее указывается, что Комиссия по делам государственной службы Федерации по просьбе губернатора провинции может с «одобрения Президента» осуществлять «все или некоторые» функции Комиссии по делам государственной службы этой провинции. Любопытна трактовка взаимоотно­шений федеральной и комиссий провинциальных. Так, если Комиссия по делам госу­дарственной службы Федерации осуществляет функции Комиссии по делам государ­ственной службы провинций в отношении «любого вопроса», то ссылки в Конститу­ции или в любом акте на Комиссии по делам государственной службы провинции «должны толковаться», если иное не вытекает из контекста в отношении этого во­проса, «как ссылки на Комиссию по делам государственной службы Федерации».

Касаясь порядка формирования указанных комиссий, Конституция устанавливает (ст. 185), что в тех случаях, когда речь идет о Комиссии по делам государственной службы Федерации, — Президент, а в тех случаях, когда речь идет о Комиссии по делам государственной службы провинции, - губернатор, могут посредством «пред­писаний» определять и число членов Комиссии, и число работников аппарата Ко­миссии, и «условия их службы».

Конституция обстоятельно регламентирует порядок назначения членов Комиссии по делам государственной службы. Так, согласно пункту 1 статьи 186 Конституции, председатель и другие члены Комиссии по делам государственной службы назнача­ются в тех случаях, когда речь идет о Комиссии по делам государственной службы Федерации, — Президентом по «его усмотрению», а в тех случаях, когда речь идет о Комиссии по делам государственной службы провинции, — губернатором провинции «по его усмотрению».

Конституция устанавливает, что не менее половины членов Комиссии по делам государственной службы должны состоять из лиц, которые не менее пятнадцати лет находились на государственной службе Пакистана. Здесь следует отметить, что го­сударственная служба Пакистана включает «службу Короны» в Британской Индии и «службу Короны» в Пакистане до Дня Конституции (23 марта 1956 г.). Конституция определила пятилетний срок службы председателя и остальных членов обеих комис­сий, указов, что любой член Комиссии по делам государственной службы «может отказаться от своей должности» путем собственноручно подписанного заявления, адресованного Президенту, когда речь идет о федеральной комиссии, и губернатору провинции, когда речь идет о провинциальной комиссии.

В случае прекращения своей службы председатель Комиссии по делам государст­венной службы Федерации не может в дальнейшем занимать должностей на государ­ственной службе в Пакистане; председатель провинциальный комиссии может быть назначен председателем или любым другим членом Комиссии по делам государст­венной службы Федерации и председателем комиссии любой другой провинции, но не может занимать какой-либо другой должности на государственной службе Паки­стана. Что касается в данном случае любого другого члена Комиссии по делам госу­дарственной службы (за исключением ее председателя) он может быть назначен председателем или любым другим членом Комиссии по делам государственной службы (за исключением той, в которой он уже служил), но не может занимать ни­какой другой должности на государственной службе Пакистана, на исключением случаев, когда лицо, являющееся членом Комиссии по делам государственной служ­бы, назначается председателем этой Комиссии на неистекший срок его службы.

Получил свою конституционную регламентацию и порядок отстранения от должности членов Комиссии по делам государственной службы (ст. 187). Так, от­странение от должности члена комиссии может последовать в результате недостой­ного поведения или по причине «физической или умственной немощи», однако от­странение члена комиссии от должности может быть осуществлено «только в поряд­ке, применяемом в отношении судьи Высшего суда». Сам акт отстранения от долж­ности оформляется приказом губернатора данной провинции, изданным в том слу­чае, когда Верховный суд «по представлению губернатора» решит, что этот член должен быть отстранен от должности по какой-либо причине, упомянутой в пункте 1 («недостойное поведение» или «физическая или умственная немощь»).

Пожалуй, самой широкой регламентации удостоена та часть Конституции (ст. 188), которая определяет основные функции комиссий по делам государственной службы. Прежде всего Конституция определяет обязанности комиссий, на которые возлагается проведение экзаменов для назначения на должности и службы, связан­ные с делами Федерации или соответственно с делами данной провинции.

Президент и губернатор могут издавать предписания относительно вопросов, по которым вообще в каких-либо «определенных категориях случаев» или при каких-либо «определенных обстоятельствах не является необходимым обращаться за кон­сультацией в Комиссии по делам государственной службы; однако с соблюдением таких предписаний соответствующая комиссия по делам государственной службы должна консультироваться по вопросам:

а)  относящимся к методам приема на государственную службу и квалификации кандидатов на соответствующие службы и должности;

б) касающимся принципов, которыми следует руководствоваться при назначении на государственные службы и должности или перемещении с одной должности на другую, а также о пригодности кандидатов на такие назначения, продвижения или перемещения;

в) дисциплинарных дел, относящихся к лицу, находящемуся на государственной службе федерального или провинциального правительства, включая принудительный выход в отставку за дисциплинарные нарушения или по иным причинам, а также о «памятных записках» или петициях в связи с такими случаями;

г) относительно любых претензий со стороны лица или в отношении лица, кото­рое находится на государственной  службе федерального или провинциального пра­вительства в связи с тем, что издержки, понесенные им в качестве ответчика в каком-нибудь судебном процессе, возбужденном против него по поводу действий, совер­шенных им, или действий, совершение которых ему инкриминируется при исполне­нии его обязанностей, должны быть покрыты из федерального или провинциального «консолидированного фонда» соответственно;

д) касающимся любых предложений об отказе в особой или дополнительной пен­сии или об уменьшении размера обычной пенсии;

е)  относительно любых претензий о выплате пенсии или содержания в связи с ущербом, понесенным лицом в то время, когда оно находилось на государственной службе федерального или провинциального правительства, а также по любому во­просу, связанному с размером любой такой пенсии.

В обязанности Комиссии по делам государственной службы входят консультиро­вание по любому вопросу, переданному ей в таком порядке, а также по любому дру­гому делу, которое Президент или губернатор может передать этой Комиссии.

И, наконец, если на основании Конституции или «любого закона изданы правила» с целью регулирования назначения или условий службы лица, находящегося на госу­дарственной службе Пакистана не под контролем федерального или провинциально­го правительства, такие правила могут предусматривать «консультацию» с соответ­ствующей комиссией по делам государственной службы, но с соблюдением специ­ально выраженных положений настоящей Конституции или указанного закона (пункт 2 с применением mutatis mutandis).

Конституция допускает (ст. 189) расширение функций комиссий. Так, акт парла­мента (который, как увидим далее, часто подвергался роспуску в случаях военных переворотов) может предусмотреть выполнение дополнительных функций Комиссии по делам государственной службы Федерации, в то время как акт провинциальной магистратуры может предусмотреть осуществление дополнительных функций Ко­миссии по делам государственной службы провинции.

Согласно статье 190 Конституции комиссии по делам государственной службы обязаны ежегодно представлять Президенту отчет о работе, проделанной комиссией; Президент распоряжается о предоставлении отчета Национальному собранию. В та­ком порядке осуществляется порядок отчетности на провинциальном уровне.

Конституция требует, чтобы к отчету прилагалась памятная записка с изложени­ем случаев, если они имели место, когда совет данной комиссии был отклонен и его мотивации, а также перечень вопросов, если они имели место, по которым надлежа­ло обратиться за консультацией к данной комиссии, но это не было сделано, и моти­вы этого. Таковы конституционные положения о государственной службе Пакистана, которые в последующем процессе эволюции пакистанской государственности транс­формировались применительно к довольно часто меняющимся потребностям поли­тических режимов.

[1] Зарубежный Восток и современность. М.: Наука, 1980. Т. 1.

[2] См.: Калъвокаресси П. Мировая политика после 1945 года: В 2 кн. Пер. с англ. М.: Междунар. отно­шения. 2000. Кн. 2.

[3] Новый Пакистан и Индия // Междунар. отношения. 1997. № 4. С. 44-49.

[4] Calvocoressi P. World Politics Sinse 1945. Seventhed. L.;N.Y.: Longmen, 1999.

[5] Москаленко В.Н. Эволюция государственно-политической системы // Азия и Африка сегодня. 1997. №8. С. 10-11.