2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяЭкология и защита окружающей среды — Некоторые аспекты участия российского государства в обеспечении права человека на благоприятную окружающую среды



Некоторые аспекты участия российского государства в обеспечении права человека на благоприятную окружающую среды


Функция планирования государственных мероприятий в сфере обеспечения права граждан на окружающую природную среду вытекает из потребности рационального и эффективного использования государственных ресурсов, а также из сложности изменений и значительной непредсказуемости последствий данных изменений природных объектов в соответствии с требованиями безопасности населения. Так, создание искусственных комплексов рекреационного и курортно-оздоровительного назначения требует серьезных расчетов последствий для окружающей среды на несколько лет вперед. Более того, с учетом системных взаимосвязей природных объектов, представляющих собой целостные экосистемы на той или иной территории, в конце 70-х годов введена новая форма долгосрочного планирования - территориальные комплексные схемы охраны природы, составляемые по республикам, краям, областям, городам и крупным промышленным центрам, отдельным регионам и природным комплексам. Основная задача этих территориальных схем - определить необходимые мероприятия, направленные на сохранение и рациональное использование окружающей среды соответствующей территории в условиях развития производительных сил и демографических процессов. В настоящее время планирование мероприятий в сфере обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду происходит в рамках проектов концепций, программ и планов отраслевого и территориального развития [1], проектов государственных целевых программ [2], документации по созданию новой техники и технологии [3].

Наиболее четко функция планирования выражена в процедуре создания и реализации целевых экологических программ. В соответствии со статьей 15 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в целях планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды разрабатываются федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Федерации.

Разработка федеральных экологических программ осуществляется с учетом следующего:

- предложений граждан и общественных объединений;

- государственных прогнозов социально-экономического развития, федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

- целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации.

Планирование и разработка мероприятий по охране окружающей среды осуществляются на основании научных исследований, направленных на решение задач в области охраны окружающей среды [4].

Экологические программы являются инструментом компромиссных решений о переводе хозяйственной деятельности на экологически безопасные методы, направленные на повышение качества окружающей среды и обеспечивающие естественное развитие природных объектов и экосистем с учетом реальных возможностей и экологических последствий.

Ряд законодательных актов конкретизирует процедуру разработки и выполнения экологических программ применительно к различным отраслям [5], а также к особо значимым природным объектам [6]. Помимо федеральных, существуют и региональные целевые экологические программы [7]. Именно в них должны находить отражение основные направления государственной политики в области управления тем или иным природным объектом и целостная система решения всех основных проблем, связанных с охраной и защитой данного объекта, его рациональным использованием и воспроизводством, организацией устойчивого и эффективного управления на основе неистощительного и многоцелевого природопользования. Именно в этих программах в качестве основного приоритета развития того или иного природного объекта должно быть указано конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду. Для практического составления таких программ на федеральном и территориальном уровнях требуется разработка и утверждение соответствующего нормативного руководства в виде инструктивных методических положений, описывающих процедуру разработки, обоснования и согласования указанных программ [8].

Нельзя забывать, что экологическая программа, как результат компромисса огромного количества субъектов природопользования, должна быть сбалансирована в соответствии не только с экономическими, социальными, природоохранными и культурными интересами и правами граждан России, но и с основными направлениями государственной политики в области природоохраны и природопользования.

При этом наиболее рациональной представляется предварительная проработка возможных альтернатив (вариантов) использования того или иного природного объекта в каждом субъекте Российской Федерации с учетом конкретных условий региона, в том числе его ресурсного потенциала, степени экономической доступности, наличия производственных мощностей, транспортных средств, иной инфраструктуры, спроса и предложения на продукты и услуги данного природного объекта. Выбор наиболее эффективных вариантов территориальных программ можно обеспечить на основе экономического обоснования их с межрегиональных позиций, путем анализа доходов и затрат, с учетом системы потребителей и производителей конечных продуктов и услуг природного объекта. Впоследствии из отобранных вариантов территориальных программ формируется федеральная программа.

Функция распределения и перераспределения природных объектов применительно к праву граждан на благоприятную окружающую среду обусловлена тем, что в соответствии со статьей 9 Конституции РФ «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Тем самым включение граждан и организаций в механизм отношений собственности (там, где она допускается) на природные ресурсы в значительной степени влияет на отношения в области сохранения безопасной для жизнедеятельности граждан природной среды. Функция распределения и перераспределения природных объектов выражается как в предоставлении природных объектов гражданам и организациям (например, Земельным кодексом РФ предусмотрена процедура приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности [9]), так и в отнесении природных объектов к той или иной категории, группе и иным видам, определяющим статус их использования. В последнем случае речь идет о процедуре наделения природного объекта определенным статусом на основании его эколого-экономических характеристик, в результате чего последующая эксплуатация данного объекта должна осуществляться с максимальной выгодой как для пользователя и самого природного объекта, так и для остальных лиц, чьи права и свободы могут быть затронуты в процессе природопользования.

Функция воспроизводства природных объектов вытекает из положения, обусловленного интересами не только настоящего, но и будущего поколения, поскольку, потребляя природные ресурсы, общество обязано не допускать их полного истощения. Как правило, данная функция государства реализуется неправовыми формами, поскольку связана со значительными материальными затратами. К правовым формам осуществления функции воспроизводства природных объектов следует отнести законодательное установление специальных правил воспроизводства природных объектов (например, Лесным кодексом РФ определены обязанности лесопользователей по воспроизводству лесов [10]); контроль над соблюдением этих правил органами государственного регулирования, стимулирование соблюдения этих правил мерами экономико-правового воздействия [11] и установление такого режима пользования природным объектом, при котором уменьшается степень потребления природных ресурсов и утраты их природной функции (например, Лесным кодексом РФ установлены способы рубок в зависимости от групп лесов и категорий защищенности лесов первой группы [12]).

Функция пространственно-территориального устройства природных объектов обусловлена их особыми природными свойствами: объемной пространственностью и неподвижностью. Таким образом, возникает необходимость привязки производственно-хозяйственной деятельности общества к стабильно существующим и неподвижным условиям той или иной местности. С этой целью российским законодательством предусмотрены процедуры землеустройства [13] и лесоустройства [14], установлены ограничения и запреты на пользование животным миром на определенных территориях [15]. Здесь необходимо отметить две особенности данной функции государства по обеспечению права на благоприятную окружающую среду: во-первых, в функции территориально-пространственного устройства происходит своеобразное слияние экологических и экономических интересов заинтересованных сторон (так, отвод природного объекта для того или иного вида хозяйственной деятельности есть решение, балансирующее экономические интересы одного субъекта и экологические интересы других субъектов), во-вторых, процедура пространственно-территориального устройства является оригинальным правовым механизмом, обеспечивающим максимально эффективное взаимодействие человека и природы (например, процедура землеустройства сопровождается государственной экспертизой землеустроительной документации, в том числе и на наличие в ней «обязательных для выполнения правообладателями земель мероприятий по обеспечению рационального использования и охраны земель» [16]).

Функция контроля над использованием и охраной природных объектов (экологического контроля) является базовой для всех остальных функций государства в области обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду, поскольку без контроля над исполнением принятых управленческих решений и устранения выявленных отклонений все остальные функции не достигнут цели. Целью функции экологического контроля является обеспечение деятельности природопользователей в соответствии с экологическими условиями и требованиями, содержащимися в нормативной документации, утвержденной в установленном порядке [17]. Главными задачами государственного экологического контроля являются:

- проверка выполнения программ, планов и мероприятий по охране окружающей среды;

- выявление нарушений экологических требований;

- проверка выполнения природопользователями норм качества окружающей среды.

Для данной функции характерно ее распределение в широком кругу государственных органов (например, Министерство природных ресурсов Российской Федерации организует и осуществляет государственный экологический контроль [18], Министерство здравоохранения (Минздрав России) контролирует санитарно-эпидемиологическое состояние природных объектов и исполнение законодательства об охране и использовании природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов в пределах своей компетенции [19], Министерство сельского хозяйства контролирует состояние природных объектов в сфере агропромышленного комплекса, в том числе ведет ветеринарный, мелиоративный контроль и наблюдает за качеством пищевых продуктов [20]); порядок осуществления контрольных функций и компетенция органов, осуществляющих их, урегулированы специальными нормативными актами [21]; возможность вмешательства Прокуратуры РФ, как государственного органа, осуществляющего высший надзор за соблюдением законодательства во всех сферах (здесь необходимо заметить, что в настоящее время в значительном числе регионов РФ функционируют специализированные природоохранные прокуратуры; одна из них, Волжская, в г. Твери, является межрегиональной и объединяет 15 межрайонных природоохранных прокуратур всего бассейна Волги, остальные специализированные прокуратуры подчиняются соответствующим прокурорам республик, краев и областей).

Таким образом, государственный экологический контроль может быть государственным, местным, производственным (экологический менеджмент) или общественным. В свою очередь, государственный экологический контроль (надзор) делится на общий, специальный, ведомственный, судебный, прокурорский, федеральный и региональный. Вид государственного контроля зависит от органа, его осуществляющего, и от его компетенции. Можно также классифицировать виды контроля по их отраслевой принадлежности: контроль над охраной и использованием земель, недр, лесов, вод, животного мира, атмосферного воздуха, радиационный контроль, санитарно-эпидемиологический контроль (надзор), контроль в области обращения с отходами и др.

Надо отметить, что в науке экологического права ведомственный контроль не принято относить к государственному в силу ограниченности сферы влияния органов, его осуществляющих, а также отсутствия у них компетенции в области применения мер государственного принуждения к субъектам экологических правоотношений. С такой позицией можно согласиться лишь отчасти. Действительно, органы ведомственной компетенции, т.е. федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения, осуществляют контроль лишь над теми субъектами хозяйственной или иной деятельности, которые находятся в их подчинении. К органам, осуществляющим ведомственный экологический контроль, можно отнести Министерство путей сообщения России, Министерство обороны, Министерство транспорта, Министерство сельского хозяйства РФ - в отношении контроля над использованием и охраной земель государственными сельскохозяйственными (казенными) предприятиями, Министерство энергетики и некоторые другие. Следует признать справедливым замечание М.М. Бринчука, который считает возможным рассматривать в качестве ведомственного экологического контроля и контроль со стороны специально уполномоченных органов: Министерства природных ресурсов, Министерства здравоохранения, Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и других в отношении их структурных подразделений, территориальных органов и создаваемых ими государственных учреждений [22]. Можно добавить, что и иные федеральные органы исполнительной власти, на которые возложена обязанность реализации отдельных функций экологического управления, также должны осуществлять ведомственный контроль по вертикали управления, в том числе и за природопользованием. Так, например, Министерство образования обязано контролировать не только экологическое образование в подведомственных ему образовательных учреждениях на предмет соответствия в этой области учебных планов и программ государственному образовательному стандарту, но и проверять соблюдение требований, например, земельного законодательства в части соблюдения подведомственными образовательными учреждениями принципа целевого использования предоставленных им земельных участков. Кстати, такая деятельность Министерством образования РФ проводится.

Осуществляя рассматриваемую функцию, должностные лица органов государственного экологического контроля вправе требовать, кроме прочего, проведения процедуры государственной экологической экспертизы. Поскольку экологические требования обладают большим разнообразием, а любая хозяйственная деятельность является потенциально опасной для окружающей среды, экологическая экспертиза как процедура, построенная на совмещении научного подхода к проблемам экологической безопасности и комплексного анализа будущей хозяйственной деятельности того или иного субъекта с позиций совместимости данной деятельности с состоянием защищенности окружающей среды, является наиболее предпочтительной формой экологического контроля.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе» под последней принято понимать «установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы» [23].

В качестве объектов обязательной государственной экологической экспертизе закон называет следующие:

- проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду;

- проекты комплексных и целевых программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду

- технико-экономические обоснования и проекты объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду;

- проекты международных договоров и т.д.

Заключением государственной экологической экспертизы является документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы [24].

Таким образом, использование государством процедуры экологической экспертизы в процессе обеспечения права на благоприятную окружающую среду позволяет не только и не столько повысить государственную «гарантию качества» окружающей среды, сколько частично решить вопрос комплексности и единообразия государственного экологического контроля и вместе с тем научно обосновать государственные претензии на соответствие хозяйственной деятельности субъекта требованиям экологической безопасности.

Вместе с тем функция контроля над использованием и охраной природных объектов лишний раз подчеркивает множественную расчлененность процедуры государственного участия в обеспечении права на благоприятную окружающую среду, которая, в свою очередь, обусловлена сложностью и специфичностью задач, вытекающих из бесконечного разнообразия природных объектов. Без сомнения, данная расчлененность должна быть компенсирована неким механизмом «обобщающего» контроля на общегосударственном уровне, чтобы разноплановость основных задач контролирующих государственных органов не препятствовала решению задач экологического контроля с надлежащим качеством и в минимальные сроки.

Функция разрешения споров о праве природопользования обусловлена коллизиями, возникающими в ходе использования гражданами и организациями выделенных им природных объектов. Данную функцию в Российской Федерации призваны осуществлять системы арбитражных судов и судов общей юрисдикции, а также Конституционный Суд. Порядок исполнения данной функции государственными органами определен процессуальным законодательством [25]. Вместе с тем в отдельных случаях, в силу пункта «д» части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции РФ, возникают разногласия и споры о праве природопользования между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации, а также между самими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В таких случаях споры разрешаются в порядке, предусмотренном статьей 85 Конституции РФ, - посредством согласительных процедур с участием Президента Российской Федерации.


С. ШАТАЕВА, соискатель



[1] См.: Постановление Правительства РФ от 07.03.2000 г. № 198 «О концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера»//СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1286.

[2] См.: Постановление Правительства РФ от 26.06.1999 г. № 694 «О федеральной целевой программе “Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы”»//СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3379.

[3] Приказ Минздрава РФ от 31.01.2002 г. № 24 «О токсиколого-гигиенической экспертизе пестицидов и агрохимикатов»//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 10.

[4] См.: Ст. 15 Федерального закона «Об охране окружающей среды»//СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

[5] См.: Ст. 9 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»//СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222; Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.1997 N 22-ФЗ (ред. от 25.07.2002 г.). Ст. 70//СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.

[6] См.: Ст. 22 Федерального закона «Об охране озера Байкал»//СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2220.

[7] См.: Решение Архангельского обл. Собрания депутатов от 16.09.1999 г. № 695 «О целевой программе “Обеспечение экологической безопасности в местах расположения организаций Министерства обороны Российской Федерации на территории Архангельской области на 1999 - 2003 годы”»//Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва. 1999. № 24.

[8] В настоящее время не существует подобных инструктивных методических положений, что, в свою очередь, значительно затрудняет как формирование экологических программ на региональном и на федеральном уровнях, так и процедуру соотношения данных видов экологических программ.

[9] Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ. Ст. 28//СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

[10] Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.1997 г. № 22-ФЗ (ред. от 25.07.2002). Ст. 90//СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.

[11] См.: Постановление Правительства РФ от 01.06.1998 г. № 544 «Об утверждении порядка осуществления федеральной службой лесного хозяйства России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов»//СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2547.

[12] Там же. Ст. 114.

[13] См.: Федеральный закон от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»//СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.

[14] Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.1997 г. № 22-ФЗ (ред. от 25.07.2002). Ст. 72//СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.

[15] См.: Федеральный закон от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире». Ст. 21//СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

[16] См.: Постановление Правительства РФ от 11.07.2002 г. № 514 «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства»//СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2870.

[17] См.: Главу V Федерального закона «Об охране окружающей среды»//СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

[18] См.: Постановление Правительства РФ от 25.09.2000 г. № 726 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации»//СЗ РФ. 2000. № 40. Ст. 3971.

[19] См.: Постановление Правительства РФ от 29.04.2002 г. № 284 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации»//СЗ РФ. 2002. № 18. Ст. 1771.

[20] См.: Постановление Правительства РФ от 29.11.2000 г. № 901 (с изм. от 12.04.2002) «Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации»//СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4824.

[21] Там же.

[22] См.: Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). Учебник для высших юридических учебных заведений. М., 1998. С. 470.

[23] См.: Ст. 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе»//СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

[24] См.: Ст. 11, 18 Федерального закона «Об экологической экспертизе»//СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

[25] Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 г. № 95-ФЗ//СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012; Гражданский процессуальный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 11.06.1964 г.) в ред. от 25.07.2002 г.//Ведомости ВС РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Некоторые аспекты участия российского государства в обеспечении права человека на благоприятную окружающую среды
Реализация права человека на благоприятную окружающую среду
Вернуться к списку публикаций