2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяЭкология и защита окружающей среды — Некоторые аспекты участия российского государства в обеспечении права человека на благоприятную окружающую среды



Некоторые аспекты участия российского государства в обеспечении права человека на благоприятную окружающую среды


Развитие современной цивилизации непрестанно диктует мировому сообществу определенные правила, подчинение которым необходимо для дальнейшего поступательного движения. Игнорирование этого объективного закона чревато в лучшем случае стагнацией общества, а в худшем - его деградацией. Очередной такой «планкой» стало признание государствами прав и свобод человека и гражданина. Государство, не соблюдающее на своей территории общепризнанные положения в данной области, обречено на международную изоляцию и соответствующие санкции в свой адрес.

Право на благоприятную окружающую среду фактически является производным от права на жизнь, поскольку не только игнорирование, а просто замедление решения как планетарных, так и региональных экологических проблем может привести к вымиранию значительной части населения планеты.

Заметим, что процедура реализации рассматриваемого права на практике крайне затруднена в настоящее время тем, что Российская Федерация, как и вся цивилизация, переживает системный кризис, выход из которого состоит в пересмотре системы ценностей, определяющей поведение национальных и международных структур власти, природопользователей и населения.

Как бы то ни было, реализация права граждан на благоприятную окружающую среду обеспечивается следующим:

- созданием благоприятных условий жизнедеятельности человека;

- предоставлением возможности участвовать в обсуждении подготавливаемых решений, выполнение которых может оказать неблагоприятное воздействие на окружающую среду;

- осуществлением государственных мер предотвращения экологически опасной деятельности, предупреждения и ликвидации последствий аварий, природных стихийных бедствий, оздоровления и восстановления окружающей среды;

- предоставлением достоверной информации о состоянии окружающей среды;

- гарантиями возмещения ущерба, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате несоблюдения экологических требований российского законодательства;

- возможностью требовать в судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически опасных объектов;

- развитием системы природных комплексов рекреационного и курортно-оздоровительного назначения;

- улучшением качества продуктов питания;

- содействием созданию экологических общественных объединений, общественных экологических фондов, иных общественных экологических формирований;

- созданием условий для повышения юридической культуры;

- всеобщим и непрерывным экологическим воспитанием и образованием.

Во всех без исключения вышеперечисленных мероприятиях не последнюю роль играет государство.

Право российских граждан на благоприятную окружающую среду, гарантированное статьей 2 Конституции РФ, находится под защитой государства [1]. Вместе с тем заметим, что государство не является единственным субъектом, обеспечивающим право граждан на благоприятную окружающую среду. Граждане России вправе самостоятельно защищать свое право «всеми способами, не запрещенными законом» [2]. Обеспечивать рассматриваемое право граждан вправе и различного рода организации [3]. Таким образом, выступая в качестве субъекта правоотношения в области обеспечения права на благоприятную окружающую среду, государство органично «встраивается» в сложную систему в качестве одного из ее элементов и приобретает множество интегративных (объединяющих) связей с остальными элементами системы.

Как известно, в большинстве правоотношений государство может выступать и как равноправный, и как особый участник правоотношения, наделенный властными полномочиями по отношению к остальным участникам данного правоотношения. Обеспечивая право граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду, государство нередко вступает в абсолютно несхожие друг с другом правовые ситуации, выполняя при этом самые различные функции. Данное обстоятельство заставляет государство оперировать всем комплексом властных полномочий, присущим данному субъекту права.

Властные функции государства, как правило, ассоциируются с процессом государственного регулирования той или иной отрасли права. Процесс обеспечения права относится к несколько иной функциональной деятельности той или иной властной структуры (в нашем случае это государство). Речь идет о создании определенных условий (а не рамок как в процессе регулирования) для максимально эффективной реализации обеспечиваемого права управомоченным субъектом. Кроме того, регулирование того или иного процесса предполагает наличие только одного «регулирующего субъекта» (все остальные субъекты - «регулируемые»), а в случае обеспечения данного или любого иного процесса одновременно несколько субъектов вправе выступать в качестве «обеспечивающих», каждый в рамках своих полномочий, взаимно дополняя друг друга.

Обеспечивая право на благоприятную окружающую среду, государство обязано исходить из определенных принципов:

- из принципа законности (в трактовке не только точного и неукоснительного соблюдения в своей деятельности норм законодательства, но и правильного применения норм права в случае их коллизии, например, в случае конфликта федеральной и региональной норм права);

- принципа приоритета охраны окружающей среды (например, при конфликте с интересами хозяйственной целесообразности);

- принципа плановости (любое мероприятие, обеспечивающее право граждан на благоприятную окружающую среду, должно иметь несколько строго спланированных стадий, как-то: мониторинг окружающей среды, контроль над ее состоянием, оценка качественных и количественных изменений природных показателей и т.д.).

Процедура участия государства в обеспечении права граждан на благоприятную окружающую среду, в силу специфических характеристик данного субъекта права, представляет собой относительно самостоятельную и достаточно сложную систему при наличии определенной структуры составляющих ее элементов и четко обозначенных связей между этими элементами.

К объединяющим связям следует отнести формы, методы и функции государственного участия в обеспечении права граждан на благоприятную окружающую среду. Так, форма государственного участия представляет собой внешнее проявление деятельности государства применительно к процедуре обеспечения права граждан РФ на благоприятную окружающую среду. Принято различать неправовые и правовые формы государственного участия. К первым следует отнести так называемое оперативно-хозяйственное распорядительство, когда процедура обеспечения граждан на благоприятную окружающую среду основана на государственном решении, которое не имеет правовой природы и лежит за пределами правового регулирования. Например, согласно Положению о порядке рассмотрения ходатайств об отнесении лесного фонда к группам лесов и категориям защищенности [4], отнесение лесного фонда к той или иной категории, судя по составу технической документации, необходимой для данного отнесения, является вопросом в большей степени экономическим, нежели правовым. Таким образом, решение, принятое государственным органом по данному вопросу с учетом требований статьи 42 Конституции РФ, следует отнести именно к вышеупомянутому оперативно-хозяйственному распорядительству. Причем форма государственного участия в обеспечении права граждан на благоприятную окружающую среду в большинстве случаев бывает именно неправовой, поскольку правовая форма государственного участия применяется в случаях, когда возникают противоречия, устранимые только правовым путем.

Что же касается правовых форм государственного участия в обеспечении права граждан на благоприятную окружающую среду, то условно существует три ее разновидности: правотворчество, правоприменение и правоохрана, но поскольку на практике большинство управленческих правовых действий одновременно содержат как две, так и все три разновидности правовой формы государственного участия в обеспечении права граждан на благоприятную окружающую среду, то подобная градация имеет исключительно теоретическую ценность. Например, в соответствии с Федеральным законом «Об охране атмосферного воздуха» [5] органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право принимать нормативно-правовые акты в данной области, а также в пределах своей компетенции применять эти акты на практике. Таким образом, обеспечивая право граждан на благоприятную окружающую среду, государство одновременно вправе принять необходимый правовой акт, применить его к существующей ситуации и обеспечить надлежащую охрану вновь созданного правоотношения.

Правовая форма государственного участия в обеспечении права граждан на благоприятную окружающую среду может осуществляться посредством определенных методов. К ним относятся:

- Метод обязательных предписаний, предполагающий точное и неукоснительное выполнение управленческого решения. Так, например, согласно статье 15 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», «в целях предупреждения вреда, который может быть причинен окружающей среде, здоровью и генетическому фонду человека, стандартами на новые технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию, которые могут оказать вредное воздействие на атмосферный воздух, устанавливаются требования охраны атмосферного воздуха» [6].

- Метод рекомендаций, выраженный в вынесении управленческого решения рекомендательного характера, не имеющего обязательной силы до момента согласия с данным решением лица, к которому обращены рекомендации. К таким актам следует отнести, например, Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей среде в результате экологических правонарушений [7].

- Метод санкционирования, или метод частичного делегирования прав, в результате которого государство придает общеобязательную силу решению негосударственного органа в сфере обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду. Данный метод лег в основу Постановления Правительства РФ «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства» [8].

- Метод разрешения, или метод полного делегирования прав, означающий, что государство в полном объеме предоставляет иному субъекту право обеспечивать от имени государства право граждан на благоприятную окружающую среду. Так, например, статья 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды», определяя права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, среди прочих называет и право «участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан» [9].

Формы и методы участия государства в обеспечении права на благоприятную окружающую среду реализуются через функции государственных органов. К сожалению, в настоящий момент в Российской Федерации огромное количество и своеобразная «разноплановость» государственных органов, осуществляющих на практике обязанность государства по обеспечению права на благоприятную окружающую среду, не позволяют говорить о четкой системе данных органов, однако вне зависимости от вида и компетенции любого из них каждый прямо или косвенно выполняет или участвует в выполнении следующих функций.

Функция учета природных объектов и последующего ведения государственных кадастров обусловлена потребностью научно обоснованного функционирования государства в области обеспечения права на благоприятную окружающую среду. Предупреждение нарушений права граждан на благоприятную окружающую среду осуществляется путем разработки и реализации мер учета так называемых экологических требований, а именно: норм качества окружающей среды, нормативов и правил природопользования, правил проведения оценки воздействия на окружающую среду. Функция учета условно подразделяется на экологическую учетную функцию, выражающуюся в осуществлении ведения экологического мониторинга, и экономическую учетную функцию, выражающуюся в ведении кадастров всех природных ресурсов. Согласно статье 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», государственным мониторингом окружающей среды (государственный экологический мониторинг) называется «комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов, осуществляемая органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» [10]. Процедура мониторинга достаточно сложна и урегулирована законодателем поресурсно [11]. Что же касается кадастрового учета, то на сказать, что наиболее полно данный вопрос разработан в области учета земельных участков [12]. Вместе с тем необходимо заметить, что дальнейшая работа государства в сфере учета природных ресурсов невозможна без законодательного закрепления кадастрового учета всех без исключения природных ресурсов Российской Федерации, единства методики учета на всей территории России и гарантированного внедрения полученных данных учета в практику использования всех природных ресурсов. Особенно важно законодательным образом обеспечить возможность извлечения практической выгоды из функции учета природных ресурсов. Так, на основании кадастровых данных присваивается определенный статус природному объекту, на основании которого происходит дальнейшее использование данного природного объекта с максимальной пользой для населения Российской Федерации и минимальным ущербом для самого объекта.

Рассматривая процедуру присвоения правового статуса тому или иному природному объекту, заметим, что природоохранная отрасль нуждается в законодательном закреплении правового статуса природного объекта (или их совокупности), ограниченного определенной территорией, зоной экологического бедствия или зоной чрезвычайной экологической ситуации. Решение этого вопроса позволило бы, с одной стороны, наиболее эффективно решать вопросы защиты населения данной территории от опасности экологического характера, а с другой - максимально эффективно восстанавливать нарушенное экологическое равновесие на определенной территории. Данная задача могла бы быть решена посредством принятия федерального закона «О порядке объявления зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия», в котором были бы прописаны основания подобного объявления, ограничения, связанные с объявленным статусом (в основном касающиеся процедуры пользования природными объектами на данной территории), процедуры «экологической санации», права и обязанности государственных органов, осуществляющих данную «санацию». Сегодня некоторые территории Российской Федерации находятся в более чем сложной экологической ситуации, причем речь идет уже не о соблюдении конституционного права на благоприятную окружающую среду, а о банальном выживании человека.



[1] Ст. 2 Конституции Российской Федерации.

[2] Ст. 45 Конституции Российской Федерации.

[3] См.: Перечень российских экологических неправительственных организаций (с контактной информацией)// http://www.ecoline.ru/mc/books/ecojuris/

[4] См.: Положение о порядке рассмотрения ходатайств об отнесении лесного фонда к группам лесов и категориям защищенности (утв. Приказом Рослесхоза от 29.03.1994 г. № 68)//Экономика и жизнь. 1994. № 16.

[5] См.: Федеральный закон от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»//СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.

[6] Там же. Ст. 15.

[7] См.: Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений (утв. Госкомэкологии РФ 06.09.1999 г.)//Текст Методических указаний официально опубликован не был.

[8] См.: Постановление Правительства РФ от 11.07.2002 г. № 514 «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства»//СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2870.

[9] См.: Ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды»//СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

[10] См.: Ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»//СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

[11] См.: Постановление Правительства РФ от 15.07.1992 г. № 491 «О мониторинге земель»//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 27.07.1992 г. № 4. Ст. 183; Постановление Правительства РФ от 10.11.1996 г. № 1342 «О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира»//СЗ РФ. 1996. № 47. Ст. 5335; Постановление Правительства РФ от 14.03.1997 г. № 307 «Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов»//СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1443; Постановление Правительства РФ от 22.11.2000 г. № 883 «Об организации и проведении мониторинга качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения»//СЗ РФ. 2000. № 48. Ст. 4701; Приказ МПР РФ от 21.05.2001 г. № 433 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации»//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 13.08.2001. № 33.

[12] См.: Федеральный закон от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»//СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Реализация права человека на благоприятную окружающую среду
Некоторые аспекты участия российского государства в обеспечении права человека на благоприятную окружающую среды
Вернуться к списку публикаций