2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяЭкология и защита окружающей среды — Реализация права человека на благоприятную окружающую среду



Реализация права человека на благоприятную окружающую среду


Действующее природоохранительное законодательство направлено на обеспечение приоритета охраны жизни и здоровья человека, благоприятных экологических условий жизни, труда и отдыха населения, научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества, реально гарантирующих право человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду; рационального использования природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей среды и здоровья человека; гласности в работе и тесной связи с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач. В этих условиях изучение механизмов формирования общественного мнения о проблемах экологии, объективная оценка его текущего состояния, научно обоснованное и социально ответственное управление им, в том числе и при подготовке экологически значимых решений, превращаются в исключительно актуальную задачу большого общегосударственного значения.

Формирование общественного мнения об экологических проблемах происходит под влиянием объективных и субъективных факторов. Прежде всего, необходимо учитывать, что современный уровень развития экономики обусловил прямое воздействие на повседневную жизнь, занятость и здоровье населения многих крупных и малых городов, микрорайонов, определяющих социально-экологическую комфортность проживания населения. Население этих территорий часто может испытывать на себе воздействие физико-химических факторов, сопровождающих их функционирование: акустических полей, задымления, органолептически воспринимаемых изменений состава воздуха и воды, загрязнения, захламления и деградации почвы, ионизирующих излучений и т.п. Нередко в массовом сознании возникают и ложные связи между местом проживания, строительной и иной деятельностью в зонах застройки и ростом смертности, заболеваний иммунной системы.

В условиях развития демократии и перехода Российской Федерации к построению открытого общества социальные чувства населения, связанные с общим экологическим неблагополучием в стране и отдельными чрезвычайными ситуациями, могут привести к не всегда взвешенным или даже откровенно конъюнктурным действиям различных общественных объединений, органов муниципального самоуправления, региональных органов власти, органов законодательной власти всех уровней. Эти действия могут быть классифицированы как социальный конфликт, который может обострить социально-политическую обстановку. Поэтому изучение общественного мнения является необходимым условием снятия социально-экологической напряженности. Этому способствует и наличие у населения ощущения контроля над ситуацией. Отсутствие возможности контролировать события является мощным психологическим угнетающим и раздражающим фактором. Общественная экологическая экспертиза – это тот рычаг, который способен дать гражданам необходимый уровень контроля, также способствующего снятию социально-экологической напряженности.

Институт общественной экологической экспертизы относительно нов для российского права и практики «зеленого» движения. Общественная экологическая экспертиза появилась в России в начале 80-х годов. Вначале ее развитие носило довольно стихийный характер: отсутствовало правовое регулирование общественного участия в экологической экспертизе, не были четко обозначены и формы этого участия. Первым документом, внесшим некоторую определенность, стал Федеральный закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-I «Об охране окружающей природной среды» [1]. В Законе говорилось, что государственная экологическая экспертиза должна проходить гласно, с участием общественности, а также впервые законодательно закреплялось понятие «общественная экологическая экспертиза». Вторым нормативным актом в этой области явился Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», существенно изменивший права общественности: граждан, общественных и некоммерческих объединений [2]. Последние обладают следующими правами в области экологической экспертизы:

– могут предлагать провести общественную экологическую экспертизу хозяйственной и иной деятельности [3];

– рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы [4];

– направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам аргументированные предложения [5];

– знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы [6];

– получать от специально уполномоченных государственных органов, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов, информацию о результатах ее проведения [7];

– получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном для государственной экологической экспертизы [8];

– участвовать в разработке и государственной экспертизе градостроительной документации [9];

– через своих представителей в качестве наблюдателей участвовать в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы [10];

– участвовать в проведении общественной экологической экспертизы в установленном порядке [11];

– организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу [12];

– обжаловать в суд заключения органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации [13] и др.

Общественная экологическая экспертиза проводится в отношении объектов государственной экологической экспертизы, за исключением тех объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну [14]. Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней, а также может проводиться независимо [15]. Примерный процесс общественной экологической экспертизы можно разделить на несколько этапов. На первом работа ведется отраслевыми экспертами. Вторым является проведение семинаров по экологическим оценкам законопроектов, где экологами промышленных предприятий и проектных институтов, врачами, специалистами государственных и муниципальных служб высказываются замечания и предложения о законопроектах. На третьем этапе законопроекты оцениваются общественными организациями. В заключении с учетом всех высказанных мнений по каждому законопроекту подготавливаются сводные заключения общественной экологической экспертизы.

Общественная экологическая экспертиза должна быть официально зарегистрирована. Порядок регистрации определяется Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [16]. Регистрация проводится в органах местного самоуправления (городской или районной администрации) на основании заявления от общественной организации (объединении), организующей общественную экологическую экспертизу.

Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридический статус только после утверждения его в органах государственной экологической экспертизы. Если позиция государственных органов охраны природы в отношении экологических последствий намечаемой деятельности расходится с позицией общественности, с приданием юридического статуса заключению общественной экологической экспертизы могут возникнуть затруднения. Например, в январе 2000 г. была проведена общественная экологическая экспертиза Ростовской АЭС (РоАЭС) в связи с размещением станции в водоохранной зоне Цимлянского водохранилища и в опасной близости от Волгодонска, города с почти 200-тысячным населением. Экспертная комиссия, созданная по инициативе двух общественных организаций Ростовской области – экологического движения «Зеленый Дон» и «Ростовского общественного экологического центра», представила широкой общественности свое Сводное заключение, подписанное большой группой ученых и специалистов. В нем говорилось, что проект строительства Ростовской АЭС недоброкачественный, строительно-монтажные работы при сооружении РоАЭС выполнены при большом количестве своевременно не исправленных отступлений от требований проекта и норм, что делает эксплуатацию РоАЭС опасной и поэтому недопустимой, а также выявлены дополнительные факторы, приводящие к снижению уровня безопасности АЭС и ухудшению состояния окружающей природной среды [17]. Все материалы общественной экологической экспертизы РоАЭС 1999 – 2000 гг. в соответствии с законом об экологической экспертизе были направлены в Москву на утверждение Госкомприроды РФ. После утверждения они должны были быть рассмотрены государственной экологической экспертизой и учтены в заключении. Но работавшая в то время государственная экспертная комиссия провела государственную экологическую экспертизу, в результате которой полностью опровергла заключение общественной экологической экспертизы. В итоге госэкспертиза проигнорировала очевидные факты (например, природоохранное законодательство запрещает размещение любых энергетических объектов в водоохранной зоне) и научные данные и дала разрешение на строительство Ростовской АЭС [18].

Несмотря на то что граждане, общественные и некоммерческие объединения обладают конкретными правами в области экологической экспертизы, закрепленные и защищаемые законодательством об охране окружающей среды, нередки случаи их нарушения. Так, в Амурской области Амурско-Зейскому экологическому обществу дважды (в 1998 г. и в 2002 г.) было отказано в организации и проведении общественной экологической экспертизы космодрома «Свободный» [19]. Территория Амурской области в 2002 г. вышла на первое место среди онкологических заболеваний, прежде всего рака кожи. Одна из причин этого – запуски космических ракет, а также месторасположение космодрома – в амурской тайге, у истоков реки Зеи.

Еще в сентябре 1997 года Амурcко-Зейское экологическое общество стало инициатором рассмотрения и принятия областным Советом закона «Об общественной экологической экспертизе», который предусматривает изучение работы всех значимых объектов области и их влияния на экологию. Космодром был первым в списке объектов, подлежащих экспертизе. Но до сих пор, как утверждают члены правления общества, ни одного исследования «Свободного» не проводилось. А если и работали на амурском космодроме комиссии, то ни одна из цифр не стала достоянием общественности. Между тем данные, которыми располагают ученые, дают основание сомневаться в безопасности этого объекта [20].

В настоящее время данная проблема так и не разрешена. Представители общества до сих пор требуют принять решение о проведении полной общественной экологической экспертизы в районе космодрома и опубликовать ее результаты в открытой печати. Очевидно, что такая ситуация стала возможна лишь из-за несовершенства современного законодательства об общественной экологической экспертизе, неоднозначного толкования положений закона о государственной и коммерческой тайне, недостаточной ясности и проработанности этого вопроса. В этом случае справедливость может быть восстановлена лишь с помощью суда.

Существует множество проблем и трудностей при подготовке общественной экспертизы и при ее проведении. Во-первых, до сих пор немногие организации имеют опыт проведения общественных экологических экспертиз. Поэтому большое внимание необходимо уделять разъяснительной работе среди населения и представителей государственных служб. Во-вторых, широкие круги общественности пока не готовы к активному участию в экологической экспертизе. Для того чтобы общественные обсуждения и учет общественного мнения при подготовке законов стали обычной практикой в обществе, требуется время, и, конечно же, не один год. В-третьих, нерешенные проблемы на законодательном уровне. В Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» определено, что «должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за незаконный отказ от государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы» [21]. Согласно новому Кодексу РФ об административных правонарушениях (КоАП) от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда [22].

Реализация форм общественного участия во многом зависит от состояния той части законодательства, где регулируется ответственность за игнорирование общественного интереса. Так, к недостаткам законодательства может быть отнесено отсутствие в нем санкций за совершение множества правонарушений, перечисленных в ст. 30 Федерального закона № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Ссылка в ст. 32 Закона на Кодекс РФ об административных правонарушениях никак не позволяет применять статью 30, поскольку в действующем КоАП РФ отсутствует большинство названных в статье 30 составов. Таким образом, нет реальной административной ответственности за такие сформулированные статьей 30 нарушения, как, например, необоснованность материалов по учету выводов общественной экологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления, общественных организаций и граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе. Санкциями в КоАП РФ сопровождаются лишь четыре состава из всего множества названных в Федеральном законе № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», а именно [23]:

– использование объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы;

– осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы;

– незаконный отказ от государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы;

– финансирование и кредитование объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы.



[1] См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-I «Об охране окружающей природной среды» (с изменениями от 21 февраля 1992 г., 2 июня 1993 г., 27 декабря 2000 г., 10 июля 2001 г., 30 декабря 2001 г.). Утратил силу // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

[2] См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Ст. 20 // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556; Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Ст. 12 // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

[3] Там же. Ст. 19.

[4] См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Ст. 12 // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

[5] См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Ст. 19 // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

[6] Там же. Ст. 22. П. 3.

[7] Там же. Ст. 19.

[8] Там же. Ст. 22. П. 3.

[9] См.: Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ. Ст. 19 // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.

[10] См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Ст. 22. П. 3 // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

[11] См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Ст. 11 // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

[12] Там же. Ст. 12.

[13] См.: Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ. Ст. 18 // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.

[14] Там же. Ст. 21.

[15] Там же. Ст. 22.

[16] См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Ст. 23 // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

[17] См.: РоАЭС: обнародованы результаты государственной и общественной экологических экспертиз // Вести Социально-экологического Союза/Под ред. С. Забелина. 2000. Февраль.

[18] Там же.

[19] См.: Гвоздкова Н. Экологическая кампания против космодрома «Свободный» // Страна.Ru. 2002. 18 апреля.

[20] Там же.

[21] Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Ст. 24. П. 3 // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

[23] См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Ст. 30 // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


Реализация права человека на благоприятную окружающую среду
Некоторые аспекты участия российского государства в обеспечении права человека на благоприятную окружающую среды
Вернуться к списку публикаций